Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

2 octobre 2024 (*)

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents du dossier administratif concernant une décision de la Commission en matière d’aides d’État – Refus d’accès – Exceptions relatives à la protection des procédures juridictionnelles et des objectifs des activités d’enquête – Présomption générale de confidentialité – Intérêt public supérieur – Obligation de motivation »

Dans l’affaire T-606/23,

Sara Soares, demeurant à Porto (Portugal), représentée par M^e S. Gemas Donário, avocate,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M. M. Burón Pérez et M^me K. Herrmann, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Martín y Pérez de Nanclares et M^me M. Stancu (rapporteure), juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,

rend le présent

Arrêt

1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Sara Soares, demande l’annulation de la décision C(2023) 4938 final de la Commission, du 17 juillet 2023 (ci-après la « décision attaquée »), lui refusant l’accès à des documents qui font partie du dossier administratif de la Commission concernant la décision C(2020) 8550 final de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira) – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49).

 Antécédents du litige

2        Le 19 juillet 2022, la requérante a présenté, sur le fondement du règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), une demande d’accès aux documents à la Commission (ci-après la « demande d’accès initiale »). Par cette demande, elle cherchait à obtenir la communication de 17 documents relevant du dossier administratif de la procédure de contrôle des aides d’État dans l’affaire SA.21259.

3        Par décision du 2 août 2022, cette demande a été partiellement accueillie, dans la mesure où la Commission a accordé l’accès à l’un des 17 documents, au motif qu’il était déjà public.

4        N’ayant pas pris position sur l’un des 17 documents dont la requérante cherchait à obtenir communication, à savoir le procès-verbal d’une réunion qui s’est tenue le 9 mars 2007 entre la Commission et les autorités portugaises (ci-après le « procès-verbal du 9 mars 2007 »), la Commission a pris position sur celui-ci et en a refusé l’accès par décision séparée du 12 août 2022, notifiée à la requérante le 6 septembre 2022.

5        Par lettre du 22 août 2022, la requérante a présenté à la Commission une demande confirmative d’accès par laquelle elle réitérait sa demande d’accès initiale en ce qui concerne la communication de neuf des documents auxquels l’accès a été refusé par la décision du 2 août 2022. Le procès-verbal du 9 mars 2007 ne faisait pas partie de cette demande.

6        Par lettre du 23 septembre 2022, la requérante a présenté une demande confirmative d’accès supplémentaire à la Commission, réitérant ainsi sa demande d’accès au procès-verbal du 9 mars 2007.

7        Par la décision attaquée, l’accès aux neuf documents faisant l’objet de la demande confirmative d’accès du 22 août 2022 a été refusé.

8        Dans cette décision, la Commission a constaté que les documents demandés faisaient partie du dossier administratif dans l’affaire SA.21259, concernant une procédure en matière d’aides d’État. Elle a déduit de cette circonstance que l’accès aux documents demandés devait être refusé en ce qu’ils relevaient d’une présomption générale de confidentialité selon laquelle la divulgation de documents issus d’une enquête relative à des aides d’État porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001. Cette présomption s’appliquerait indépendamment de la question de savoir si une demande d’accès aux documents concerne des documents afférents à une procédure en matière d’aides d’État déjà clôturée ou pendante.

9        En outre, la Commission a observé que, au moment de l’adoption de la décision attaquée, une procédure de recours concernant la décision C(2020) 8550 final, adoptée à l’issue de la procédure administrative menée dans l’affaire SA.21259, était toujours en cours. Ayant constaté que les documents demandés contenaient des éléments essentiels pour ce litige en cours, elle a conclu qu’il existait un risque que leur divulgation affecte négativement et sérieusement les procédures juridictionnelles, de sorte que l’accès à ces documents devait être refusé également sur la base de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n^o 1049/2001.

10      Enfin, la Commission a relevé qu’elle estimait que la requérante n’avait ni démontré que la divulgation des documents demandés aurait été justifiée par un intérêt public supérieur présentant une acuité particulière, ni établi que cette divulgation contribuerait spécifiquement à assurer les intérêts invoqués.

 Conclusions des parties

11      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la décision attaquée ;

–        condamner la Commission aux dépens.

12      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours ;

–        condamner la requérante aux dépens.

 En droit

13      Au soutien de son recours, la requérante soulève trois moyens, tirés, respectivement, d’une violation des principes régissant l’accès aux actes des institutions de l’Union, d’une application erronée des exceptions au droit d’accès aux documents prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n^o 1049/2001, et d’une violation de l’obligation de motivation.

14      Il convient d’examiner d’abord le troisième moyen, ensuite le deuxième moyen et, enfin, le premier moyen.

 Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation

15      La requérante soutient que la décision attaquée est insuffisamment motivée.

16      D’une part, cette décision ne comporterait que des indications générales et stéréotypées et ne permettrait d’identifier ni les motifs de refus concrètement invoqués ni de quelle manière la Commission a pris en compte les différents intérêts en présence. Par conséquent, la requérante ne serait pas en mesure de déterminer si les documents demandés relèvent du champ d’application des exceptions au droit d’accès aux documents que la Commission avait invoquées et si le besoin de protection était réel.

17      D’autre part, la décision attaquée comporterait non pas une motivation individualisée pour chaque document, mais une motivation globale pour l’ensemble des documents demandés, sans différenciation en fonction notamment de la nature, de la teneur et de l’origine de ces documents.

18      La Commission estime qu’il convient d’écarter le troisième moyen comme étant non fondé.

19      Il convient de rappeler que l’obligation de motivation est un principe général du droit de l’Union, consacré à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et à l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), en vertu duquel tout acte juridique adopté par les institutions de l’Union doit être motivé. Cette obligation implique que les institutions de l’Union fassent apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte de façon à permettre, d’une part, aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de faire valoir leurs droits et, d’autre part, au juge compétent d’exercer son contrôle (voir arrêt du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commission, T-485/18, EU:T:2020:35, point 19 et jurisprudence citée).

20      Ainsi, dans le contexte de l’application des dispositions du règlement n^o 1049/2001, il a été jugé que l’obligation pour l’institution de motiver sa décision refusant l’accès à un document a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est, éventuellement, entachée d’un vice permettant d’en contester la validité et, d’autre part, de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision. La portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (voir arrêt du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commission, T-485/18, EU:T:2020:35, point 20 et jurisprudence citée).

21      En l’espèce, force est de constater que la décision attaquée est suffisamment motivée.

22      En effet, il en ressort sans équivoque, en premier lieu, que le refus opposé à la requérante a été fondé sur les exceptions au droit d’accès aux documents concernant la protection des procédures juridictionnelles et les activités d’enquête prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n^o 1049/2001, en deuxième lieu, que la Commission a exposé les motifs pour lesquelles ces exceptions s’appliquaient et, en troisième et dernier lieu, qu’elle s’est fondée sur des présomptions générales de confidentialité afin d’établir que l’ensemble des documents demandés étaient couverts par lesdites exceptions. La décision attaquée permet également de comprendre que la Commission estimait que, du fait de l’applicabilité de telles présomptions, ni l’identification ni l’appréciation individuelle des documents demandés n’étaient nécessaires. En outre, il ressort de cette décision que, selon la Commission, la requérante n’avait identifié ni d’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation des documents demandés, ni des motifs démontrant une acuité particulière qui aurait primé sur les raisons justifiant le refus d’accès. Enfin, la requérante n’aurait pas non plus démontré que la divulgation de ces documents contribuerait spécifiquement à assurer les intérêts invoqués.

23      Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, le caractère éventuellement erroné d’une motivation n’en fait pas une motivation inexistante (voir arrêt du 26 octobre 2011, Dufour/BCE, T-436/09, EU:T:2011:634, point 52 et jurisprudence citée).

24      À cet égard, il convient de constater que, en soutenant que la Commission aurait dû établir que chacun des documents demandés était effectivement couvert par les présomptions générales de confidentialité qu’elle a invoquées et procéder à un examen concret et individuel des documents demandés, la requérante cherche à remettre en cause le bien-fondé de la motivation retenue par la Commission quant à l’applicabilité de ces présomptions et les conséquences juridiques qui en découlent.

25      Au demeurant, cette argumentation se confond avec celle soulevée au soutien du deuxième moyen et sera examinée dans le cadre du traitement de ce dernier.

26      Par conséquent, le troisième moyen doit être écarté comme étant non fondé, sans préjudice de l’examen du bien-fondé de la motivation de la décision attaquée, qui sera effectué aux points 36 à 75 ci-après.

 Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n^o 1049/2001

27      La requérante admet que l’accès à des documents liés à une procédure juridictionnelle en cours, tels que les mémoires des parties, les documents mentionnés dans ces mémoires ou encore la documentation sous-jacente, pourrait être refusé en application de présomptions générales de confidentialité. Toutefois, afin de justifier l’application d’une telle exception au droit d’accès aux documents, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n^o 1049/2001, l’institution concernée serait obligée d’établir les motifs pour lesquels la divulgation des documents demandés porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé.

28      Par ailleurs, ce serait à tort que la Commission a invoqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’enquête. Certes, les documents demandés se rapporteraient à une procédure menée par la Commission en matière d’aides d’État, dans l’affaire SA.21259. Toutefois, leur divulgation ne serait pas susceptible de porter atteinte aux activités d’enquête, dès lors que l’instruction dans cette affaire a été clôturée par l’adoption de la décision C(2020) 8550 final.

29      Cette conclusion ne saurait être infirmée par la prétendue nécessité de protéger les procédures juridictionnelles en cours, à savoir, en l’espèce, les différents recours qui ont été dirigés contre la décision C(2020) 8550 final.

30      En effet, l’accès aux documents en cause dépendrait d’événements incertains s’il était admis que la protection des activités d’enquête puisse être invoquée après la clôture de la procédure administrative concernée au motif que la décision adoptée à son issue fait l’objet de recours, dont le résultat pourrait éventuellement conduire la Commission à rouvrir la procédure administrative.

31      Pour les mêmes raisons, la requérante estime que le refus d’accorder un accès aux documents liés à une procédure juridictionnelle pendante serait contraire au droit des citoyens à la transparence et compromettrait l’efficacité du contrôle de l’exercice du pouvoir public. Un tel refus serait, en outre, susceptible de porter atteinte au principe de l’égalité des armes dans le cadre des procédures juridictionnelles et aux droits de la défense, en conférant un avantage procédural irrégulier à la Commission.

32      Selon la requérante, en réalité, la circonstance que la décision C(2020) 8550 final fasse l’objet de procédures juridictionnelles en cours militerait en faveur d’un accès aux documents demandés. En effet, elle serait mandataire de 25 bénéficiaires des aides individuelles versées en application du régime d’aides dont l’illégalité et l’incompatibilité ont été constatées par cette décision. Les documents demandés lui permettraient de mieux pouvoir contrôler la légalité de ladite décision, notamment dans le cadre des recours introduits par ses clients.

33      Cela étant, en l’espèce, la requérante considère que la demande d’accès aux documents ne serait pas motivée par ses besoins en sa qualité de mandataire des bénéficiaires de l’aide susmentionnée. En effet, la divulgation des documents demandés serait justifiée non pas par ses intérêts privés, mais par un intérêt public supérieur qui devrait prévaloir sur les intérêts protégés au titre de l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n^o 1049/2001.

34      Plusieurs éléments permettraient de conclure à l’existence d’un tel intérêt, à savoir les conséquences économiques de la décision C(2020) 8550 final qui impose la restitution des aides individuelles versées en application du régime III, tel que mis en œuvre, les principes de transparence et de liberté d’information qui devraient guider l’activité administrative de la Commission ainsi que la circonstance que le droit d’accès aux documents renforcerait la confiance des citoyens dans les activités de l’administration.

35      La Commission estime qu’il convient d’écarter le deuxième moyen comme étant non fondé.

36      Il convient de relever que la Commission a opposé concurremment les exceptions au droit d’accès aux documents tirées de la protection, d’une part, des procédures juridictionnelles et, d’autre part, des activités d’enquête, visées, respectivement, à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n^o 1049/2001. Il y a lieu d’analyser d’abord les arguments avancés par la requérante pour contester l’application, en l’espèce, de l’exception relative à la protection des activités d’enquête.

37      À titre liminaire, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés par la législation de l’Union. Par ailleurs, ce même droit est reconnu à l’article 42 de la Charte.

38      Il y a également lieu de rappeler que le règlement n^o 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1^er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Il ressort également dudit règlement, notamment de son considérant 11 et de son article 4, qui prévoient un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêt du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, point 35 et jurisprudence citée). Dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C-60/15 P, EU:C:2017:540, point 63 et jurisprudence citée).

39      En vertu de l’exception invoquée par la Commission, figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

40      Pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (voir arrêt du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, point 36 et jurisprudence citée).

41      Toutefois, il a été reconnu qu’il était loisible à l’institution de l’Union concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir arrêt du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, point 37 et jurisprudence citée).

42      Il est constant que la demande d’accès aux documents adressée, en l’espèce, par la requérante à la Commission, concerne des documents relevant du dossier administratif de la procédure de contrôle des aides d’État que la Commission a menée dans l’affaire SA.21259.

43      À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient de reconnaître l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif dans les procédures de contrôle des aides d’État porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (voir arrêts du 10 décembre 2010, Ryanair/Commission, T-494/08 à T-500/08 et T-509/08, EU:T:2010:511, points 70 et 87 et jurisprudence citée, et du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T-134/20, non publié, EU:T:2022:100, point 32 et jurisprudence citée).

44      La requérante ne conteste pas le principe de présomption générale de confidentialité des documents afférents aux procédures de contrôle des aides d’État. Elle soutient, en revanche, qu’une telle présomption ne serait pas applicable en l’espèce du fait que, au moment de l’introduction de sa demande d’accès initiale, la procédure administrative dans l’affaire SA.21259 avait déjà été clôturée par l’adoption de la décision C(2020) 8550 final. De ce fait, la Commission aurait commis une erreur de droit lorsqu’elle a invoqué l’exception au droit d’accès aux documents relative à la protection des objectifs des activités d’enquête, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001.

45      À cet égard, il convient de rappeler que l’appréciation du bien-fondé de l’application de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 doit se faire au regard des faits existant à la date de l’adoption de la décision refusant l’accès aux documents sur la base de cette exception. En effet, il résulte d’une jurisprudence constante que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté (voir arrêt du 28 septembre 2022, Agrofert/Parlement, T-174/21, EU:T:2022:586, point 66 et jurisprudence citée).

46      Il y a également lieu de rappeler que la divulgation des documents du dossier administratif dans les procédures de contrôle des aides d’État est susceptible de porter atteinte à la protection des activités d’enquête relatives à une procédure d’application de l’article 108 TFUE, même close, lorsqu’un recours juridictionnel dirigé contre la décision au fond est pendant. Une telle solution s’explique par la prise en considération de la possibilité pour la Commission, en fonction de l’issue de la procédure juridictionnelle, de reprendre ses activités aux fins de l’adoption éventuelle d’une nouvelle décision (voir, en ce sens, arrêts du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C-271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, points 44 et 45, et du 29 septembre 2021, TUIfly/Commission, T-619/18, non publié, EU:T:2021:627, points 50 et 51 et jurisprudence citée).

47      En l’espèce, la procédure d’enquête dans l’affaire SA.21259 a été clôturée par l’adoption de la décision C(2020) 8550 final. Toutefois, la légalité de celle-ci a été contestée dans le cadre d’une série de recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE. Au jour de l’adoption de la décision attaquée, à savoir le 17 juillet 2023, la grande majorité de ces recours, dont ceux introduits par des entreprises représentées par la requérante, était encore pendante devant le Tribunal.

48      Il s’ensuit que la Commission pouvait considérer, sans commettre d’erreur de droit, que, en l’espèce, les documents demandés étaient couverts par l’exception au droit d’accès aux documents prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, quand bien même la procédure administrative dans l’affaire SA.21259 aurait déjà été clôturée.

49      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de la requérante selon laquelle le refus d’accès aux documents afférents à une procédure administrative en matière d’aides d’État déjà close serait contraire au droit des citoyens à la transparence, compromettrait l’efficacité du contrôle de l’exercice du pouvoir public et porterait atteinte au principe de l’égalité des armes ainsi qu’aux droits de la défense.

50      En effet, un accès généralisé, sur la base du règlement n^o 1049/2001, aux documents afférents au dossier administratif relatif à une procédure de contrôle des aides d’État, même close, serait de nature à mettre en péril l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu assurer, dans le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9), entre l’obligation pour l’État membre concerné et, le cas échéant, la volonté des tiers de communiquer à la Commission des informations commerciales éventuellement sensibles aux fins de permettre à celle-ci d’apprécier la compatibilité d’une aide d’État avec le marché intérieur, d’une part, et la garantie de protection renforcée s’attachant, au titre du secret professionnel et du secret des affaires, aux informations ainsi transmises à la Commission, d’autre part (voir arrêt du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, point 44 et jurisprudence citée).

51      Si des personnes autres que l’État membre concerné par la procédure de contrôle d’une aide d’État, qui est le seul habilité par la réglementation sur les aides d’État à accéder au dossier de cette procédure, étaient en mesure d’obtenir l’accès aux documents sur le fondement du règlement n^o 1049/2001, le régime institué par cette réglementation serait mis en cause (voir arrêt du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, points 40 et 45 et jurisprudence citée).

52      Par ailleurs, c’est à tort que la requérante soutient que la Commission aurait omis d’établir les motifs pour lesquels la divulgation des documents demandés porterait concrètement et effectivement atteinte aux intérêts protégés invoqués dans la décision attaquée.

53      À cet égard, il ressort de la jurisprudence citée aux points 40 et 41 ci-dessus que, en l’espèce, il incombait certes à la Commission d’expliquer comment l’accès aux documents demandés aurait pu porter concrètement et effectivement atteinte aux activités d’enquête dans l’affaire SA.21259. Toutefois, il en ressort également que c’est sans commettre d’erreur de droit que, dans le cadre de la demande d’accès présentée par la requérante, qui concernait des documents dont il n’est pas contesté qu’ils faisaient partie de la procédure administrative ayant abouti à la décision C(2020) 8550 final, la Commission s’est fondée sur une présomption générale de confidentialité tenant à l’exception au droit d’accès aux documents prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 relative à la protection des activités d’enquête.

54      En effet, selon la jurisprudence, si les documents demandés relèvent du dossier administratif de la Commission relatif à une procédure de contrôle d’une aide d’État, cette appartenance au dossier administratif suffit pour leur conférer le bénéfice de la présomption générale de confidentialité visée au point 43 ci-dessus (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, point 61, et du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T-134/20, non publié, EU:T:2022:100, point 36).

55      Le Tribunal a d’ailleurs précisé à cet égard que, pour l’application d’une telle présomption générale de confidentialité, l’examen prima facie des documents concernés ne saurait obliger la Commission ni à procéder à l’examen concret et individuel de ces documents, ni à vérifier s’il y aurait d’autres raisons valables pour ne divulguer aucune partie de ceux-ci (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, point 63, et du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T-134/20, non publié, EU:T:2022:100, point 42).

56      En effet, il ressort de la jurisprudence constante que la reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle-ci de la manière correspondante (voir arrêt du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, point 31 et jurisprudence citée).

57      Par conséquent, c’est à bon droit que la Commission a pu se prévaloir de la présomption générale à l’égard des documents relevant du dossier administratif de la procédure de contrôle des aides d’État dans l’affaire SA.21259 pour refuser la divulgation des documents demandés.

58      Toutefois, il convient de relever que les présomptions générales reconnues par la jurisprudence à l’égard de certaines catégories de documents, parmi lesquelles celle relative aux documents afférents à une procédure d’aides d’État, n’excluent pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par la présomption en cause ou qu’il existe, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n^o 1049/2001, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé (voir, en ce sens, arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, point 62).

59      En ce qui concerne l’existence éventuelle d’un intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation des documents demandés, il y a lieu d’observer que, selon la jurisprudence, il incombe à celui qui fait valoir l’existence d’un intérêt public supérieur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation des documents concernés (voir arrêt du 7 septembre 2023, Breyer/REA, C-135/22 P, EU:C:2023:640, point 74 et jurisprudence citée).

60      L’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit pas nécessairement être distinct des principes qui sous-tendent le règlement n^o 1049/2001. Toutefois, l’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en cause (voir arrêts du 7 septembre 2023, Breyer/REA, C-135/22 P, EU:C:2023:640, point 75 et jurisprudence citée, et du 15 septembre 2016, Herbert Smith Freehills/Conseil, T-710/14, EU:T:2016:494, points 68 et 69 et jurisprudence citée).

61      Il convient de constater que l’argumentation avancée par la requérante dans sa requête ainsi que dans sa demande confirmative d’accès du 22 août 2022 ne remplit pas les exigences établies aux points 59 et 60 ci-dessus.

62      Premièrement, la requérante fait état de ce que le droit d’accès aux documents renforcerait la confiance des citoyens dans l’administration publique, ainsi que des principes généraux, à savoir les principes de transparence et de liberté d’information, qui, selon elle, permettraient de conclure à l’existence d’un intérêt public supérieur.

63      Toutefois, des considérations aussi générales qui, en réalité, se rapportent toutes au principe de transparence ne sauraient être de nature à établir que ce principe présentait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait dû primer les raisons justifiant le refus de divulgation des informations en question (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, point 131).

64      Deuxièmement, la requérante allègue que les conséquences économiques résultant de la récupération d’une aide ordonnée par une décision de la Commission seraient constitutives d’un intérêt public supérieur.

65      Toutefois, la requête ne comporte pas de motif de nature à corroborer cette allégation. La requérante se borne, en effet, à fournir seulement quelques indications, tirées de deux articles de presse, sur le nombre des bénéficiaires et le montant total des aides à récupérer en application de la décision C(2020) 8550 final ainsi que sur l’importance économique de la zone franche de Madère. De même, la demande confirmative d’accès du 22 août 2022, présentée en annexe A.1 à la requête, permet seulement de comprendre que la requérante estime que la divulgation des documents demandés pourrait être utile, à l’avenir, pour l’octroi des aides d’État dans la région autonome de Madère.

66      Force est de constater que des considérations aussi générales ne sauraient, en tant que telles, être de nature à primer les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, par analogie, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 93, et du 27 février 2014, Commission/EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, point 105).

67      En outre, la requérante ne saurait s’appuyer sur les conséquences économiques subies par les bénéficiaires des aides en question du fait de leur récupération afin de démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur. Des conséquences de cette nature ne sauraient constituer un tel intérêt (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2021, TUIfly/Commission, T-619/18, non publié, EU:T:2021:627, point 48 et jurisprudence citée).

68      Enfin, à supposer même que l’utilité des documents demandés pour l’octroi des aides dans l’avenir puisse constituer un intérêt public supérieur, la requérante n’a toutefois pas exposé les motifs permettant de considérer que cet intérêt devrait primer sur les exceptions au droit d’accès aux documents invoquées par la Commission dans la décision attaquée.

69      Troisièmement, la requérante affirme dans sa requête qu’elle n’a pas fondé les moyens invoqués au soutien de sa demande d’accès aux documents demandés sur la nécessité d’obtenir des éléments étayant sa défense. Il en résulte que, en principe, la requérante n’entendait pas invoquer les droits de la défense des entreprises qu’elle représentait dans les différents recours dirigés contre la décision C(2020) 8550 final en tant qu’intérêt public supérieur.

70      En tout état de cause, une telle argumentation serait vouée à l’échec.

71      En effet, il ressort de la jurisprudence que la circonstance selon laquelle les documents auxquels est demandé l’accès pourraient permettre au demandeur de mieux faire valoir ses arguments dans le cadre d’un recours en annulation constitue non pas un « intérêt public supérieur » justifiant leur divulgation, au sens de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, mais un intérêt « privé » ne relevant pas de cette disposition (voir arrêt du 9 novembre 2023, XC/Commission, C-527/21 P, non publié, EU:C:2023:850, point 81 et jurisprudence citée).

72      Partant, la Commission n’a pas commis d’erreur en constatant que la requérante n’a pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur qui justifierait la divulgation des documents demandés.

73      Il résulte de tout ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté en ce qu’il est tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001.

74      Il s’ensuit également qu’il n’y a plus lieu d’examiner le bien-fondé du deuxième moyen en ce qu’il est tiré d’une prétendue violation dudit article 4, paragraphe 2, deuxième tiret. En effet, pour que la décision attaquée soit fondée en droit, il suffit que l’une des exceptions que la Commission a opposées pour refuser l’accès aux documents demandés l’ait été à juste titre (voir, en ce sens, arrêt du 25 novembre 2020, Bronckers/Commission, T-166/19, EU:T:2020:557, point 78 et jurisprudence citée).

75      Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu d’écarter le deuxième moyen dans son ensemble.

 Sur le premier moyen, tiré d’une violation des principes concernant l’accès aux actes des institutions

76      La requérante fait valoir que les documents auxquels elle a demandé accès relèvent du champ d’application du règlement n^o 1049/2001, notamment de l’article 2, paragraphe 3, de l’article 3, sous a), et de l’article 4, paragraphes 4 et 5, dudit règlement. Toutes ces dispositions viseraient les documents détenus par une institution au sens de ce règlement, indépendamment de la question de savoir qui en est l’auteur, à condition qu’ils concernent un domaine d’activité de l’Union européenne. Le champ d’application du même règlement comprendrait donc les documents établis par un tiers ou par un État membre lorsque ces documents sont, comme en l’espèce, détenus par la Commission.

77      En outre, la requérante soutient que les documents demandés ne sauraient être exclus du droit d’accès aux documents en vertu de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, selon lequel la Cour de justice de l’Union européenne n’est soumise au régime d’accès aux documents des institutions, visé au premier alinéa de la même disposition, que lorsqu’elle exerce des fonctions administratives. En effet, cette disposition ne viserait que des documents de nature juridictionnelle, tels que des documents relatifs à l’activité judiciaire du Tribunal. Elle devrait être interprétée strictement, compte tenu notamment de l’exigence d’interprétation large du principe d’accès aux documents et, plus généralement, du principe d’ouverture, consacré par plusieurs dispositions des traités UE et FUE ainsi que de la Charte.

78      Par ailleurs, la requérante fait valoir que, en vertu des exceptions au droit d’accès aux documents prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001, une institution peut certes refuser la divulgation des documents relevant du champ d’application dudit règlement. En l’espèce, la Commission aurait ainsi invoqué les exceptions visées à cet article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, relatives à la protection, respectivement, des procédures juridictionnelles et des objectifs des activités d’enquête. Toutefois, il conviendrait de divulguer les documents demandés lorsqu’un intérêt supérieur le justifie. Dans ce cadre, il conviendrait de tenir compte de l’économie générale de l’article 15, paragraphe 3, TFUE et de ses objectifs.

79      En invoquant l’article 1^er, paragraphe 2, TUE, l’article 42 de la Charte ainsi que l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, la requérante soutient qu’il existe un intérêt général à ce que le public ait accès aux documents des institutions, en particulier lorsqu’un tel accès lui permet de préparer sa défense contre une décision de la Commission qui s’avère néfaste pour les particuliers. Une telle préparation constituerait un intérêt public supérieur qui imposerait la divulgation des documents concernés.

80      La Commission estime qu’il convient d’écarter le premier moyen comme étant non fondé.

81      Il convient de relever que, par son premier moyen, la requérante fait valoir que les documents demandés relèvent du champ d’application du règlement n^o 1049/2001, ce que la Commission ne conteste pas. Force est de constater que rien d’autre ne découle de la décision attaquée. Au contraire, il ressort de celle-ci que la Commission, ayant appliqué le régime d’exceptions prévu à l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, a constaté, implicitement, mais nécessairement, que les documents en question relevaient du champ d’application de ce règlement.

82      Au demeurant, la requérante reconnaît elle-même que la Commission s’est fondée sur les exceptions au droit d’accès aux documents visées à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n^o 1049/2001.

83      Dans ces conditions, la requérante ne saurait soutenir que la décision attaquée méconnaît l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, définissant le champ d’application de ce dernier.

84      Par ailleurs, c’est à tort que la requérante fait valoir que la décision attaquée serait entachée d’une erreur en ce que, compte tenu de l’intérêt public supérieur de préparer sa défense contre une décision de la Commission, cette dernière aurait dû accorder l’accès aux documents demandés.

85      Cette argumentation concerne l’application des exceptions au droit d’accès aux documents prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 et se confond avec les arguments soulevés au soutien de la seconde branche du deuxième moyen de la requête. Ainsi, pour les motifs déjà évoqués aux points 59, 60 et 69 à 71 ci-dessus, elle ne saurait prospérer.

86      Par conséquent, il convient d’écarter le premier moyen comme étant non fondé.

87      Il résulte de tout ce qui précède que le recours en sa totalité doit être rejeté.

 Sur les dépens

88      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1)      Le recours est rejeté.

2)      M^me Sara Soares est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 2 octobre 2024.

Signatures

*      Langue de procédure : le portugais.

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