Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

4 juillet 2022 (*)

« Référé – Droit institutionnel – Membre du Parlement – Exclusion de la participation aux délégations d’observation des élections du Parlement – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Dans l’affaire T‑240/22 R,

Jean-Lin Lacapelle, demeurant à Paris (France), représenté par M^e F.‑P. Vos, avocat,

partie requérante,

contre

Parlement européen, représenté par MM. N. Görlitz et T. Lukácsi, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

rend la présente

Ordonnance

1        Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, le requérant, M. Jean‑Lin Lacapelle, sollicite le sursis à l’exécution de la décision D‑301937 des co‑présidents du groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections, du 3 mars 2022, qui l’a exclu de toute participation aux délégations d’observation des élections du Parlement européen jusqu’à la fin de son mandat de député (2019‑2024) (ci‑après la « décision attaquée »).

 Antécédents du litige et conclusions des parties

2        Le requérant est député au Parlement depuis le 26 mai 2019 et membre du groupe politique « Identité et Démocratie » (ci-après le « groupe ID »).

3        Par lettre du 20 décembre 2019, les co‑présidents du groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections ont rappelé aux groupes politiques, y compris au groupe ID, que, conformément à l’article 9, quatrième alinéa, des dispositions d’exécution concernant le soutien à la démocratie et les activités d’observation électorale (ci‑après les « dispositions d’exécution »), adoptées le 7 février 2019 par la conférence des présidents du Parlement, qui est l’organe du Parlement compétent pour les questions afférentes aux relations avec les pays tiers et avec les institutions et les organisations extérieures à l’Union européenne, « [s]eules les délégations officielles d’observation des élections autorisées par la Conférence des présidents peuvent effectuer des observations d’élections au nom du Parlement […] et représenter la position officielle de celui‑ci ». En outre, ils les ont informés que, pendant la législature 2019‑2024, les cas concernant les observations d’élections effectuées par des députés à titre individuel et officieux seraient examinés en conformité avec la procédure relative aux missions individuelles effectuées en dehors des délégations officielles.

4        Le 14 juillet 2020, dans une déclaration de participation à des manifestations organisées par des tiers, le requérant a déclaré avoir participé, du 30 juin au 3 juillet 2020, à une « mission d’observation électorale » en Russie, pendant laquelle il s’est entretenu, entre autres, avec le « Président du Conseil d’État de la République de Crimée ». Les frais du requérant ont été payés ou remboursés, selon cette déclaration, par la « Civic Chamber » de la Fédération de Russie.

5        Le 10 février 2021, les co‑présidents du groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections ont invité les groupes politiques, y compris le groupe ID, à prendre note des règles internes du Parlement en matière d’observations d’élections et les ont prié d’attirer l’attention des membres de leurs groupes politiques sur celles‑ci.

6        Le 12 février 2021, dans une déclaration de participation à des manifestations organisées par des tiers, le requérant a déclaré avoir participé, du 8 au 12 janvier 2021, à une « mission d’observation des élections au Kazakhstan ». Les frais du requérant ont été payés ou remboursés, selon cette déclaration, par le « Ministère des Affaires étrangères de la République du Kazakhstan ».

7        Par lettre du 18 juin 2021, les co‑présidents du groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections ont informé le requérant que, eu égard aux observations d’élections effectuées par le requérant de manière individuelle et non autorisée au Kazakhstan et dans la péninsule de Crimée illégalement annexée, sa participation aux missions officielles d’observation des élections du Parlement était suspendue jusqu’à décembre 2021.

8        Par lettre du 29 juin 2021, le requérant a fait valoir son point de vue concernant la lettre du 18 juin 2021.

9        Du 17 au 19 septembre 2021, le requérant a été officiellement accrédité comme observateur international des élections en Russie, malgré le fait que le Parlement n’ait pas observé ces élections et qu’aucun membre du Parlement n’ait reçu la mission de les observer ou de les commenter.

10      Le 3 mars 2022, par la décision attaquée, les co‑présidents du groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections ont exclu le requérant de toute participation aux délégations d’observation des élections du Parlement jusqu’à la fin de son mandat de député (2019‑2024).

11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 2 mai 2022, le requérant a introduit un recours tendant, notamment, à l’annulation de la décision attaquée.

12      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a introduit la présente demande en référé, dans laquelle il conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

–        ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée ;

–        condamner le Parlement à lui verser la somme de 3 000 euros au titre des dépens.

13      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 17 mai 2022, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

–        rejeter la demande en référé comme non fondée ;

–        rejeter comme manifestement irrecevable la demande du requérant de lui attribuer la somme de 3 000 euros ;

–        réserver sa décision sur les dépens.

 En droit

 Considérations générales

14      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

15      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

16      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

17      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

18      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

19      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

 Sur la condition relative à l’urgence

20      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).

21      C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si le requérant parvient à démontrer l’urgence.

22      En l’espèce, pour démontrer le caractère grave et irréparable du préjudice, tout d’abord, le requérant soutient que, dans la mesure où la décision attaquée le prive de toute participation aux délégations d’observation des élections jusqu’à la fin de son mandat de député français au Parlement, soit pendant plus de 2 ans, il sera privé d’un des attributs de son mandat jusqu’à la fin de la législature, alors qu’il tire sa légitimité d’une élection au suffrage universel direct.

23      Ensuite, d’une part, le requérant allègue que ce préjudice est d’autant plus grave que sa liberté d’opinion et de déplacement, en tant que citoyen de l’Union et en tant que parlementaire, est directement bafouée par la décision attaquée et sa légitimité directement atteinte. D’autre part, la décision attaquée le place dans une situation d’inégalité manifeste vis‑à‑vis d’un autre collègue parlementaire qui était présent le même jour que lui en Russie et qui n’avait fait l’objet à l’occasion d’une première sanction que d’un simple avertissement.

24      Enfin, le requérant ajoute que l’urgence à suspendre l’exécution de la décision attaquée est nécessairement caractérisée au regard du calendrier, dès lors que la législature et son mandat arrivent à leur terme au printemps 2024 et qu’il existe un risque que le Tribunal tranche le présent litige après la fin de son mandat alors que la mesure contestée aura produit tous ses effets.

25      Le Parlement estime, en revanche, que la condition relative à l’urgence n’est pas remplie.

26      À cet égard, en premier lieu, il convient de rappeler que la condition relative au caractère grave et irréparable du préjudice invoqué est différente de celle relative au fumus boni juris, quand bien même il n’est pas exclu qu’un sursis à exécution ou des mesures provisoires soient ordonnés sur le seul fondement de l’illégalité manifeste de l’acte qui est attaqué, par exemple lorsqu’il manque à ce dernier l’apparence de la légalité et qu’il faut, de ce fait, en suspendre, sur le champ, l’exécution (voir, en ce sens, ordonnances du 7 juillet 1981, IBM/Commission, 60/81 R et 190/81 R, EU:C:1981:165, points 7 et 8, et du 26 mars 1987, Hoechst/Commission, 46/87 R, EU:C:1987:167, points 31 et 32).

27      Toutefois, si, ainsi qu’il ressort du point 110 de l’ordonnance du 23 février 2001, Autriche/Conseil (C‑445/00 R, EU:C:2001:123), le caractère particulièrement sérieux du fumus boni juris n’est pas sans influence sur l’appréciation de l’urgence, il s’agit cependant, conformément aux dispositions de l’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure, de deux conditions distinctes qui président à l’obtention d’un sursis à exécution. Il appartient donc à la partie qui sollicite les mesures provisoires de démontrer l’imminence d’un préjudice grave et difficilement réparable, voire irréparable, et la seule démonstration de l’existence d’un fumus boni juris, même particulièrement sérieux, ne saurait pallier l’absence complète de démonstration de l’urgence, sauf circonstances tout à fait particulières (voir, en ce sens, ordonnance du 2 mai 2007, IPK International – World Tourism Marketing Consultants/Commission, T‑297/05 R, non publiée, EU:T:2007:118, point 52 et jurisprudence citée).

28      En l’espèce, aucun argument du requérant ne démontre le caractère grave et difficilement réparable, voire irréparable, du préjudice allégué qui serait lié à l’atteinte portée à ses droits en tant que député.

29      En effet, premièrement, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel il sera privé d’un des attributs de son mandat jusqu’à la fin de la législature alors qu’il tire sa légitimité d’une élection au suffrage universel direct, il convient de constater que les responsabilités et les tâches d’un parlementaire européen sont bien plus vastes que la participation occasionnelle à des délégations officielles du Parlement visant à observer les conditions dans lesquelles se déroulent les élections dans un État tiers. Par ailleurs, il convient de relever que le requérant n’a jamais été membre d’une telle délégation pendant la présente législature. Il ne saurait donc être considéré que l’exclusion résultant de la décision attaquée affecte de manière significative le bon exercice des fonctions du requérant comme membre du Parlement.

30      Ensuite, afin d’être qualifié pour participer à une délégation officielle d’observation des élections, certains critères doivent être remplis. Il s’agit notamment de ceux visés à l’article 12, deuxième alinéa, des dispositions d’exécution, qui prévoit que, lors de la nomination des députés participant à des délégations d’observation des élections, les groupes politiques du Parlement doivent respecter les critères relatifs à la nomination des membres des délégations d’observation des élections du Parlement, énoncés à l’annexe II.

31      Ces critères de désignation sont énumérés dans l’annexe II des dispositions d’exécution, intitulée « Critères de nomination des membres des délégations d’observation des élections du Parlement européen ». Conformément à cette annexe, lorsqu’ils désignent des députés appelés à participer aux délégations d’observation des élections du Parlement, les groupes politiques du Parlement doivent prendre en considération certains critères, notamment, en premier lieu, le besoin d’afficher le plus haut degré d’impartialité et, en second lieu, s’engager à respecter le programme complet de la délégation du Parlement, conformément au code de conduite des députés au Parlement qui participent aux délégations d’observation des élections. Conformément au dernier alinéa de cette annexe, en ce qui concerne le respect du code de conduite et l’interprétation des critères de nomination des membres des délégations d’observation des élections du Parlement, les co‑présidents du groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections, en coordination avec le président de la délégation d’observation des élections du Parlement, se réservent le droit de prendre toutes les mesures appropriées.

32      En outre, conformément à l’annexe III des dispositions d’exécution, intitulée « Code de conduite des participants aux délégations d’observation des élections du Parlement européen », les députés désignés pour faire partie d’une délégation d’observation des élections du Parlement sont tenus d’adhérer et de se conformer à un code de conduite. Il s’agit d’une condition préalable à leur participation à la délégation.

33      Il résulte également de cette annexe que, en cas d’infraction grave à ce code de conduite, le député auteur de l’infraction peut se voir interdire de toute participation aux délégations d’observation des élections pour la durée restante de la législature.

34      Toutefois, en dehors de ce cadre, les députés peuvent effectuer des missions individuelles et officieuses d’observation des élections. Ces activités d’observation électorale à titre individuelle relèvent de l’exercice du libre mandat des députés et se déroulent en dehors du cadre défini par les dispositions d’exécution.

35      Il s’ensuit que, par l’argument tiré d’une prétendue atteinte à l’un des attributs de son mandat, le requérant, qui reste tout à fait libre de participer, en dehors du cadre établi par les dispositions d’exécution, aux activités d’observation électorale à titre individuel et sur la seule base de son mandat parlementaire, n’établit pas le risque d’un préjudice grave et irréparable.

36      Deuxièmement, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel sa liberté d’opinion et de déplacement, en tant que citoyen de l’Union et en tant que parlementaire, est directement affectée par la décision attaquée, il convient de constater, à l’instar du Parlement, que les dispositions d’exécution en cause dans la présente affaire, sur la base desquelles la mesure attaquée a été adoptée, concernent la désignation des membres des délégations officielles, ainsi que les critères de leur nomination. Elles ne concernent ni la liberté d’opinion, ni la liberté de déplacement des membres du Parlement. En outre, l’exclusion du requérant résultant de la décision attaquée ne signifie pas que le groupe politique auquel le requérant adhère ne sera pas représenté dans les délégations officielles, comme le confirme la liste fournie par le Parlement, en annexe B.3 à ses observations, relative à la participation de membres du groupe ID aux délégations officielles.

37      Par conséquent, dans ces circonstances, le requérant est resté en défaut d’établir la survenance d’un préjudice grave et irréparable résultant d’une atteinte à sa liberté d’opinion et de déplacement.

38      Troisièmement, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel la décision attaquée le place dans une situation d’inégalité manifeste par rapport à un autre parlementaire auquel aurait été infligé un simple avertissement pour les mêmes faits, le requérant omet d’expliquer les raisons pour lesquelles cette inégalité de traitement, à la supposer établie, lui cause un préjudice personnel grave et irréparable.

39      Or, selon la jurisprudence, il ne suffit pas pour la partie qui sollicite les mesures provisoires d’alléguer une atteinte manifeste à des règles de droit pour établir la réunion des conditions de l’urgence, à savoir le caractère grave et irréparable du préjudice qui pourrait découler de cette atteinte, ladite partie étant tenu de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice (voir, en ce sens, ordonnance du 30 septembre 2011, Gollnisch/Parlement, T‑346/11 R, non publiée, EU:T:2011:553, point 18 et jurisprudence citée).

40      Au demeurant, selon les informations fournies par le Parlement, le député en cause n’a reçu qu’un avertissement au motif que, contrairement au requérant, il n’aurait pas fait de déclaration publique et il n’aurait pas répété le comportement reproché.

41      Par conséquent, par cet argument, le requérant n’a pas démontré à suffisance de droit que la mesure contestée lui causerait un préjudice grave et irréparable.

42      En second lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel il existe un risque que le Tribunal tranche le présent litige après la fin de son mandat alors que la mesure contestée aura produit tous ses effets, force est de constater que les allégations extrêmement laconiques du requérant dans sa demande en référé ne fournissent pas la moindre information sur le préjudice grave et irréparable qu’il risquerait de subir et ne sont, a fortiori, étayées par aucun élément de preuve relatif à sa situation actuelle qui puisse justifier l’octroi du sursis à exécution sollicité.

43      En effet, le requérant ne fait référence à aucun élément concret et précis quant à un éventuel préjudice grave et irréparable qu’il risquerait de subir du fait que le Tribunal n’ait statué sur son litige qu’après la fin de son mandat, d’autant plus que, s’il est, certes, vrai que le mandat du requérant arrive à son terme au printemps 2024, il n’apparaît toutefois pas, à première vue, que la décision attaquée le prive d’un des attributs de son mandat de député européen, dans la mesure où, comme mentionné au point 34 ci‑dessus, en dehors du cadre défini par les dispositions d’exécution, les députés peuvent effectuer des missions individuelles et officieuses d’observation des élections.

44      Par conséquent, il n’apparaît pas que, au cas où la décision attaquée serait annulée par le juge du fond, le préjudice subi par le requérant, s’il n’est pas sursis à l’exécution de cette décision, serait irréparable.

45      Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée à défaut, pour le requérant, d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

46      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

ordonne :

1)      La demande en référé est rejetée.

2)      Les dépens sont réservés.

Fait à Luxembourg, le 4 juillet 2022.

*      Langue de procédure : le français.

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