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Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
You are here: BAILII >> Databases >> Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions) >> Commission v Germany (Advocate General's Opinion) (French text) [2014] EUECJ C-525/12_O (22 May 2014)
URL: http://www.bailii.org/eu/cases/EUECJ/2014/C52512_O.html
Cite as: [2014] EUECJ C-525/12_O
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CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 22 mai 2014 (1)
Affaire C‑525/12
Commission européenne
contre
République fédérale d’Allemagne
«Manquement d’État – Directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau – Article 2, point 38 – Services liés à l’utilisation de l’eau – Article 2, point 39 – Utilisation de l’eau – Article 9 – Récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau – Réglementation nationale excluant certains services liés à l’utilisation de l’eau du champ de l’obligation de récupération des coûts – Captage de l’eau aux fins d’irrigation, à des fins industrielles et d’autoconsommation – Endiguement aux fins de la production hydroélectrique, de la navigation et de la protection contre les inondations – Stockage de l’eau – Traitement et distribution de l’eau à des fins industrielles et agricoles»
I – Introduction
1. En 2000, l’Union européenne a pris une mesure radicalement innovante en adoptant la directive 2000/60/CE (2) (ci-après la «DCE»). Pour la première fois, un acte du droit de l’Union définit un cadre pour la gestion et la protection commune des eaux fondé non pas sur des frontières ou des politiques nationales, mais sur les formations hydrologiques, c’est-à-dire par bassin hydrographique, dans une perspective de développement durable. De surcroît, la DCE a également innové en intégrant des considérations d’ordre économique dans la politique sur l’eau, lesquelles se traduisent non seulement par l’application du principe pollueur-payeur, mais également par l’obligation d’évaluation économique de certains coûts ou usages de l’eau (3), ainsi que par le recours à des instruments tels que la politique de tarification de l’eau.
2. Par son recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que «la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent au titre de la DCE, et notamment de son article 2, point 38 (4), et de son article 9 (5), en excluant certains services (par exemple, l’endiguement aux fins de la production hydroélectrique, la navigation et la protection contre les inondations, le captage aux fins d’irrigation et à des fins industrielles, ainsi que l’autoconsommation) de l’application de la notion de «services liés à l’utilisation de l’eau» (6). De l’aveu même de la Commission, le présent recours «concerne essentiellement l’interprétation de la notion de ‘services liés à l’utilisation de l’eau’ visée à l’article 2, point 38, de la DCE». L’interprétation de ladite notion a, selon la Commission, «des conséquences essentielles pour la question du champ d’application de l’article 9 de la DCE» (7).
3. J’observe d’emblée que la présente affaire revêt de l’importance à plusieurs égards. Tout d’abord, c’est la première fois que la Cour est amenée à préciser la portée du principe de tarification pour les services liés à l’utilisation de l’eau dans le cadre de la DCE. Or, cela constitue un enjeu majeur aux fins de la mise en œuvre de la DCE dans son ensemble. Par ailleurs, ainsi que la Commission l’a confirmé lors de l’audience, la présente affaire constitue une «affaire pilote», en ce sens qu’un nombre important de recours pourrait être introduit par la Commission en fonction de l’interprétation donnée par la Cour dans la présente espèce (8).
4. Selon la République fédérale d’Allemagne, soutenue à cet égard par plusieurs États membres, la DCE met en place un régime global de gestion des eaux dans lequel les objectifs environnementaux doivent être atteints avant tout au moyen des programmes de mesures et des plans de gestion visés par la DCE. Ainsi, l’obligation de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau constituerait non pas l’instrument central et déterminant pour résoudre les problèmes qui se posent en Europe en matière de ressources en eau, mais plutôt une mesure particulière qu’il convient d’appliquer en matière d’approvisionnement en eau et de collecte et de traitement des eaux usées.
5. Tout en admettant que le recours de la Commission présente des insuffisances sérieuses au niveau procédural, j’entends défendre dans les présentes conclusions l’interprétation selon laquelle le législateur de l’Union a prévu dans la DCE la tarification de deux principaux types d’activités. D’une part, il s’agit de l’approvisionnement de l’eau tel que défini à l’article 2, point 38, sous a), de la DCE, dont le libellé reflète la volonté d’identifier toutes les étapes individuelles qui doivent être comprises dans le prix payé par l’utilisateur final. D’autre part, il s’agit de la collecte et du traitement des eaux usées au sens de l’article 2, point 38, sous b), de la DCE. En effet, le service lié à l’utilisation de l’eau doit être offert par un prestataire à un consommateur ou à un autre utilisateur, qu’il soit privé ou public, représentant d’une branche de l’industrie ou de l’agriculture. Cette interprétation, qui me semble la seule approche raisonnable, est corroborée tant par le libellé et l’économie de la DCE que par sa genèse législative, sa base juridique et sa finalité principale, à savoir la protection de l’eau en tant qu’un patrimoine commun.
II – La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
6. La Commission a été saisie d’une plainte, au mois d’août 2006, selon laquelle la République fédérale d’Allemagne interprétait la définition des «services liés à l’utilisation de l’eau», figurant à l’article 2, point 38, de la DCE, en ce sens que les services en question se limiteraient à l’approvisionnement en eau et à la collecte, au traitement et à l’élimination des eaux usées, de sorte qu’elle limiterait le champ d’application de l’article 9 de la DCE.
7. Le 7 novembre 2007, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne une lettre de mise en demeure dans laquelle elle a exposé que la réglementation allemande n’était pas en conformité avec plusieurs dispositions de la DCE et que cet État membre n’appliquait pas correctement la notion de «services liés à l’utilisation de l’eau».
8. La République fédérale d’Allemagne a répondu à la lettre de mise en demeure le 6 mars 2008 et le 24 septembre 2009.
9. Le 30 septembre 2010, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure complémentaire à laquelle la République fédérale d’Allemagne a répondu le 18 novembre 2010. Le 27 juillet 2011, ledit État membre a communiqué à la Commission le règlement relatif à la protection des eaux de surface du 20 juillet 2011 qui transpose l’article 5 de la DCE.
10. Le 30 septembre 2011, la Commission a transmis à la République fédérale d’Allemagne un avis motivé. La République fédérale d’Allemagne a répondu le 31 janvier 2012 à l’avis motivé, soit dans le délai imparti, lequel avait été prolongé à sa demande. Au mois de juillet 2012, elle a informé la Commission de la transposition des articles 2, points 38 et 39, ainsi que 9 de la DCE.
11. Nonobstant la transposition des dispositions en cause, la Commission a estimé que le problème de l’interprétation divergente de la définition des services liés à l’utilisation de l’eau et, partant, de l’application, selon elle, lacunaire de l’article 9 de la DCE, subsistait. Elle a donc, en date du 11 novembre 2012, introduit le présent recours.
12. Par ordonnances du président de la Cour des 2, 5, 8, 11, et 15 avril 2013, respectivement, la République d’Autriche, le Royaume de Suède, la République de Finlande, la Hongrie, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que le Royaume de Danemark ont été admis à intervenir au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne.
13. La République fédérale d’Allemagne, la Hongrie, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que la Commission ont été entendues lors de l’audience qui s’est tenue le 5 mars 2014.
III – Sur la recevabilité du recours
14. Par son recours, la Commission fait en substance valoir que, en interprétant de manière restrictive, et donc, selon elle, erronée, la notion de «services liés à l’utilisation de l’eau», visée à l’article 2, point 38, de la DCE, la République fédérale d’Allemagne ne se conformerait pas aux exigences de l’article 9 de la DCE. La République fédérale d’Allemagne conteste la recevabilité du recours, lequel tendrait, selon elle, à clarifier des questions purement théoriques, manquerait de précision et ne correspondrait pas à l’objet de l’avis motivé. Les gouvernements finlandais et suédois concluent également à l’irrecevabilité du recours.
15. Sur le plan procédural, la difficulté suscitée par le présent recours tient donc, tout d’abord, à la détermination claire de l’objet et de la nature du manquement reproché, dès lors que le recours de la Commission manque fondamentalement de cohérence à cet égard. Or, cette détermination conditionne l’examen de la requête par la Cour. En effet, admettre la possibilité d’un recours qui viserait seulement l’interprétation erronée d’une directive sans que la Commission ait l’obligation d’illustrer en quoi consiste la déficience reprochée, reviendrait à autoriser la Commission à introduire un recours en manquement «en interprétation» dont l’objet serait d’obtenir la confirmation par la Cour d’une interprétation du droit de l’Union. Cela n’est toutefois pas conforme à l’économie et à la finalité de la procédure au titre de l’article 258 TFUE, laquelle a pour objet de constater le manquement par un État membre à ses obligations. La constatation d’un tel manquement oblige l’État membre en cause, selon l’article 260, paragraphe 1 TFUE, à prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour (9).
16. À cet égard, j’observe que, au point 1 de la requête (10), la Commission indique que son recours «concerne essentiellement l’interprétation de la notion de ‘services liés à l’utilisation de l’eau’ visée à l’article 2, point 38, de la DCE». La Commission admet néanmoins que, au cours de la procédure précontentieuse, les dispositions des articles 2, point 38, et 9 de la DCE auraient été transposées au moyen d’un projet gouvernemental du 18 juillet 2012, qui prévoit leur transposition littérale. La Commission considère toutefois que l’interprétation «de la partie défenderesse n’est pas conforme à la teneur exacte de la norme» (11). Ce qui subsiste, en conséquence, selon la Commission, est le problème de l’interprétation divergente de la définition des services liés à l’utilisation de l’eau, et partant «l’application lacunaire de l’article 9 de la DCE». C’est pourquoi la Commission a ainsi décidé de «limiter son recours à la transposition incorrecte de l’article 2, point 38, et de l’article 9 de la DCE» (12).
17. Dans la réplique, la Commission défend la recevabilité de son recours en faisant valoir que «le nœud de l’infraction tient à l’interprétation par la défenderesse de l’article 2, point 38, de la directive». Selon la Commission, l’application non uniforme et erronée de l’article 9 de la DCE sur le territoire allemand est contraire aux considérants 14 et 18 de la DCE (13). Enfin, dans le petitum de la requête, la Commission demande à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la DCE, «en excluant certains services […] de l’application de la notion de services liés à l’utilisation de l’eau» (14).
18. Par conséquent, il n’est pas clair si la Commission reproche à la République fédérale d’Allemagne:
– une transposition législative incorrecte au niveau fédéral ou au niveau des Länder,
– une application incorrecte de la DCE de nature ponctuelle illustrée par des exemples concrets ou
– une pratique constante et généralisée contraire à la DCE tout en admettant la conformité du cadre législatif national.
19. Or, il est constant que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens et cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque, afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (15).
20. Premièrement, en ce qui concerne le point de savoir si la Commission vise une transposition incorrecte de la DCE ou une application incorrecte de cette dernière, je relève que la Commission s’attache à présenter et à analyser de nombreux exemples de services qu’elle considère comme étant liés à l’utilisation de l’eau, sans pour autant faire un lien avec l’application de la DCE sur le territoire de l’État membre défendeur. Ce n’est que dans les points finaux de la requête que le manquement est précisé par un grief tiré de ce que la législation de certains Länder (16) ne prévoirait pas de redevance de captage, tandis qu’une telle redevance n’aurait été introduite que récemment dans d’autres Länder (17). La Commission critique également des dérogations dans le domaine du captage de l’eau et soulève la problématique du captage de l’eau à des fins d’extraction minière souterraine et à ciel ouvert, laquelle apparaît certainement contestable au vu de la DCE (18). La réplique n’apparaît guère plus éclairante.
21. Cette structure du recours pourrait amener à considérer que la Commission vise avant tout des déficiences touchant l’application des normes nationales adoptées aux fins de la transposition des dispositions de l’article 9 de la DCE, lu en combinaison avec son article 2, point 38. Toutefois, dès lors que les exemples d’une telle application déficiente sont tirés de la législation adoptée par un certain nombre de Länder, cela corrobore la thèse d’un manquement tiré d’une transposition incorrecte. Par ailleurs, la Commission se borne à énumérer les Länder concernés en renvoyant à des liens Internet pour accéder, à tout le moins partiellement, aux actes litigieux, sans que leur teneur soit précisée (19).
22. Or, selon la jurisprudence, il doit ressortir clairement de la requête de la Commission si le recours vise la manière dont la directive est transposée dans l’ordre juridique national ou s’il s’agit plutôt des critiques du résultat concret de l’application de la réglementation de transposition. Ainsi que la Cour l’a précisé, c’est seulement dans ce premier cas de figure qu’il n’est pas nécessaire, pour démontrer que la transposition de cette directive est insuffisante ou inadéquate, d’établir les effets réels de la réglementation nationale transposant cette directive. En effet, il suffit de comparer les dispositions elles-mêmes afin d’établir le caractère insuffisant ou défectueux de la transposition (20).
23. Il est vrai que dans certains cas, la transposition impose aux États membres non seulement l’adoption d’un cadre législatif complet, mais également la mise en œuvre de mesures concrètes et spécifiques permettant d’atteindre le résultat prescrit. Tel est par exemple le cas de la directive 92/43/CEE (21), dite «Habitats», dans le cadre de laquelle l’établissement d’un système de protection stricte suppose l’adoption de mesures cohérentes et coordonnées, à caractère préventif permettant d’éviter la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos des espèces animales (22). Toutefois, dans ce cas-là, la Commission est tenue d’apporter la preuve du manquement par des exemples concrets qui prouvent l’absence d’un système efficace de protection (23). Or, pour les motifs précédemment exposés, tel n’est pas le cas du présent recours.
24. En tout état de cause, si le présent recours était considéré comme visant une transposition incorrecte, la Cour ne me semble pas en mesure de déterminer quel était l’état des actes édictés par les Länder cités par la Commission au 30 janvier 2012, date correspondant à l’expiration du délai figurant dans l’avis motivé (24). En effet, il est constant que l’avis motivé et le recours doivent présenter les griefs de façon cohérente et précise afin de permettre à la Cour d’appréhender exactement la portée de la violation du droit de l’Union reprochée, condition nécessaire pour que la Cour puisse vérifier l’existence du manquement allégué (25).
25. À cet égard, il importe de relever que, afin d’illustrer l’état de la législation dans les Länder de Bavière, de Hesse et de Thuringe, la Commission renvoie, dans sa requête, de manière imprécise à l’exposé des motifs du projet de loi du gouvernement du Land de Rhénanie‑Palatinat ainsi qu’à un article de doctrine (26). De surcroît, j’observe que la loi du Land de Rhénanie-Palatinat relative à la redevance de captage, citée dans une note en bas de page de la requête (27), a été adoptée le 3 juillet 2012. La Commission aurait donc dû expliciter dans quelle mesure un éventuel projet de ladite loi a fait l’objet de la procédure précontentieuse. Or, seule la législation du Land de Rhénanie du Nord‑Westphalie (Nordrhein-Westfalen) (28), ainsi celle du Land de Brandebourg (29), figure dans l’avis motivé.
26. Deuxièmement, au vu du libellé du recours, je note que la Commission ne demande pas à la Cour de constater un ou plusieurs manquements ponctuels qu’elle semble reprocher à certains Länder, alors même qu’il lui serait loisible de critiquer de tels manquements «individuels» portant sur un cas précis (30), dès lors que la règle de minimis ne s’applique pas dans le cadre de l’article 258 TFUE (31). En effet, au lieu de viser des violations concrètes résultant soit de la législation fédérale ou de celle des Länder, la Commission se borne, dans le petitum, à mentionner de manière générale l’exclusion de certains services liés à l’utilisation de l’eau au sens de la DCE.
27. Troisièmement, s’agissant de l’hypothèse d’un manquement structurel, il est constant qu’une pratique administrative peut faire l’objet d’un recours en manquement lorsqu’elle présente un certain degré de constance et de généralité (32). Cela exige, de la part de la Commission, d’établir le caractère horizontal du manquement. La Cour a admis la recevabilité de recours de la Commission fondés sur l’invocation précise d’une violation structurée et généralisée, par un État membre, des dispositions du droit de l’environnement (33). La jurisprudence admet que la Commission se fonde, à cette fin, dans son recours sur une «approche globale» (34).
28. En effet, si le recours vise l’exécution concrète d’une disposition nationale, la démonstration d’un manquement d’État nécessite la fourniture d’éléments de preuve spécifiques par rapport à ceux qui entrent habituellement en ligne de compte dans le cadre d’un recours en manquement visant uniquement le contenu d’une disposition nationale. Lorsque l’objet du recours en manquement concerne l’application d’une disposition nationale, le manquement ne peut être établi que grâce à une démonstration suffisamment documentée et circonstanciée de la pratique reprochée et imputable à l’État membre mis en cause (35). Or, la requête ne répond pas à ces exigences en l’espèce.
29. En tout état de cause, j’exclus que la Commission ait manqué aux exigences de la jurisprudence relative à l’étendue du litige (36). En effet, dès lors que l’objet du présent manquement est incertain, l’hypothèse de son ampliation ne se pose même plus.
30. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je suis d’avis que, dès lors que le présent recours ne répond manifestement pas aux exigences d’exactitude et de cohérence au sens de la jurisprudence de la Cour, il n’apparaît pas possible de délimiter son objet. Je propose donc, à titre principal, de le considérer comme irrecevable. L’analyse du fond du recours est donc présentée à titre subsidiaire.
IV – Sur le fond
A – Arguments des parties
31. Selon la Commission, l’article 2, point 38, de la DCE doit être interprété en ce sens que chacun des services liés à l’utilisation de l’eau qu’il vise doit être soumis au principe de récupération des coûts et à des mesures d’incitation à l’utilisation efficace des ressources, comme l’exige l’article 9 de la DCE. La Commission relève que, dans le cadre de l’application de la DCE en Allemagne, certains services liés à l’utilisation de l’eau ne donnent pas lieu à ladite récupération, alors qu’ils ont une importance sur la masse d’eau, en méconnaissance de l’article 9 de la DCE. La Commission vise le rapport de l’Agence européenne pour l’environnement (37) dont il ressortirait que l’interprétation litigieuse aurait pour conséquence que seulement 21 % des captages d’eau en Europe serait considéré comme un service lié à l’utilisation de l’eau, de sorte qu’environ 80 % de la totalité des captages d’eau en Europe échapperait ainsi à l’application de l’article 9 de la DCE ce qui porterait gravement atteinte à l’effet utile de la DCE. Tout en soulignant que les États membres jouissent d’une marge discrétionnaire pour exclure certains services liés à l’utilisation de l’eau de la récupération des coûts au titre dudit article 9, la Commission est d’avis que l’exclusion de services liés à l’utilisation de l’eau couvrant une vaste gamme d’activités ainsi que la pratique de la partie défenderesse excède ce que permet ladite marge.
32. Aux fins de clarifier la définition de la notion de «services», la Commission propose de se référer à la directive 2004/35/CE (38) et fait valoir que les services en droit de l’environnement ne supposent ni la participation d’un être humain en tant que prestataire ou destinataire ni l’existence d’une relation contractuelle, comme c’est le cas des «services écosystémiques» (39). Ainsi le captage de l’eau pour autoapprovisionnement doit aussi être considéré comme un service lié à l’utilisation de l’eau.
33. Dans son mémoire en défense, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la tarification des utilisations de l’eau n’est pas la seule mesure à même, en vertu de la DCE, d’inciter à plus d’économie et de prudence dans la gestion de l’eau. La Commission ne tiendrait pas compte des différents instruments de gestion que le législateur aurait prévus tant pour des raisons de subsidiarité que d’efficacité.
34. Par ailleurs, ledit État membre invoque la structure de la définition des services liés à l’utilisation de l’eau, figurant à l’article 2, point 38, sous a), de la DCE. Celle‑ci énumérerait des activités reliées par la conjonction «et», ce qui impliquerait que toutes les étapes de l’approvisionnement en eau soient prises en compte dans le calcul des coûts. La notion de services liés à l’utilisation de l’eau comprendrait ainsi l’approvisionnement en eau dans son ensemble, et pas seulement un nombre déterminé d’activités, sauf à conduire à une extension illégale de la définition.
35. En outre, afin de définir la notion de «services», au sens de l’article 2, point 38, de la DCE, la République fédérale d’Allemagne propose de se référer à l’article 57 TFUE et de considérer qu’elle exige une relation bilatérale, laquelle ferait défaut, par exemple, en cas d’utilisation de l’eau pour la navigation ou de mesures de protection contre les inondations, mais qui est établie dans les activités d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées. L’État membre défendeur conteste la pertinence de la directive 2004/35 et la référence à la notion de «services écosystémiques».
36. Dans leurs mémoires en intervention, les gouvernements danois, hongrois, autrichien, finlandais, suédois et du Royaume‑Uni soutiennent en substance la lecture de l’article 2, point 38, de la DCE défendue par la République fédérale d’Allemagne.
37. Le gouvernement danois ajoute que, à la différence des activités de distribution d’eau et de traitement d’eaux usées, les instruments financiers n’ont pas le même effet régulateur sur les conséquences d’activités telles que le développement de voies d’eau pour la navigation et la protection contre les inondations. Le gouvernement hongrois relève, pour sa part, que l’acception retenue par la Commission efface la ligne de partage entre les notions «d’utilisation de l’eau» et des «services liés à l’utilisation de l’eau». Il rappelle que, au cours des travaux législatifs ayant mené à l’adoption de la DCE, la position de la Commission selon laquelle le principe de récupération des coûts s’étendait à la totalité des activités à l’eau a été expressément écartée. Le gouvernement autrichien souligne de son côté que ce sont les programmes de mesures et les plans de gestion qui constituent des instruments clés aux fins d’atteindre les objectifs de la DCE. L’objectif d’inciter, par la politique de la tarification de l’eau, à une utilisation économe de celle-ci n’aurait de sens que pour la fourniture de l’eau aux consommateurs, et non, par exemple, pour l’énergie hydraulique, puisqu’elle aboutirait à un renchérissement du coût de l’électricité renouvelable provenant de celle-ci.
38. Le gouvernement finlandais conteste l’interprétation trop large que la Commission défend au sujet de la notion de services liés à l’utilisation de l’eau. Celle-ci bouleverserait l’équilibre entre les instruments de la DCE touchant à la gestion des ressources en eau, alors que cette directive constituerait seulement une réglementation «cadre» laissant un large pouvoir d’appréciation au législateur national dans le choix des moyens à mettre en œuvre (40). Pour le gouvernement suédois, il est clair que la définition proposée par la Commission ne tient aucun compte de conditions naturelles et géographiques particulières des différents États membres. Le Royaume-Uni conteste également la thèse de la Commission.
B – Observations d’ordre général sur les enjeux de la politique de l’eau
39. Dans le domaine de la politique de l’eau, la législation communautaire s’est d’abord intéressée, au cours des années 70, aux usages de l’eau (eau potable, baignade, pisciculture, conchyliculture), puis à la réduction des pollutions (eaux usées, nitrates d’origine agricole) (41). La législation européenne comprenait donc plusieurs directives sectorielles portant sur l’eau. Cette approche fragmentaire a été considérée comme dépassée, incohérente et difficile à adapter aux progrès découlant de l’expertise scientifique.
40. Qualifiée de révolution copernicienne dans le domaine de la politique de l’eau (42), la DCE a établi un cadre commun afin de coordonner et de remplacer partiellement la mosaïque des textes législatifs communautaires et nationaux en vigueur (43).
41. La DCE constitue une étape décisive dans l’évolution de la politique de l’eau, dès lors qu’elle régit la gestion de la qualité de l’eau, les questions de gestion quantitative n’étant abordée par ladite directive qu’à titre complémentaire (44). Au reste, cela reflète la base juridique de la DCE qui a été adoptée sur le fondement de l’article 175 CE (devenu article 192 TFUE) relatif à l’ancienne procédure de codécision. En revanche, il convient d’observer, à cet égard, qu’il résulte de l’article 175, paragraphe 2, CE que la problématique de la gestion quantitative des ressources hydrauliques ou touchant directement ou indirectement la disponibilité desdites ressources aurait exigé l’unanimité lors de la procédure législative.
42. En effet, la DCE vise le maintien et l’amélioration de l’environnement de l’Union. Or, la qualité des eaux présente un lien direct avec cet objectif, alors que la gestion quantitative n’en constitue qu’un élément complémentaire de nature à contribuer à une bonne qualité de l’eau. C’est pour cela que la DCE comporte également des mesures relatives à la quantité, subordonnées à l’objectif de bonne qualité (45)
43. Il y a lieu dans ce cadre de relever que le défi du présent recours tient à ce que, en tant qu’élément essentiel aux activités de l’homme, la politique de l’eau, qui concerne, de surcroît, un bien commun, fait l’objet de la réglementation à plusieurs niveaux en droit de l’Union ce qui impose une approche conciliatrice. Ainsi, d’une part, il convient de souligner le lien entre la DCE et une série de directives complémentaires telles que la directive sur les eaux souterraines (46), la directive relative au traitement des eaux usées (47), celle sur les nitrates (48), la directive établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau (49), celle relative aux inondations (50) et la directive sur des spécifications techniques pour l’analyse chimique et la surveillance des eaux (51).
44. D’autre part, il convient de ne pas perdre de vue la perspective intersectorielle dans le contexte de la gestion durable des ressources en eau, en tenant dûment compte notamment des instruments de la politique agricole commune, ceux de la politique régionale, les actes adoptés en matière d’énergies renouvelables ou encore de transports par voie fluviale, ainsi que des règles relatives à l’occupation des sols, sans négliger la nécessaire adaptation au changement climatique (52).
45. En outre, alors que les eaux de surface et les eaux souterraines sont des ressources naturelles renouvelables (53), la répartition inégale de l’eau au sein de l’Union rend l’adoption et l’application d’un cadre législative sur la protection de l’eau très complexe (54). Les ressources en eau douce par habitant sont 20 fois plus élevées dans les pays du nord que dans les pays du sud de l’Europe (55). Pour cette raison, les plans de gestion de district hydrographique sont les principaux outils de mise en œuvre de la DCE (56). En effet, le considérant 13 de la DCE souligne à cet égard que «les conditions et besoins divers existant dans la Communauté exigent des solutions spécifiques. Il y a lieu de prendre en compte cette diversité dans la planification et la mise en œuvre de mesures visant la protection et l’utilisation écologiquement viable des eaux dans le cadre du bassin hydrographique. Il convient que les décisions soient prises à un niveau aussi proche que possible des lieux d’utilisation ou de dégradation de l’eau. Il y a lieu de donner la priorité aux actions relevant de la responsabilité des États membres, en élaborant des programmes d’actions adaptées aux conditions locales et régionales» (souligné par mes soins).
46. Enfin, il importe de souligner que la complexité qui caractérise la DCE a conduit la Commission à adopter une multitude de documents explicatifs et de rapports portant sur la mise en œuvre de la DCE (57) et a alimenté le plan d’action pour la sauvegarde des ressources en eau de l’Europe (58).
47. C’est à la lumière de ces observations générales qu’il convient d’analyser les dispositions litigieuses.
C – Sur le principe de la récupération des coûts dans la DCE
1. Sur la teneur des articles 2, point 38, et 9 de la DCE
48. Ainsi que le relève la Commission «le nœud du présent litige» a trait à l’interprétation de l’article 2, point 38, de la DCE. Or, pour déterminer la portée d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte à la fois de ses termes, de son contexte et de ses finalités (59). La genèse d’une disposition du droit de l’Union peut également revêtir des éléments pertinents pour son interprétation (60).
49. Je relève d’emblée que le principe de tarification des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau qui résulte de l’article 9 de la DCE constitue un instrument innovant visant à assurer une meilleure application de la règle pollueur‑payeur dans le secteur de l’utilisation de l’eau (61). La DCE est donc l’une des initiatives qui tend à renforcer le rôle des instruments économiques dans les politiques environnementales.
50. Par conséquent, l’article 9 de la DCE prévoit que les États membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau. Plus précisément, les États membres veillent à ce que la politique de tarification de l’eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux de la DCE. Les différents secteurs économiques, parmi lesquels la DCE distingue le secteur industriel, le secteur des ménages et le secteur agricole, contribuent de manière appropriée à la récupération des coûts des services de l’eau, sur la base de l’analyse économique réalisée conformément à l’annexe III de la DCE et compte tenu du principe pollueur-payeur.
51. L’article 2, point 38, de la DCE définit les services liés à l’utilisation de l’eau comme tous les services qui «couvrent», d’une part, «le captage, l’endiguement, le stockage, le traitement et la distribution d’eau de surface ou d’eau souterraine» et, d’autre part, «les installations de collecte et de traitement des eaux usées qui effectuent ensuite des rejets dans les eaux de surface».
52. Il est donc légitime de considérer que le législateur de l’Union a défini les services liés à l’utilisation de l’eau dans la perspective de deux activités principales, indispensables pour l’utilisation de l’eau, à savoir, en amont, l’approvisionnement en eau et, en aval, le traitement des eaux usées.
53. La définition ci-dessus rappelée implique nécessairement l’existence d’un prestataire de services. Par ailleurs, il en résulte également que les activités en cause ne soient considérées comme des prestations de services liés à l’utilisation de l’eau que dans la mesure où elles interviennent dans le cadre de l’approvisionnement en eau ou du traitement des eaux usées. Par ailleurs, les activités énumérées au point 38, sous a), de l’article 2 de la DCE sont précisées aux seuls fins de leur prise en compte dans le processus de tarification. En effet, ainsi que l’agent du gouvernement finlandais l’a souligné lors de l’audience, le législateur a jugé nécessaire de s’assurer que toutes les parties intervenantes dans le cadre de la distribution de l’eau soient prises en compte dans le calcul des coûts visés à l’article 9 de la DCE. Si ledit point 38 ne contenait que le terme «approvisionnement», il serait possible d’interpréter cette disposition comme portant uniquement sur le dernier maillon, à savoir la distribution d’eau à un utilisateur final.
54. Je partage donc la position de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle l’objectif de l’article 2, point 38, de la DCE est d’englober l’approvisionnement de l’eau dans tous ses aspects et de conduire à une tarification permettant de récupérer les coûts par l’intermédiaire de l’article 9 de la DCE (62). Selon moi, ledit principe doit s’appliquer quelle que soit la composition de la chaîne d’approvisionnement. Autrement dit, le coût payé par le consommateur ou tout autre utilisateur d’eau potable doit comprendre tous les services indépendamment du nombre de prestataires de services impliqués.
55. Cette interprétation de l’article 2, point 38, de la DCE est confirmée par la lecture du sens habituel de ses termes ainsi que par sa genèse, l’économie de la DCE et une interprétation téléologique de ladite disposition.
2. L’interprétation littérale
56. Il est constant que l’article 2 de la DCE contient des définitions aux fins de l’application de ladite directive. Par conséquent, son interprétation doit être principalement fondée sur le dénominateur commun à tous les États membres que représente le sens habituel de ses termes. Cela me semble d’autant plus indispensable que la DCE est une directive-cadre.
57. À cet égard, je rappelle que la Cour a déjà rejeté un raisonnement de la Commission présenté dans le cadre d’un recours en manquement dans le domaine fiscal, par lequel celle-ci faisait grief à un État membre de ne pas avoir procédé à une interprétation revenant à corriger une disposition de la directive pertinente, malgré une reprise littérale de son contenu dans l’ordre juridique national. Or, il me semble que la Commission suit une approche analogue en l’espèce sur la base du règlement relatif à la protection des eaux de surface précité. Dans son arrêt, la Cour s’est référée au principe de sécurité juridique qui exige qu’une réglementation de l’Union permette aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose (63). En outre, la Cour a rappelé que, en l’hypothèse d’un libellé clair et non ambigu des dispositions, tel qu’il est conforté par leur économie, on ne saurait interpréter la notion y figurant dans un sens qui vise à élargir les obligations des États membres y afférentes (64).
58. Eu égard à la richesse de débats précédant l’adoption de la DCE et de son caractère tout à fait novateur sous l’angle d’une protection de l’environnement conçue en fonction de formations géographiques et hydrologiques naturelles et non de frontières politiques, je considère qu’il est à tout le moins peu utile de rechercher des éclaircissements au sujet des termes de la DCE dans d’autres actes du droit dérivé telles la directive services ou la directive sur la responsabilité environnementale, à l’instar de l’analyse proposée par la Commission et la République fédérale d’Allemagne. Je note, par ailleurs, que la DCE contient de telles références explicites lorsque le législateur l’a jugé utile, notamment en ce qui concerne la définition de l’expression «eau destinée à la consommation humaine» figurant à l’article 2, point 37, de la DCE, laquelle renvoie à la définition de la directive 80/778/CEE (65).
59. En effet, conformément tout d’abord à son sens habituel, le terme «service» doit être entendu comme visant une activité offerte par un prestataire à tout type de destinataires de prestation, qu’il s’agisse des ménages, des institutions publiques, de l’agriculture ou de l’industrie. En revanche, considérer l’autoapprovisionnement comme un service n’est pas conforme au sens habituel de ce terme. S’il est vrai qu’il existe des cas dans lesquels une disposition spécifique prévoit que, juridiquement, un agent est considéré comme s’étant fourni un service à lui-même, il n’en demeure pas moins qu’une telle acception ne correspond pas à l’usage habituel et doit ressortir clairement du libellé de la disposition concernée (66).
60. Certes, les différentes versions linguistiques de l’article 2, point 38, de la DCE ne concordent pas. En effet, dans la version française de cette directive, figure le terme services qui «couvrent» les activités énumérées audit point 38, sous a) et b), ce qui ne renvoie pas directement à une prestation effectuée au bénéfice d’un destinataire.
61. Néanmoins, je rappelle que la nécessité d’une application et, dès lors, d’une interprétation uniformes des dispositions du droit de l’Union exclut que, en cas de doute, le texte d’une disposition soit considéré isolément dans une de ses versions, mais exige au contraire qu’il soit interprété et appliqué à la lumière des versions établies dans les autres langues officielles. En cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (67).
62. Or, dans la majorité des autres versions linguistiques, l’accent est mis sur le fait de proposer ou de mettre à la disposition d’un utilisateur les activités énumérées au point 38, sous a) et b), de l’article 2 de la DCE (68). Cela milite en faveur de la thèse selon laquelle le législateur a entendu exiger clairement une relation bilatérale comportant un acte effectué par une partie au bénéfice de l’autre partie.
63. En revanche, il me semble inutile de s’attacher à l’analyse de la structure de la disposition litigieuse et, en particulier, aux conjonctions et aux virgules employées. En effet, lorsqu’une disposition du droit communautaire est susceptible de plusieurs interprétations, il convient de privilégier celle qui est de nature à sauvegarder son effet utile (69). Or, pour les motifs qui suivent une interprétation de l’article 2, point 38, de la DCE telle que celle proposée par la Commission a pour effet de gommer la différence entre, d’une part, la notion de services liés à l’utilisation de l’eau et, d’autre part, celle de l’utilisation de l’eau, et, au final, de déséquilibrer la relation voulue par le législateur entre plusieurs instruments afin de préserver l’effet utile de la DCE.
64. Enfin, la question de savoir s’il doit s’agir d’un service rémunéré ne me semble pas particulièrement pertinente, à cet égard, dès lors que les dispositions de la DCE relatives à la tarification ont précisément pour objet d’exiger que tout service lié à l’utilisation de l’eau donne lieu à facturation à régler par l’usager (70).
3. L’interprétation historique
65. Contrairement à la Commission, je suis convaincu que la genèse d’un acte juridique constitue une source fiable et particulièrement riche permettant de retracer les débats entourant l’adoption de l’acte ainsi que, dans une certaine mesure, l’intention du législateur. Cela vaut, selon moi, à plus forte raison encore dans un domaine sensible tel celui de la politique en matière d’eau, laquelle est considérée comme un patrimoine qui requiert une protection particulière.
66. Dans la proposition législative, la Commission a souligné que la DCE tend à établir un cadre communautaire pour la protection des eaux selon une approche commune, en vue d’objectifs communs, sur la base de principes et de mesures communes (71).
67. Ainsi, dans ladite proposition elle a défendu une approche fondée sur une récupération totale des coûts, en ce sens que tous les coûts de tous les services liés à l’usage de l’eau devraient être pleinement récupérés, en prenant en compte l’ensemble des usagers dans chaque secteur économique (72).
68. En revanche, tout en rejetant une telle approche dans la position commune, le Conseil de l’Union européenne a souligné, que c’est aux États membres qu’il revient de déterminer, sur le fondement d’une analyse économique, les mesures à adopter aux fins d’application du principe de la récupération (73).
69. La DCE promeut donc la tarification des coûts sans que le principe de la récupération totale soit obligatoire, à l’exception des services liés à l’utilisation de l’eau entendus comme services incluant l’approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées. Cette interprétation est également confirmée par le rapport sur le projet commun du Comité de conciliation dont il ressort que c’est bien la tarification de ces deux formes d’utilisation de l’eau qui se trouvait au cœur des négociations (74).
70. En outre, ainsi qu’il ressort de l’analyse des travaux législatifs, l’un des points principaux de discorde entre les États membres tenait à la différence entre une approche centrée sur la qualité de l’eau par opposition à la quantité. À la lumière du texte final de la DCE, il y a lieu de constater que la problématique de la gestion quantitative, en tant que telle, a été exclue de son champ d’application, ce qui est, au reste, conforme à la base juridique retenue (75), alors même que certains aspects quantitatifs sont couverts de manière incidente.
71. En réalité, il me semble que par le présent recours la Commission vise à établir une interprétation élargie de l’obligation de tarification des utilisations de l’eau qui est susceptible d’étendre le champ d’application de la DCE afin d’y inclure la réglementation, la gestion quantitative de l’eau ou, à tout le moins, de toucher «directement ou indirectement à la disponibilité» des ressources hydrauliques. Or, l’analyse économique prévue à l’annexe III de la DCE doit comprendre, entre autre, une estimation des volumes, des prix et des coûts associés aux services liés à l’utilisation de l’eau, ce qui confirme que, dans l’économie de la DCE, la tarification a trait à un aspect quantitatif, et, à ce titre, subsidiaire de la gestion des eaux. En conséquence, l’approche défendue par la Commission pourrait se heurter à la base juridique de la DCE, en ce qu’elle tend à contourner l’exigence découlant de l’ancien article 175, paragraphe 2, CE.
4. L’interprétation systémique
72. Il convient de rappeler que les grands principes de la DCE sont une gestion par bassin hydrographique, la fixation d’objectifs par «masse d’eau», une planification et une programmation avec une méthode de travail spécifique et des échéances, une analyse économique des modalités de tarification de l’eau et une intégration des coûts environnementaux ainsi qu’une consultation du public dans le but de renforcer la transparence de la politique de l’eau.
73. La DCE définit également une méthode de travail, commune aux États membres, qui repose sur quatre documents essentiels, à savoir l’état des lieux qui permet d’identifier les problématiques à traiter, le plan de gestion qui fixe les objectifs environnementaux, le programme de mesures qui définit les actions qui vont permettre d’atteindre les objectifs et le programme de surveillance qui assure le suivi de l’atteinte des objectifs fixés. L’état des lieux, le plan de gestion et le programme de mesures sont à renouveler tous les six ans.
74. Dans cette perspective, l’article 9 de la DCE, qui consacre le principe de la récupération des coûts, ne saurait être analysé de manière isolée. Il constitue, en réalité, un dispositif intrinsèquement lié à l’article 11 de la DCE relatif à l’obligation incombant aux États membres d’élaborer un programme de mesures, qui constitue l’un des principaux instruments de la gestion qualitative de l’eau. Aux termes de cet article 11, paragraphe 3, sous b), parmi les exigences de base de chaque programme figurent les mesures jugées adéquates aux fins dudit article 9. Ainsi, les mesures relatives à la récupération des coûts des services liées à l’utilisation de l’eau font partie intégrante des programmes de mesures. C’est donc sous ce prisme que la Commission aurait dû rechercher si un État membre respecte ses obligations découlant de la DCE.
75. L’article 9 de la DCE doit être également interprété en liaison avec l’article 4 de celle-ci, dès lors que la politique de tarification de l’eau est susceptible d’inciter les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribue à la réalisation des objectifs environnementaux définis à l’article 4 de la DCE.
76. Par conséquent, il me semble acquis que la tarification ne constitue pas un instrument autonome de la DCE, mais doit être appliquée en étroite liaison avec une multitude d’autres instruments prévus par cette même directive.
77. En outre, je relève que l’article 2 de la DCE distingue entre, d’une part, «les services liés à l’utilisation de l’eau» figurant dans son point 38 et, d’autre part, «l’utilisation de l’eau» figurant dans son point 39. Aux termes de ce dernier point, «l’utilisation de l’eau» couvre les services liés à l’utilisation de l’eau ainsi que toute autre activité, susceptible d’influer de manière sensible sur l’état des eaux. Il est donc incontestable que la définition de l’utilisation de l’eau englobe dans son champ d’application la catégorie des services définie par l’article 2, point 38, de la DCE. Cela est, au demeurant, confirmé par la Commission elle-même dans un document de référence relatif à la transposition de la DCE par les États membres (76).
78. Les utilisations de l’eau constituent des activités qui ont un impact significatif sur l’état des eaux. Il va de soi, par ailleurs, que les services liés à l’utilisation de l’eau ont également un tel impact. En revanche, les exemples d’utilisation de l’eau mentionnés par la Commission, tels que la baignade ou la pêche sportive, peuvent difficilement être considérés comme susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’état des eaux. Si tel était le cas, l’interprétation proposée par la Commission viderait de sa portée l’article 2, point 39, de la DCE.
79. Au vu de ces considérations, force est de constater que la Commission critique dans son recours un certain nombre de pratiques, qui peuvent paraître contestables d’un point de vue écologique ainsi que sous l’angle de la gestion durable de l’eau, notamment dans le secteur minier, lesquelles constituent des utilisations de l’eau. Il me semble néanmoins que la Commission méconnaît ainsi les instruments dont disposent les États membres en relation avec la notion de masse d’eau, laquelle constitue l’unité d’évaluation et de pilotage de la DCE.
80. En effet, dès lors que l’état des masses d’eau fait l’objet d’une surveillance, dans chaque bassin, un programme de surveillance est mis en place afin d’évaluer l’état des masses d’eau et de s’assurer de la réalisation des objectifs. Il me semble donc que la Commission aurait dû suivre une telle approche afin de démontrer un manquement.
81. À cet égard, j’observe que l’article 4, paragraphe 3, de la DCE permet à titre exceptionnel aux États membres de désigner une masse d’eau comme fortement modifiée. Cette qualification prévue par la DCE s’applique à des masses d’eau sur lesquelles s’exercent une ou plusieurs activités dites spécifiées, qui modifient substantiellement les caractéristiques hydromorphologiques originelles de la masse d’eau, de telle sorte qu’il serait impossible d’atteindre un bon état écologique sans incidences négatives importantes sur l’activité en cause. Pour être désignées comme masses d’eau fortement modifiées ou masses d’eau artificielles, les masses d’eau doivent répondre à un certain nombre de critères énumérés dans la DCE. Cette désignation doit être explicitement mentionnée dans le plan de gestion [voir article 4, paragraphe 3, sous b), de la DCE].
82. Par ailleurs, il me semble que certains griefs de la Commission ont, en réalité, trait à la directive 2006/118 sur la protection des eaux souterraines. En effet, cette directive prévoit des critères pour évaluer l’état chimique des eaux, des critères pour identifier et inverser les tendances significatives et durables à la hausse de concentration de polluants ainsi que des mesures de prévention et de limitation des rejets de polluants dans les eaux souterraines.
83. L’interprétation du principe de tarification en tant que dispositif à la disposition des États membres apparaît également dans un certain nombre de documents publiés par la Commission au sujet de la DCE. Dans la première communication au sujet de l’application de la DCE (77), la Commission a précisé que le manque d’internalisation des coûts environnementaux peut constituer une raison supplémentaire pour laquelle l’eau n’a pas été utilisée de manière durable jusqu’à présent. La DCE prévoit un mécanisme selon lequel les coûts pour l’environnement et pour les ressources doivent être pris en compte pour déterminer la contribution des différentes utilisations de l’eau à la récupération des coûts des services liés à l’eau (78). Cela fait clairement apparaître le caractère complémentaire de la tarification.
84. J’ajoute que, dans les systèmes nationaux, il existe aussi d’autres moyens d’internalisation des coûts environnementaux des utilisations de l’eau. Par exemple, les utilisations significatives des masses d’eau peuvent être soumises à une obligation de compensation de tout préjudice en découlant, notamment pour la population concernée, d’autres utilisateurs des eaux et les parties intéressées. De surcroît, les conclusions du Conseil «Environnement» de 2012 ont mentionné d’autres instruments et outils que ceux de nature économique susceptibles d’améliorer l’utilisation rationnelle de l’eau, tels que l’éducation et la sensibilisation (79).
85. Eu égard à tout ce qui précède, l’interprétation défendue par la Commission ne saurait prospérer.
5. L’interprétation téléologique
86. Il est constant que la DCE poursuit plusieurs objectifs tels que la prévention et la réduction de la pollution, la promotion d’une utilisation durable de l’eau, la protection de l’environnement, l’amélioration de l’état des écosystèmes aquatiques et l’atténuation des effets des inondations et des sécheresses. La DCE fixe des objectifs pour la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles (eaux douces et eaux côtières) et pour les eaux souterraines. L’objectif général est d’atteindre d’ici à l’année 2015 un «bon état» écologique et chimique de toutes les eaux sur le territoire européen.
87. La politique de l’eau incarnée dans la DCE constitue un cadre législatif transparent, efficace et cohérent qui définit des principes communs et un cadre global d’action et assure la coordination, l’intégration et, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans l’Union, dans le respect du principe de subsidiarité (80).
88. Alors que la Cour n’a pas encore eu l’occasion d’interpréter la DCE dans son ensemble, elle s’est prononcée sur certains aspects essentiels pour la présente procédure. La Cour a ainsi jugé que la DCE est une directive-cadre qui établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux et assure la coordination, l’intégration ainsi que, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans la Communauté. Les principes communs et le cadre global d’action qu’elle arrête doivent être développés ultérieurement par les États membres qui doivent adopter une série de mesures particulières conformément aux délais prévus par ladite directive. Cette dernière ne vise toutefois pas une harmonisation totale de la réglementation des États membres dans le domaine de l’eau (81).
89. La DCE relève donc d’un type d’actes qui prescrivent que les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que certains objectifs formulés de manière générale et non quantifiable soient atteints, tout en laissant aux États membres une certaine marge d’appréciation quant à la nature des mesures à prendre (82).
90. Au regard des considérations qui précèdent aux points 86 à 89 ainsi que des caractéristiques de la DCE exposées aux points 39 à 50 et 72 à 74 des présentes conclusions, il me paraît donc clair que dans la poursuite des objectifs de la DCE, les États membres devraient adopter des mesures surtout du point de vue de l’efficacité par rapport à leur système national et prendre ainsi en compte les spécificités régionales, sociales, environnementales et économiques. Ils jouissent donc d’une vaste marge d’appréciation qui ne saurait être uniformisée aux fins de l’application d’une approche économique, telle celle défendue par la Commission qui, du reste, semble partir de l’hypothèse erronée selon laquelle les ressources aquatiques relèvent toujours et dans tous les États membres du domaine public, ce qui autoriserait l’État à imposer le prix en vue d’utilisations de l’eau telles que l’autoapprovisionnement ou le captage pour la production de hydroélectricité.
91. Par ailleurs, les études spécialisées révèlent que le principal défi semble résider dans la structure de la tarification, et non pas uniquement dans son introduction (83). Je relève également qu’un système d’autorisation préalable des mesures susceptibles d’affecter les masses d’eau ou les nappes d’eaux souterraines, telles que le captage ou l’endiguement, ou, dans certains cas, leur interdiction totale, constituent un instrument souvent plus apte à assurer le bon état des eaux ainsi que leur utilisation écologiquement viable.
92. En tout état de cause, une application homogène du principe de la tarification fondée, à tort, sur une interprétation extensive de la définition des services liés à l’utilisation de l’eau au sens de l’article 2, point 38, de la DCE ne saurait prospérer, compte tenu non seulement des différences importantes existant entre les États membres en matière d’approvisionnement en eau, en raison des conditions géographiques et climatiques, mais également de l’existence de plusieurs modèles de gestion de l’eau dans les États membres (84).
93. Je relève, en outre, que l’interprétation proposée par la Commission est susceptible, ainsi que le relèvent à bon droit les gouvernements allemand et autrichien, de créer des incitations économiques qui ne sont pas défendables d’un point de vue écologique. Ainsi une obligation universelle de tarification est susceptible de décourager la production de l’électricité hydraulique renouvelable, la navigation fluviale et la protection contre des inondations. En réalité, une telle obligation forcerait les États membres à créer une incitation économique en faveur des centrales hydroélectriques afin de favoriser des inondations en amont du barrage et une pénurie d’eau en aval de celui-ci.
94. Plus généralement, il est vrai qu’il existe, dans tous les États membres, les raisons écologiques impérieuses justifiant d’encourager un usage parcimonieux de l’eau douce dans le cadre de l’approvisionnement. Néanmoins, une telle approche purement quantitative ne vaut guère dans les États membres disposant de ressources aquatiques importantes, en ce qui concerne les utilisations telles que la production de l’énergie ou la protection contre les inondations. Dans lesdits États, l’objectif primordial est de protéger la qualité de l’eau et de garantir une gestion équilibrée de la circulation hydrologique annuelle afin d’éviter de trop grandes fluctuations du niveau de l’eau dans les masses d’eau formant un système hydrologique intégré. Ce dernier aspect peut être primordial pour la viabilité écologique des habitats déterminés et d’espèces menacées. C’est exactement pour cette raison que la DCE a adopté une approche holistique de la gestion des eaux, ce qui exclut qu’un instrument tel que la tarification soit universellement applicable dans tous les États membres indépendamment de leurs particularités écologiques et hydrologiques.
95. Pour l’ensemble des motifs exposés, je propose de rejeter le recours de la Commission comme non fondé.
D – Analyse relative à la charge de la preuve
96. Si, en dépit des insuffisances relevées du point de vue de la détermination de l’objet et de l’étendue du litige, ainsi que de la nature du manquement reproché, la Cour considérait néanmoins le présent recours comme recevable et se ralliait à l’interprétation proposée par la Commission, l’insuffisance des éléments de preuve avancés apparaîtrait néanmoins flagrante. Il est, en effet, de jurisprudence constante, qu’il incombe à la Commission d’établir l’existence de manquement. Ainsi, c’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle‑ci de l’existence dudit manquement, sans pouvoir se fonder sur des présomptions quelconques (85).
97. Or, ainsi que je l’ai déjà constaté aux points 20 et suivants des présentes conclusions, la Commission a axé son recours autour de l’interprétation à donner, selon elle, à une disposition de la DCE, sans fournir à la Cour, en parallèle, d’éléments probants permettant d’établir le manquement reproché. De surcroît, les seuls exemples fournis par la Commission au sujet de l’application prétendument hétérogène de la notion des services liés à l’utilisation de l’eau par l’État membre défendeur se perdent parmi des considérations d’ordre général relatives à l’interprétation de la DCE. Ainsi, pour illustrer les risques pour l’état des eaux, la Commission se réfère notamment à de multiples reprises à des exemples dont la pertinence peut paraître sujette à caution (ainsi, la mention du lac Léman ou l’allégation selon laquelle 44 % des eaux captées dans l’Union seraient utilisées pour la production d’énergie), sans toutefois que cela puisse établir un manquement dans le chef de la République fédérale d’Allemagne.
98. Par conséquent, le recours me paraît également infondé en raison de l’absence de preuve.
V – Conclusion
99. Je propose donc à la Cour de:
– rejeter le recours de la Commission européenne comme irrecevable ou, en tout état de cause, non fondé et
– condamner la Commission européenne aux dépens.
1 – Langue originale: le français.
2 – Directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327, p. 1).
3 – Voir article 4, paragraphes 3 et 5, de l’annexe III de la DCE.
4 – Aux termes de l’article 2, point 38, de la DCE, l’expression «services liés à l’utilisation de l’eau» s’entend de «tous les services qui couvrent, pour les ménages, les institutions publiques ou une activité économique quelconque», d’une part, «le captage, l’endiguement, le stockage, le traitement et la distribution d’eau de surface ou d’eau souterraine» et, d’autre part, «les installations de collecte et de traitement des eaux usées qui effectuent ensuite des rejets dans les eaux de surface».
5 – Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de la DCE, intitulé «Récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau», «[l]es États membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et les ressources, eu égard à l’analyse économique effectuée conformément à l’annexe III et conformément, en particulier, au principe du pollueur‑payeur».
6 – Citation complète du petitum de la requête de la Commission.
7 – Point 1 de la requête de la Commission.
8 – Voir, également, communiqué de presse IP/12/536, du 31 mai 2012, ainsi que communiqué de presse IP/11/1264, du 27 octobre 2011.
9 – Voir, notamment, arrêt Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, point 37).
10 – Au regard de difficultés procédurales, dans le cadre du présent recours, il me semble nécessaire de présenter les références détaillées à la requête, tout en sachant que les écrits ne sont pas à la disposition du public.
11 – Voir point 15 de la requête.
12 – Point 14 de la requête.
13 – Selon le considérant 14 de la DCE, «[l]e succès de la présente directive nécessite une collaboration étroite et une action cohérente de la Communauté, des États membres et des autorités locales, et requiert également l’information, la consultation et la participation du public, y compris des utilisateurs». Selon son considérant 18, «[l]a politique communautaire de l’eau nécessite un cadre législatif transparent, efficace et cohérent. Il convient que la Communauté définisse des principes communs et un cadre global d’action. Il y a lieu que la présente directive établisse ce cadre et assure la coordination, l’intégration et, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans la Communauté, dans le respect du principe de subsidiarité».
14 – Voir petitum de la requête cité au point 2 des présentes conclusions.
15 – Arrêt Commission/Pologne (C‑281/11, EU:C:2013:855, points 122 et 123).
16 – Länder de Bavière, de Hesse et de Thuringe.
17 – En Rhénanie‑Palatinat avec effet au 1er janvier 2013, dans le Land de Brandebourg depuis le 1er janvier 2012, et en Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie depuis le 1er janvier 2011.
18 – Voir, à cet égard, article 4, paragraphe 1, sous b), de la DCE.
19 – Voir exemple des Länder de Bavière, de Hesse et de Thuringe au point 105 de la requête.
20 – Arrêt Commission/Belgique (C‑435/09, EU:C:2011:176, point 59). Voir en ce sens, également, arrêts Commission/Irlande (C‑392/96, EU:C:1999:431, points 59 et 60) ainsi que Commission/Irlande (C‑66/06, EU:C:2008:637, point 59).
21 – Directive du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7).
22 – Voir arrêt Commission/France (C‑383/09, EU:C:2011:369).
23 – Arrêt Commission/France (EU:C:2011:369). S’agissant également des obligations d’élaborer des plans de gestion des déchets, voir arrêts Commission/Grèce (C‑45/91, EU:C:1992:164) et Commission/Italie (C‑297/08, EU:C:2010:115).
24 – La Commission n’a prolongé le délai qu’à une seule reprise, contrairement à ce que laisse entendre le point 14 de la requête, lequel fait état d’une «double prolongation».
25 – Voir, en ce sens, arrêts Commission/Slovénie (C‑365/10, EU:C:2011:183, point 19); Commission/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, point 43), ainsi que Commission/Pologne (EU:C:2013:855, point 122).
26 – Voir point 105 de la requête.
27 – Voir note en bas de page 19 au point 105 de la requête.
28 – Point 113 de l’avis motivé, Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein‑Westfalen (WasEG du 27 janvier 2007).
29 – Point 117 de l’avis motivé visant le Wassergesetz Brandenburgs. Dans la requête, la Commission cite la loi du Land de Brandebourg sur l’eau, dans sa version communiquée le 2 mars 2012.
30 – Voir, notamment, arrêts Commission/Allemagne (C‑20/01 et C‑28/01, EU:C:2003:220); Commission/Espagne (C‑157/03, EU:C:2005:225); Commission/Espagne (C‑503/03, EU:C:2006:74); Commission/Allemagne (C‑441/02, EU:C:2006:253), et récemment Commission/Hongrie (C‑288/12, EU:C:2014:237).
31 – Conclusions de l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer dans l’affaire Commission/Italie (C‑45/95, EU:C:1996:479, point 31).
32 – Voir, par exemple, arrêts Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 28 et jurisprudence citée) ainsi que Commission/Finlande (C‑229/00, EU:C:2003:334, point 53).
33 – Arrêts Commission/Grèce (C‑502/03, EU:C:2005:592); Commission/France (C‑423/05, EU:C:2007:198), et Commission/France (C‑304/02, EU:C:2005:444).
34 – Arrêt Commission/Grèce (C‑416/07, EU:C:2009:528, point 23 et jurisprudence citée). Voir, également, conclusions de l’avocat général Geelhoed dans l’affaire Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2004:546).
35 – Voir conclusions de l’avocat général Léger dans l’affaire Commission/Belgique (C‑287/03, EU:C:2005:149, points 41 à 43).
36 – Tout d’abord, l’avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques (voir arrêts Commission/Finlande, EU:C:2003:334, points 44 et 46; Commission/Allemagne, C‑433/03, EU:C:2005:462, point 28, ainsi que Commission/Finlande, C‑195/04, EU:C:2007:248, point 18). Ensuite, la Commission peut préciser ses griefs initiaux dans la requête, à la condition cependant qu’elle ne modifie pas l’objet du litige (voir arrêt Commission/Pays‑Bas, C‑576/10, EU:C:2013:510, points 34 et 35).
37 – Rapport de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) intitulé «L’environnement en Europe: état et perspectives» (State and Outlook of the European Environment Report – SOER, 2010), cité à la page 39 de la requête.
38 – Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JO L 143, p. 56).
39 – La Commission se réfère ici à l’expression «ecosystem services» telle que définie dans le cadre de l’évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, des Nations‑unies, laquelle vise les services rendus à l’homme tels que l’approvisionnement en eau douce et les voies d’eau navigables.
40 – Il se réfère à l’arrêt Commission/Luxembourg (C‑32/05, EU:C:2006:749, point 41).
41 – Voir, pour le contexte historique, directives énumérées dans la proposition de la Commission COM(97) 49 final, intitulée «Proposition de directive du Conseil instituant un cadre pour l’action communautaire dans le domaine de l’eau», du 26 février 1997, p. 3.
42 – Morgera, E., «Water Management and Protection in the EU», dans Environmental protection in multi‑layered systems, 2012, p. 265 à 287, spécialement p. 266.
43 – Proposition COM(97) 49 final, p. 77.
44 – Voir Aubin, D., et Varone, F., «The Evolution of European Water Policy» dans Kissling and Kuks (éds.) The evolution of national water regimes in Europe, Kluwer, 2004, p. 49 à 86.
45 – Considérant 19 de la DCE. Voir, également, considérant 20 de la DCE au sujet du niveau quantitatif des eaux souterraines.
46 – Directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration (JO L 372, p. 19).
47 – Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40), et règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre 2003, portant adaptation à la décision 1999/468/CE du Conseil des dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution prévues dans des actes soumis à la procédure visée à l’article 251 du traité CE (JO L 284, p. 1), ainsi que règlement (CE) n° 1137/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, portant adaptation à la décision 1999/468/CE du Conseil de certains actes soumis à la procédure visée à l’article 251 du traité, en ce qui concerne la procédure de réglementation avec contrôle – Adaptation à la procédure de réglementation avec contrôle – première partie (JO L 311, p. 1).
48 – Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1).
49 – Directive 2008/105/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau, modifiant et abrogeant les directives du Conseil 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE, 86/280/CEE et modifiant la directive 2000/60/CE (JO L 348, p. 84).
50 – Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation (JO L 288, p. 27).
51 – Directive 2009/90/CE de la Commission, du 31 juillet 2009, établissant, conformément à la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, des spécifications techniques pour l’analyse chimique et la surveillance de l’état des eaux (JO L 201, p. 36).
52 – À titre d’exemple, cette pluralité d’objectifs a été prise en compte par la Commission dans le domaine de l’énergie hydraulique, qui constitue la source d’énergie renouvelable la plus importante au sein de l’Union et représente un instrument essentiel aux fins de combattre le changement climatique. Voir, à ce sujet, question écrite posée par M. Glante, portant sur la contradiction entre la directive-cadre sur l’eau et la directive sur les énergies renouvelables disponibles sur l’adresse Internet suivante http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//TEXT+WQ+E‑2010‑2277+0+DOC+XML+V0//FR et réponse de la Commission http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E‑2010‑2277&language=FR.
53 – Voir considérant 28 de la DCE.
54 – Brochure de la Commission intitulée «L’eau, une ressource pour la vie – Comment la directive‑cadre sur l’eau contribue à protéger les ressources de l’Europe», p. 8, http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/wfd_brochure_fr.pdf.
55 –http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Freshwater_resources_per_inhabitant_%E2%80%94_long‑term_average_(1)_(1_000_m%C2%B3_per_inhabitant)_YB14.png&filetimestamp=20140228120245.
56 – Voir rapport de la Commission disponible à l’adresse Internet suivante: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/wfd/fr.pdf.
57 – Voir, ex multis, rapports de la Commission sur la mise en œuvre de la DCE, en particulier communication de la Commission du 22 mars 2007 intitulée «Vers une gestion durable de l’eau dans l’Union européenne – Première étape de la mise en œuvre de la directive‑cadre sur l’eau 2000/60/CE» [COM(2007) 128 final]; rapport sur la mise en œuvre de la DCE [COM(2012) 670 final]; rapport «The Fitness Check of EU Freshwater Policy», http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/SWD‑2012‑393.pdf et rapport concernant le réexamen de la politique européenne relative à la rareté de la ressource en eau et à la sécheresse [COM(2012) 672 final].
58 – COM(2012) 673 final. Voir http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/COM‑2012‑673final_EN_ACT‑cov.pdf.
59 – Voir arrêts NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, point 23 et jurisprudence citée) ainsi que Commission/Irlande (C‑85/11, EU:C:2013:217, point 35).
60 – Voir, en ce sens, arrêt Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, point 135).
61 – Voir COM(97) 49 final, p. 20, où la Commission admet que ce principe ne figurait pas dans sa communication de 1996 à l’origine de sa proposition législative, mais que ledit principe a été dégagé lors des consultations ayant précédé cette proposition.
62 – Voir point 42 du mémoire en défense.
63 – Arrêt Commission/Royaume‑Uni (C‑582/08, EU:C:2010:429, points 49 à 52).
64 – Ibidem (point 44).
65 – Directive du Conseil du 15 juillet 1980 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11), telle que modifiée par la directive 98/83/CE du Conseil, du 3 novembre 1998 (JO L 330, p. 32).
66 – Voir article 26 de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 347, p. 1).
67 – Arrêt Profisa (C‑63/06, EU:C:2007:233, point 13 et jurisprudence citée).
68 – Voir versions linguistiques suivantes en langues espagnole «en beneficio de», allemande «zur Verfügung stellen», anglaise «provide», italienne «che forniscono», lituanienne «teikiamos», polonaise «umożliwiają», finnoise «tarjoavat» et suédoise «tillhandahåller»,.
69 – Voir, notamment, arrêts Land de Sarre e.a. (187/87, EU:C:1988:439, point 19); Commission/France (C‑434/97, EU:C:2000:98, point 21), ainsi que Sturgeon e.a. (C‑402/07 et C‑432/07, EU:C:2009:716, point 47).
70 – Les dispositions combinées de l’article 9, paragraphes 1, troisième alinéa, et 4, de la DCE n’excluent toutefois pas une certaine souplesse dans l’application de cette exigence.
71 – Proposition de directive du Conseil, COM(97) 49 final.
72 – COM(97) 49 final, p. 21.
73 – Position commune (CE) n° 41/1999, du 22 octobre 1999, arrêtée par le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251 du traité instituant la Communauté européenne, en vue de l’adoption d’une directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO C 343, p. 1).
74 – Rapport sur le projet commun, approuvé par le Comité de conciliation, de directive du Conseil instituant un cadre pour l’action communautaire dans le domaine de l’eau – Délégation du Parlement au Comité de conciliation (A5‑0214/2000). Voir mémoire en intervention présenté par le Royaume-Uni, point 15. En effet, le législateur a cherché à imposer le principe de la récupération des coûts d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées fortement subventionné dans certains États membres, tout en permettant à l’Irlande de conserver sa pratique tendant à financer lesdits services directement par le budget de l’État.
75 – Aubin, D., et Varone, F., European Water Policy, A path towards an integrated resource management, Louvain‑la‑Neuve, 29 mars 2002.
76 – Voir Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC), à l’adresse Internet suivante: http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/pdf/strategy2.pdf (p. 74).
77 – Communication de la Commission du 22 mars 2007 intitulée: «Vers une gestion durable de l’eau dans l’Union européenne ‑ Première étape de la mise en œuvre de la directive‑cadre sur l’eau 2000/60/CE» COM(2007) 128 final. Dans ce rapport, la Commission s’inquiète notamment de ce que plusieurs États membres pourraient ne pas parvenir à réaliser les objectifs de la DCE, en particulier à cause de la dégradation matérielle des écosystèmes aquatiques, notamment par la surexploitation des ressources en eau, et des niveaux importants de pollution provenant de sources diffuses.
78 – COM(2007) 128 final, p. 6.
79 – Plan d’action pour la sauvegarde des ressources en eau de l’Europe – Conclusions du Conseil, voir http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/Conclusions%20du%20conseil%20du%2017%20dec%202012%20adoptees.pdf.
80 – Voir considérant 18 de la DCE.
81 – Arrêt Commission/Luxembourg (EU:C:2006:749, point 41).
82 – Voir, en ce qui concerne la plupart des dispositions de la DCE, arrêts Commission/Italie, dit «San Rocco» (C‑365/97, EU:C:1999:544, points 67 et 68), ainsi que Commission/France (C‑60/01, EU:C:2002:383, point 27), tous deux cités dans l’arrêt Commission/Luxembourg (EU:C:2006:749, points 39 et 43).
83 – Rapport n° 1/2012 de l’Agence européenne pour l’environnement «Towards efficient use of water resources in Europe», http://www.eea.europa.eu/publications/towards‑efficient‑use‑of‑water, p. 30 à 35 – concept de l’empreinte en eau (water footprint) – notamment appliqué en Espagne.
84 – Ainsi, par exemple, en Finlande et en Suède, les masses d’eau constituent une catégorie de propriété foncière qui a d’antan été réglementée par les actes législatifs complets qui couvraient tant les rapports du droit privé que ceux du droit public y liés du point de vue qualitatif et quantitatif. Dans ces États membres, toute utilisation significative de l’eau à des fins variés, telle que le captage, la production d’énergie hydraulique ou la navigation, est soumise à une procédure d’autorisation par les tribunaux ou les autorités compétentes. En outre, le système prévoit des interdictions absolues ainsi que la pondération entre les différents intérêts généraux et particuliers liés à une masse d’eau concernée. En outre, il convient de distinguer entre le modèle fédéral appliqué en Allemagne et le modèle régional qui prévaut en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni. Enfin, il existe également un modèle unitaire illustré par la République française et la République de Pologne. Voir, Alberton, M., Environmental Protection in Multi‑Layered Systems, Leyde, 2012.
85 – Voir, notamment, arrêts Commission/Pays‑Bas (C‑408/97, EU:C:2000:427, point 15); Commission/Finlande (C‑246/08, EU:C:2009:671, point 52), ainsi que Commission/Pays‑Bas (C‑79/09, EU:C:2010:171).
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