Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)

18 avril 2024 (*)

« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Règlement (CE) no 29/2009 – Exigences relatives aux services de liaison de données pour le ciel unique européen – Article 3, paragraphe 1 – Prestataire de services de la circulation aérienne désigné par l’État membre concerné – Défaut d’adoption, par ce prestataire, des mesures nécessaires pour que les organismes offrant des services de la circulation aérienne aient les moyens de fournir et d’exploiter les services de liaison de données définis par ce règlement – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale »

Dans l’affaire C‑599/22,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 16 septembre 2022,

Commission européenne, représentée par M^me B. Sasinowska, MM. D. Triantafyllou et G. Wilms, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

République hellénique, représentée par M^me S. Chala, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. N. Piçarra, président de chambre, MM. N. Jääskinen (rapporteur) et M. Gavalec, juges,

avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour garantir que le prestataire de services de la circulation aérienne (ci-après le « prestataire ATS ») qu’elle a désigné se conforme à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 29/2009 de la Commission, du 16 janvier 2009, définissant les exigences relatives aux services de liaison de données pour le ciel unique européen (JO 2009, L 13, p. 3), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2015/310 de la Commission, du 26 février 2015 (JO 2015, L 56, p. 30) (ci-après le « règlement n^o 29/2009 »), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE.

 Le cadre juridique

2        Le considérant 1 du règlement n^o 29/2009 énonçait :

« L’augmentation du trafic aérien qui est observée et prévue en Europe impose d’augmenter en conséquence la capacité de contrôle de la circulation aérienne. Cela implique certaines améliorations opérationnelles, en particulier, afin d’accroître l’efficacité des communications entre les contrôleurs et les pilotes. Les canaux de communication vocale sont de plus en plus encombrés et doivent être complétés par des communications air-sol par liaison de données. »

3        Sous le titre « Services de liaison de données », l’article 3 de ce règlement disposait, à son paragraphe 1 :

« Les prestataires ATS veillent à ce que les organismes ATS offrant des services de la circulation aérienne à l’intérieur de l’espace aérien visé à l’article 1^er, paragraphe 3, aient les moyens de fournir et d’exploiter les services de liaison de données définis à l’annexe II. » 

4        L’article 15 dudit règlement, intitulé « Entrée en vigueur et application », prévoyait, à son deuxième alinéa :

« Le présent règlement s’applique à partir du 5 février 2018. »

5        Dans la version initiale de cette disposition, la date à partir de laquelle le même règlement devenait directement applicable dans tout État membre était fixée au 7 février 2013.

6        L’annexe II du règlement n^o 29/2009, intitulée « Définition des services de liaison de données visés aux articles 3, 4, 5 et 7 et à l’annexe IV », était libellée comme suit :

« 1.      Définition de la fonction d’initialisation de la liaison de données (DLIC)

Le service DLIC doit permettre l’échange des informations nécessaires à l’établissement des communications par liaison de données entre systèmes de liaison de données au sol et à bord de l’aéronef.

[...]

2.      Définition du service de gestion des communications ATC (ACM)

Le service ACM doit fournir une assistance automatisée aux équipages de conduite et aux contrôleurs aériens pour effectuer le transfert des communications ATC (voix et données) [...]

[...]

3.      Définition du service d’autorisation et d’information ATC (ACL)

Le service ACL doit fournir aux équipages de conduite et aux contrôleurs les moyens d’effectuer des échanges opérationnels [...]

[...]

4.      Définition du service de vérification de microphone ATC (AMC)

Le service AMC doit fournir aux contrôleurs aériens les moyens d’envoyer une instruction à plusieurs aéronefs dotés d’une fonction de liaison de données à la fois pour demander aux équipages de conduite de vérifier que leur équipement de communication vocale ne bloque pas un canal donné.

[...] »

 La procédure précontentieuse

7        Le 11 octobre 2018, la Commission a adressé à l’autorité grecque en charge de la surveillance dans le domaine de l’aviation civile une lettre dans laquelle cette institution exprimait sa préoccupation au regard du retard pris quant à la mise en œuvre des services de liaison de données définis à l’annexe II du règlement n^o 29/2009. Le 14 octobre 2018, la Commission a reçu de la République hellénique des informations selon lesquelles la mise en œuvre des services de liaison de données n’était prévue qu’au mois de décembre 2020.

8        Le 15 mai 2020, la Commission a adressé à la République hellénique une lettre de mise en demeure, en l’invitant à présenter ses observations sur la violation présumée de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, qui prévoit que les prestataires ATS veillent à ce que les organismes ATS offrant des services de la circulation aérienne à l’intérieur de l’espace aérien visé par ce règlement aient les moyens de fournir et d’exploiter les services de liaison de données définis à l’annexe II dudit règlement.

9        Par lettre du 15 septembre 2020, la République hellénique a informé la Commission qu’une procédure d’appel d’offres pour la fourniture et l’installation d’un système de services de liaison de données serait lancée dès l’approbation, de la part du ministère compétent, du programme d’investissements publics pour l’année 2020.

10      Le 18 février 2021, la Commission a adressé à la République hellénique une lettre de mise en demeure complémentaire en l’invitant à présenter ses observations sur la violation des obligations lui incombant au titre de l’article 4, paragraphe 3, TUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009.

11      Par lettre du 18 mars 2021, la République hellénique a indiqué à la Commission qu’un appel d’offres en vue de la fourniture et de l’installation d’un système de services de liaison de données avait été lancé le 12 mars 2021.

12      Le 15 juillet 2021 la Commission a adressé à la République hellénique un avis motivé, en application de l’article 258 TFUE, dans lequel elle constatait, d’une part, que la situation de la République hellénique n’était toujours pas conforme aux exigences de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, dans la mesure où le prestataire ATS désigné par cet État membre ne veillait pas à ce que les organismes ATS offrant des services de la circulation aérienne à l’intérieur de l’espace aérien relevant de sa responsabilité aient les moyens de fournir et d’exploiter l’un des quatre services de liaison de données définis à l’annexe II de ce règlement. D’autre part, dans cet avis motivé, la Commission a rappelé à la République hellénique que l’article 4, paragraphe 3, TUE impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union. Elle enjoignait également à cet État membre de se conformer à ses obligations dans un délai de deux mois à compter de l’envoi dudit avis motivé.

13      Dans sa réponse à l’avis motivé datée du 15 septembre 2021, la République hellénique a informé la Commission de la progression de l’appel d’offres pour la fourniture et l’installation d’un système de services de liaison de données.

14      Toutefois, le 25 février 2022, à la suite d’une lettre de rappel de la Commission, les autorités grecques ont indiqué que les offres étaient en cours d’examen. Par lettre du 5 juillet 2022, ces autorités ont précisé que le contrat n’avait toujours pas été conclu.

15      Estimant que la République hellénique n’avait pas pris les mesures nécessaires pour garantir que le prestataire ATS désigné respecte l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, alors que plus de trois années s’étaient écoulées depuis l’entrée en application de ce règlement, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

 Sur le recours

 Argumentation des parties

16      La Commission fait valoir que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour garantir que son prestataire ATS désigné se conforme à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition, lue en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE.

17      À cet égard, la Commission souligne que, en vertu de son article 15, le règlement n^o 29/2009 était d’application depuis le 5 février 2018 et que c’est donc depuis cette date que, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement, les prestataires ATS désignés par les États membres étaient tenus de veiller à ce que les organismes ATS concernés aient les moyens de fournir et d’exploiter les services de liaison de données définis à l’annexe II dudit règlement. Or, selon cette institution, la République hellénique manquait toujours à cette obligation au moment de l’introduction du présent recours.

18      Dans son mémoire en défense, la République hellénique, tout en reconnaissant qu’elle était en effet tenue de fournir, par l’intermédiaire de l’Autorité de l’aviation civile qu’elle a désignée comme prestataire ATS, des services de liaison de données de navigation aérienne à partir du mois de février 2018, conteste néanmoins les arguments de la Commission. Premièrement, cet État membre indique avoir progressivement pris les mesures nécessaires pour appliquer le règlement n^o 29/2009 et en avoir régulièrement informé la Commission tout au long de la procédure précontentieuse. Cependant, la République hellénique fait valoir que, dès lors que la fourniture et l’installation d’un système de liaison de données sont soumises à une procédure de passation de marché public et qu’un recours a été introduit par l’un des soumissionnaires, la législation grecque impose d’attendre que la décision judiciaire qui statuera sur la demande de suspension et d’annulation de la décision relative aux résultats de l’appel d’offres soit rendue. En l’espèce, le pouvoir exécutif grec aurait donc été empêché de conclure le contrat pour la fourniture et l’installation de services de liaison de données de navigation aérienne avec le soumissionnaire retenu dans l’attente d’une telle décision.

19      Deuxièmement, la République hellénique affirme que, aussi bien dans l’avis motivé que dans la requête, la Commission a visé une violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE, sans toutefois préciser en quoi cet État membre aurait méconnu cette disposition et en se bornant à renvoyer à des considérations d’ordre général relatives à l’obligation de garantir la portée et l’effectivité du droit de l’Union. À ce sujet, elle considère que tout manquement à une obligation tirée d’une norme de droit dérivé de l’Union n’est pas constitutif d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE, et, partant, la Commission aurait dû préciser la nature du manquement allégué.

20      Troisièmement, la République hellénique fait valoir que, en définissant l’objet du recours dans la partie introductive de sa requête, la Commission lui reproche d’avoir violé « les dispositions [du règlement n^o 29/2009] et, notamment, son article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE ». En revanche, tant dans le petitum de sa requête que dans la conclusion de l’avis motivé, la Commission lui reproche d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, en liaison avec l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009. Selon la République hellénique les deux formulations ne sont pas juridiquement identiques et elle considère donc que, dans sa requête introductive d’instance, la Commission a modifié la base légale du manquement allégué, telle qu’elle figurait dans l’avis motivé, ce qui constitue un motif d’irrecevabilité de cette requête.

21      En conclusion, selon la République hellénique, le pouvoir adjudicateur est désormais en mesure de conclure un contrat en vue de la fourniture et de l’installation d’un système de liaison de données, si bien que ce système devrait être opérationnel au premier semestre de l’année 2024.

22      Dans son mémoire en réplique, la Commission précise que le règlement n^o 29/2009 a été adopté au cours de l’année 2009  et que ce n’est qu’en 2018 que l’autorité compétente grecque a constaté l’absence du système de services de liaison de données de navigation aérienne dont ce règlement prévoyait la mise en œuvre, c’est-à-dire après l’expiration du long délai de mise en conformité prévu par ledit règlement, de sorte que ce n’est qu’au cours de l’année 2020 qu’une procédure de marché public pour la désignation d’un opérateur susceptible de fournir et d’exploiter les services de liaison de données a été initiée par la République hellénique. Or, la forte probabilité que des recours soient introduits par certains soumissionnaires aurait dû inciter les autorités compétentes à lancer la procédure bien avant l’année 2018, pour que le système soit opérationnel à partir de la date d’entrée en application dudit règlement. En outre, cette institution souligne que le délai initial de mise en application de ce règlement a fait l’objet d’un report de presque cinq ans, ce qui laissait à la République hellénique d’autant plus de temps pour se conformer aux obligations qu’il prévoit.

23      La Commission ajoute que le manquement qu’elle invoque est clairement tiré de la violation de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009. À cet égard, elle indique que la conclusion de l’avis motivé et le petitum de la requête sont identiques, et qu’aucune contradiction ni aucune modification de la base légale de cet avis motivé ne sauraient donc être invoquées. Elle ajoute que, en tout état de cause et dès lors qu’il est mentionné que l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009 et l’article 4, paragraphe 3, TUE doivent faire l’objet d’une application combinée, l’ordre dans lequel ces dispositions sont visées est sans importance.

 Appréciation de la Cour

 Sur la recevabilité

24      La République hellénique soulève, en substance, deux exceptions d’irrecevabilité, tirées, la première, de ce que la Commission reproche à cet État membre un manquement aux obligations qui lui incombent au titre de l’article 4, paragraphe 3, TUE, sans expliquer de façon suffisamment claire quelles seraient les obligations qu’il aurait méconnues et, la seconde, de ce que la Commission aurait modifié, dans son recours, la base légale du manquement allégué, telle qu’elle figurait dans l’avis motivé, ce dernier visant un manquement « à l’article 4, paragraphe 3, TUE, en liaison avec l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009 » tandis que, dans la partie introductive de la requête introductive d’instance, il s’agirait d’une méconnaissance de l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE.

25      Selon une jurisprudence constante de la Cour, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même (arrêt du 13 juin 2018, Commission/Pologne, C‑530/16, EU:C:2018:430, point 28 et jurisprudence citée).

26      L’objet d’un recours intenté en application de l’article 258 TFUE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition et qui a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission. Dès lors, le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que ceux invoqués dans l’avis motivé. Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu’à imposer, en toute hypothèse, une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l’objet du litige, tel que défini dans l’avis motivé, n’a pas été étendu ou modifié (arrêt du 13 juin 2018, Commission/Pologne, C‑530/16, EU:C:2018:430, point 30 et jurisprudence citée).

27      En ce qui concerne la première exception d’irrecevabilité, il convient de rappeler qu’il résulte du principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, que les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union [arrêt du 8 mars 2022, Commission/Royaume-Uni (Lutte contre la fraude à la sous-évaluation), C‑213/19, EU:C:2022:167, point 584 et jurisprudence citée].

28      En l’espèce, il ressort clairement tant des motifs de l’avis motivé que de ceux de la requête introductive d’instance que, de manière constante, la Commission fait grief à la République hellénique de ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour rendre la situation dans cet État membre conforme aux exigences de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, en ne veillant pas à garantir que le prestataire ATS qu’elle a désigné et qui relève de son autorité fasse en sorte que les organismes ATS offrant des services de la circulation aérienne à l’intérieur de l’espace aérien relevant de la responsabilité dudit État membre aient les moyens de fournir et d’exploiter l’un des quatre services de liaison de données définis à l’annexe II de ce règlement, et de ne pas avoir, pour ces raisons, pris les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union, méconnaissant donc également l’article 4, paragraphe 3, TUE.

29      En ce qui concerne la seconde exception d’irrecevabilité, il suffit de constater, d’une part, que le libellé de la conclusion de l’avis motivé et celui du petitum de la requête sont identiques et, d’autre part, que la République hellénique n’établit pas que la Commission a étendu la portée du présent recours à des motifs ou à des moyens qui ne figuraient pas dans l’avis motivé.

30      Il résulte de ce qui précède que le présent recours en manquement est recevable.

 Sur le fond

31      Conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, les prestataires ATS désignés par les États membres sont tenus de veiller à ce que les organismes ATS offrant des services de la circulation aérienne à l’intérieur de l’espace aérien visé par ce règlement aient les moyens de fournir et d’exploiter les services de liaison de données définis à l’annexe II de celui-ci.

32      En vertu de son article 15, ce règlement est devenu directement applicable dans tout État membre à partir du 5 février 2018.

33      Selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 258 TFUE, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, les changements intervenus par la suite ne pouvant être pris en compte par la Cour [voir, en ce sens, arrêts du 24 mars 2022, Commission/Irlande (Transposition de la décision-cadre 2008/909), C‑125/21, EU:C:2022:213, point 17, et du 9 novembre 2023, Commission/Suède (Contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes), C‑353/22, EU:C:2023:851, point 24 ainsi que jurisprudence citée].

34      En l’espèce, il n’est pas contesté que, à la date d’expiration du délai de deux mois fixé dans l’avis motivé, la République hellénique n’avait pas pris les mesures nécessaires pour garantir que le prestataire ATS qu’elle a désigné se conforme à l’obligation visée à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009.

35      Quant à l’argument avancé par la République hellénique selon lequel elle serait dans l’impossibilité de veiller à ce que son prestataire ATS se conforme à cette obligation tant qu’il n’aura pas été définitivement statué sur le recours introduit devant les juridictions nationales par l’un des soumissionnaires contre la décision d’attribution du marché relatif à la fourniture et à l’installation de services de liaison de données de navigation aérienne, il suffit de constater qu’il résulte d’une jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union [voir, en ce sens, arrêts du 5 mars 2020, Commission/Chypre (Collecte et épuration des eaux urbaines résiduaires), C‑248/19, EU:C:2020:171, point 36, ainsi que du 27 janvier 2021, Commission/Autriche (TVA – Agences de voyages), C‑787/19, EU:C:2021:72, point 64].

36      Ainsi, la République hellénique ne saurait utilement se prévaloir du fait qu’une telle procédure judiciaire est en cours devant ses propres juridictions pour justifier qu’elle n’a pas pris les mesures nécessaires pour garantir que le prestataire ATS qu’elle avait désigné se conforme à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009.

37      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour garantir que le prestataire ATS qu’elle avait désigné se conforme à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 29/2009, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE.

 Sur les dépens

38      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :

1)      En n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour garantir que le prestataire de services de la circulation aérienne qu’elle avait désigné se conforme à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 29/2009 de la Commission, du 16 janvier 2009, définissant les exigences relatives aux services de liaison de données pour le ciel unique européen, tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2015/310 de la Commission, du 26 février 2015, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE.

2)      La République hellénique est condamnée aux dépens.

Signatures

*      Langue de procédure : le grec.

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