Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN RICHARD DE LA TOUR

présentées le 31 mars 2022 (1)

Affaire C‑229/21

Port de Bruxelles SA,

Région de Bruxelles-Capitale

contre

Infrabel SA

en présence de

Région de Bruxelles-Capitale,

Port de Bruxelles,

Lineas SA

[demande de décision préjudicielle formée par la cour d’appel de Bruxelles (Belgique)]

« Renvoi préjudiciel – Transports – Orientations de l’Union européenne pour le développement du réseau transeuropéen de transport – Réseau central – Infrastructures de transport par voies navigables – Obligation d’un État membre de relier des ports intérieurs aux infrastructures routières et ferroviaires »

I.      Introduction

1.        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 15, paragraphe 1, du règlement (UE) n^o 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision n^o 661/2010/UE (2).

2.        Cette demande a été présentée dans le cadre de la procédure engagée par la société Port de Bruxelles SA aux fins de maintien de l’unique voie ferrée d’accès du port de Bruxelles au réseau ferroviaire belge.

3.        Je vais exposer les raisons pour lesquelles je suis d’avis que, conformément à l’article 15, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013, les États membres doivent s’abstenir de supprimer l’une des infrastructures routière ou ferroviaire à laquelle est déjà relié un port intérieur, spécialement s’il fait partie du réseau central qui compose le réseau transeuropéen de transport, sous certaines réserves opérationnelles qu’il incombe au juge national d’apprécier.

II.    Le cadre juridique

4.        Les considérants 7, 8 et 13 du règlement n^o 1315/2013 énoncent ce qui suit :

« (7)      Le réseau transeuropéen de transport se compose dans une large mesure d’infrastructures existantes. Afin de réaliser pleinement les objectifs de la nouvelle politique pour le réseau transeuropéen de transport, il convient que des exigences uniformes applicables aux infrastructures soient fixées dans un règlement que les infrastructures du réseau transeuropéen de transport doivent respecter.

(8)      Le réseau transeuropéen de transport devrait être développé à travers la création de nouvelles infrastructures de transport, à travers la réhabilitation et la modernisation des infrastructures existantes ainsi que par des mesures visant à promouvoir une utilisation économe en ressources de ces infrastructures. Dans des cas précis, l’absence d’entretien régulier par le passé rend nécessaire la réhabilitation des infrastructures ferroviaires. La réhabilitation constitue un processus qui permet d’atteindre les paramètres de construction initiaux des ouvrages de l’infrastructure ferroviaire existante, combiné avec l’amélioration à long terme de sa qualité par rapport à son état actuel, dans le respect des exigences et des dispositions du présent règlement.

[...]

(13)      Le réseau central devrait être défini et des mesures appropriées devraient être prises pour en assurer le développement d’ici 2030 en priorité dans le cadre prévu par le réseau global. Le réseau central devrait constituer la colonne vertébrale d’un réseau de transport multimodal durable et devrait stimuler le développement de l’ensemble du réseau global. Il devrait permettre que l’action de l’Union se concentre sur les composants du réseau transeuropéen de transport présentant le plus de valeur ajoutée européenne, notamment les tronçons transfrontaliers, les chaînons manquants, les nœuds multimodaux et les principaux goulets d’étranglement pour atteindre l’objectif fixé dans le livre blanc [de la Commission européenne, intitulé “Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources” (3)], à savoir une réduction de 60 % des émissions de gaz à effet de serre dues aux transports d’ici 2050 par rapport aux niveaux de 1990.

[...] »

5.        L’article 1^er de ce règlement, intitulé « Objet », prévoit :

«1.      Le présent règlement établit des orientations pour le développement d’un réseau transeuropéen de transport comprenant une structure à deux niveaux composée du réseau global et du réseau central, ce dernier s’appuyant sur le réseau global.

2.      Le présent règlement identifie des projets d’intérêt commun et précise les exigences à satisfaire pour la gestion des infrastructures du réseau transeuropéen de transport.

[...] »

6.        L’article 4 dudit règlement, intitulé « Objectifs du réseau transeuropéen de transport », dispose :

« Le réseau transeuropéen de transport renforce la cohésion sociale, économique et territoriale de l’Union et contribue à la création d’un espace européen unique des transports efficient et durable, qui accroît les avantages qu’en retirent les usagers et favorise une croissance qui profite à tous. Il démontre la valeur ajoutée européenne en contribuant aux objectifs fixés dans les quatre catégories suivantes :

[...]

b)      l’efficacité par :

[...]

iii)      l’intégration et l’interconnexion optimales de tous les modes de transport ;

[...]

v)      l’utilisation efficace des infrastructures nouvelles et existantes ;

[...]

c)      la durabilité par :

[...]

ii)      la contribution à la réalisation des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de systèmes de transport à faible émission de carbone et propres, de sécurité d’approvisionnement en carburant, de réduction des coûts externes et de protection de l’environnement ;

iii)      la promotion de systèmes de transport à faible émission de carbone, dans le but de parvenir à une réduction substantielle des émissions de CO2 d’ici à 2050, correspondant aux objectifs applicables de l’Union en matière de réduction de ces émissions ;

[...] »

7.        L’article 5 du même règlement, intitulé « Un réseau économe en ressources », énonce :

« 1.      Le réseau transeuropéen de transport est planifié, développé et exploité de manière économe en ressources à travers :

a)      le développement, l’amélioration et l’entretien des infrastructures de transport existantes ;

b)      une optimisation de l’intégration et de l’interconnexion des infrastructures ;

[...] »

8.        Au sein de la section 1 du chapitre II, intitulé « Le réseau global », du règlement n^o 1315/2013, l’article 13 de celle-ci, intitulé « Priorités du développement des infrastructures ferroviaires », dispose :

« Dans le cadre de la promotion de projets d’intérêt commun liés aux infrastructures ferroviaires, et outre les priorités générales énoncées à l’article 10, la priorité est accordée aux aspects suivants :

[...]

f)      le cas échéant, la connexion des infrastructures de transport ferroviaire aux infrastructures portuaires des voies navigables.

[...] »

9.        La section 2 de ce chapitre, relative aux « Infrastructures de transport par voies navigables », comprend les articles 14 à 16. L’article 14, qui s’intitule « Composants d’infrastructure », énonce, au paragraphe 1, sous e), que les infrastructures de voies navigables comprennent, en particulier, les ports intérieurs, y compris les infrastructures nécessaires aux opérations de transport au sein de la zone portuaire.

10.      L’article 15, paragraphe 1, de ce règlement, intitulé « Exigences applicables aux infrastructures de transport », dispose :

« 1      Les États membres veillent à ce que les ports intérieurs soient reliés aux infrastructures routières ou ferroviaires. »

11.      L’article 16 dudit règlement, intitulé « Priorités du développement des infrastructures des voies navigables », précise :

« Dans le cadre de la promotion de projets d’intérêt commun liés aux infrastructures des voies navigables, et outre les priorités générales énoncées à l’article 10, la priorité est accordée aux aspects suivants :

[...]

d)      connexion des infrastructures portuaires intérieures aux infrastructures de transport ferroviaire de marchandises et de transport routier ;

[...] »

12.      Le chapitre III du même règlement, intitulé « Le réseau central », comprend l’article 38, relatif à l’« Identification du réseau central », aux termes duquel :

« 1.      Le réseau central, décrit dans les cartes figurant à l’annexe I, se compose des parties du réseau global présentant la plus haute importance stratégique pour atteindre les objectifs de développement du réseau transeuropéen de transport et reflète l’évolution de la demande en matière de trafic et les besoins en termes de transport multimodal. Il contribue en particulier à traiter le problème de l’accroissement de la mobilité et à assurer un niveau de sécurité élevé tout en contribuant au développement d’un système de transport à faibles émissions de carbone.

2.      Le réseau central est interconnecté en nœuds et offre des connexions entre les réseaux d’infrastructures de transport des États membres et avec les réseaux des pays voisins.

3.      Sans préjudice de l’article 1^er, paragraphe 4, et de l’article 41, paragraphes 2 et 3, les États membres prennent des mesures appropriées afin que le réseau central soit développé en vue de respecter les dispositions du présent chapitre au plus tard le 31 décembre 2030.

Conformément à l’article 54, la Commission procède à une évaluation de la mise en œuvre du réseau central au plus tard le 31 décembre 2023. »

13.      L’article 39 du règlement n^o 1315/2013, intitulé « Exigences en matière d’infrastructures », énonce à son paragraphe 2 :

« Les infrastructures du réseau central respectent toutes les exigences définies au chapitre II [...] »

14.      L’article 40, relatif au « Développement du réseau central », de ce règlement, est libellé comme suit :

« Les infrastructures de transport comprises dans le réseau central sont développées conformément aux dispositions correspondantes du chapitre II ».

15.      L’article 41, intitulé « Nœuds du réseau central », dudit règlement dispose :

« 1.      Les nœuds du réseau central sont définis à l’annexe II et comprennent :

a)      les nœuds urbains, y compris leurs ports et aéroports ;

b)      les ports maritimes et les ports intérieurs ;

[...]

2.      Les ports maritimes du réseau central indiqués à la partie 2 de l’annexe II sont reliés aux infrastructures de transport ferroviaire et routier et, si possible, à celles des voies navigables du réseau transeuropéen de transport au plus tard le 31 décembre 2030, excepté si des contraintes physiques s’y opposent.

[...] »

III. Le litige au principal et la question préjudicielle

16.      Port de Bruxelles est une personne morale de droit public, chargée de la gestion, de l’exploitation et du développement du canal, du port de Bruxelles (Belgique), de l’avant‑port, des installations portuaires et de leurs dépendances dans la Région de Bruxelles‑Capitale (Belgique).

17.      Infrabel SA est une entreprise publique économique belge. Elle exploite le réseau ferroviaire belge et est propriétaire des faisceaux ferroviaires et des actifs nécessaires ou utiles à cette exploitation.

18.      Le FIF-FSI (Fonds d’infrastructure ferroviaire) (4) est une société anonyme de droit privé, chargée de la gestion et de la valorisation des terrains et d’autres activités commerciales dans le domaine du développement, de l’achat et de la vente, de la gestion ainsi que du financement de l’immobilier. L’ensemble de son capital est indirectement détenu par l’État belge.

19.      Deux arrêtés royaux, du 14 juin 2004 (5) et du 30 décembre 2004 (6), imposent à Infrabel de procéder, au plus tard le 31 décembre 2020, au démantèlement des installations ferroviaires qui se trouvent sur le site de Schaerbeek-Formation à Bruxelles (Belgique) et à sa remise en état, afin de remettre ce site libre de toute occupation au FIF. Parmi les installations devant être démantelées reste l’unique liaison ferroviaire des installations portuaires du port de Bruxelles au réseau ferroviaire belge.

20.      Le 12 octobre 2018, Port de Bruxelles a cité Infrabel devant le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique), afin qu’il soit interdit à cette dernière « de poser tout acte contraire aux dispositions du règlement n^o 1315/2013 “RTE-T”, en ce compris de procéder au démantèlement des constructions et installations visées par [ce] règlement [...] et en particulier la desserte ferroviaire de la zone de l’avant-port de Bruxelles du port de Bruxelles à partir du réseau (d’Infrabel) ».

21.      Le 30 octobre 2018, Infrabel a cité le FIF en intervention forcée. Le Royaume de Belgique est intervenu volontairement à la procédure le 13 novembre 2018, afin que le jugement à intervenir lui soit opposable. La Région de Bruxelles‑Capitale et Lineas SA sont également intervenues à la procédure plus tard, au soutien de Port de Bruxelles.

22.      Le 14 mars 2019, Port de Bruxelles a demandé au tribunal de première instance francophone de Bruxelles, à titre de mesure provisoire, d’interdire à Infrabel, dans l’attente d’un jugement définitif sur le fond du litige, de mettre hors service et de démanteler le faisceau C, en ce compris la voie ferrée unique d’accès du port, ainsi que de l’enjoindre de maintenir cette desserte en parfait état de fonctionnement et de procéder à son entretien dans les règles de l’art.

23.      Dans l’hypothèse où cette demande serait accueillie, Infrabel a demandé à ce tribunal notamment d’interdire au FIF de lui réclamer une indemnisation jusqu’au prononcé du jugement au fond.

24.      Par jugement du 20 décembre 2019, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles s’est déclaré « sans juridiction » pour connaître de l’action de Port de Bruxelles, sauf en ce qu’elle entendait se fonder sur une servitude. Il a rejeté la demande de mesures provisoires de Port de Bruxelles au motif que l’engagement pris par Infrabel dans la convention conclue avec le FIF le 5 novembre 2019, prorogeant au 30 juin 2021 le délai pour le démantèlement des installations ferroviaires en cause, suffisait à régler provisoirement la situation des parties. Port de Bruxelles et la Région de Bruxelles-Capitale ont interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi, qui a constaté que le FIF et le Royaume de Belgique devaient être mis hors de cause.

25.      Cette juridiction s’interroge sur le droit pour Port de Bruxelles d’invoquer, devant les juridictions belges, un droit subjectif résultant de l’article 15 du règlement n^o 1315/2013. Elle expose que, selon Port de Bruxelles, cette disposition impose une obligation positive, celle de mettre en place un système où les infrastructures sont interconnectées et à propos de laquelle les pouvoirs publics disposent d’un pouvoir d’appréciation, ainsi qu’une obligation négative, celle de ne pas agir de manière contraire aux objectifs de ce règlement et donc, concrètement de ne pas porter atteinte à l’intégrité des infrastructures en place.

26.      Infrabel soutient l’avis contraire au motif que, selon les termes de ladite disposition, notamment dans sa version en langue française, les ports intérieurs doivent être reliés, soit à des infrastructures routières, soit à des infrastructures ferroviaires puisque cette version emploie la conjonction « ou ».

27.      À cet égard, la juridiction de renvoi relève que la version en langue néerlandaise de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013 emploie la conjonction « et » et non pas « ou ». Elle en déduit que l’interprétation littérale de cette disposition ne suffit pas pour en déterminer le sens exact.

28.      Selon cette juridiction, ladite disposition est susceptible de deux interprétations opposées. Il pourrait, en effet, être déduit de l’article 3, sous n), et de l’article 28, paragraphe 1, de ce règlement qu’une seule connexion d’un mode de transport, tel qu’un port intérieur, à un autre mode de transport suffit et que, en l’occurrence, Port de Bruxelles devrait se satisfaire de la connexion routière de ses infrastructures portuaires.

29.      Toutefois, une interprétation différente de l’article 15 dudit règlement pourrait être soutenue, dès lors que, d’une part, cet instrument résulte des engagements de la Commission contenus dans son livre blanc, auquel il fait référence. Il en ressortirait que les objectifs du même règlement sont de deux ordres, à savoir renforcer la compétitivité des transports et réduire de 60 % au moins, d’ici à 2050, les émissions de gaz à effet de serre provenant des transports. D’autre part, une telle interprétation pourrait s’appuyer sur les dispositions des articles 5, 10, 16 et 34 du règlement n^o 1315/2013 ainsi que sur les orientations exposées aux considérants 7 et 8 de celui-ci.

30.      C’est dans ces conditions que la cour d’appel de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Lorsqu’un port intérieur – qui relève du réseau central – est déjà relié à la route et au réseau ferroviaire, l’article 15 du [règlement n^o 1315/2013], lu seul ou en combinaison avec d’autres dispositions de ce [r]èglement, impose-t-il l’obligation de maintenir et d’entretenir ces deux liaisons ou celle de s’abstenir d’en supprimer une, fût-ce par défaut d’entretien ? »

31.      Par ailleurs, la juridiction de renvoi a sollicité l’application de la procédure accélérée, en vertu de l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, au motif que, afin d’assurer l’effectivité de la réponse attendue de la Cour, elle a fait interdiction à Infrabel de démanteler les installations ferroviaires en cause au principal jusqu’à ce qu’il soit statué à nouveau sur l’affaire, après réception de la réponse de la Cour à la question préjudicielle posée. Cependant, depuis le 1^er juillet 2021, Infrabel est en principe tenue au paiement d’indemnités au FIF pour le retard dans le démantèlement desdites installations.

32.      Le président de la Cour a rejeté cette demande de procédure accélérée, par décision du 4 mai 2021, et a décidé que les informations transmises par la juridiction de renvoi justifiaient un traitement de l’affaire par priorité, au titre de l’article 53, paragraphe 3, du règlement de procédure.

33.      Port de Bruxelles, Infrabel, la Région de Bruxelles-Capitale, le gouvernement belge et la Commission ont déposé des observations écrites. Ces parties, à l’exception de la Région de Bruxelles-Capitale, ont présenté leurs observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 19 janvier 2022.

IV.    Analyse

34.      La question préjudicielle vise, en substance, à déterminer si l’article 15 du règlement n^o 1315/2013 s’oppose à ce que, lorsqu’un port intérieur, tel que le port de Bruxelles, dispose d’une liaison ferroviaire et d’une liaison routière, l’une d’entre elles soit supprimée.

35.      Le règlement n^o 1315/2013 définit la stratégie à long terme concernant le développement d’un réseau transeuropéen de transport complet (7), regroupant les infrastructures pour le transport ferroviaire, maritime, aérien et multimodal (8) ainsi que les routes et les voies navigables (9). Ce réseau comprend deux composantes, à savoir le réseau global et le réseau central (10). L’objectif dudit règlement est d’achever le réseau central d’ici 2030 (11), tandis que, pour le réseau global, le délai est fixé à 2050 (12).

36.      Ainsi qu’il est précisé à l’annexe II du règlement n^o 1315/2013, et conformément à son article 41, paragraphe 1, le port intérieur de Bruxelles est un nœud du réseau central (13). À ce titre, ce port est une partie du réseau global (14) qui présente la plus haute importance stratégique pour la réalisation des objectifs de développement du réseau transeuropéen de transport (15).

37.      En tant qu’infrastructure de voies navigables faisant partie du réseau central (16), le port de Bruxelles est soumis aux exigences définies pour le réseau global par le chapitre II de ce règlement (17), spécialement à sa section 2, dont celles énoncées à l’article 15 dudit règlement.

38.      La juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de cette disposition, dont l’effet direct est discuté par Infrabel, dans une situation dans laquelle des infrastructures existantes sont régies par des dispositions nationales prises en 2004.

39.      Par conséquent, je précise, s’agissant du champ d’application du règlement n^o 1315/2013, qu’il ne fait pas de doute que celui-ci ne régit pas uniquement des projets de développement de nouvelles infrastructures, mais qu’il s’applique à des infrastructures existantes (18). Aucune restriction quant à leur utilisation ou à la nécessité de les réhabiliter ou encore de les moderniser n’est énoncée.

40.      S’agissant de l’application dans le temps de ce règlement, qui ne contient pas de dispositions transitoires particulières, il peut être relevé, conformément au principe défini par la Cour concernant l’application de règles substantielles (19), que, si la situation juridique de Port de Bruxelles vis-à-vis d’Infrabel est régie par les arrêtés royaux pris en 2004, leurs effets n’ont pas été épuisés (20). Par conséquent, ledit règlement est applicable en l’espèce (21).

41.      S’agissant de l’effet direct de l’article 15 du règlement n^o 1315/2013, tel qu’il est défini par la jurisprudence de la Cour (22), je suis d’avis, contrairement à Infrabel, que cette disposition ne laisse pas, en ce qui concerne la liaison entre les ports intérieurs et les infrastructures routières ou ferroviaires, une marge d’appréciation aux États membres, ou appelle de la part de ceux-ci l’adoption de mesures d’application supplémentaires (23).

42.      Je rappelle qu’Infrabel soutient que les États membres disposent d’une marge d’appréciation, dès lors que l’article 15 du règlement n^o 1315/2013 prévoit qu’ils « veillent » à ce que les ports soient reliés à des infrastructures routières ou ferroviaires. Ce libellé n’aurait pas le caractère impératif d’une disposition rédigée en ces termes : les ports intérieurs sont reliés. Cette analyse serait corroborée par le fait que l’absence d’exécution d’une telle obligation entraîne uniquement l’obligation d’en faire rapport à la Commission, conformément à l’article 56 du règlement n^o 1315/2013. De plus, le libellé de l’article 16 de ce règlement, invoqué par Port de Bruxelles, révélerait la nature programmatique dudit règlement. Enfin, Port de Bruxelles ne pourrait pas se prévaloir d’un « effet cliquet » du même règlement, sur la base de l’article 5 de celui-ci, créant l’obligation de maintenir les infrastructures d’accès existantes. Les États membres seraient donc libres de démanteler une connexion existante et d’en ériger une nouvelle sans contraintes quant aux délais, au financement et aux caractéristiques de la connexion, qui seraient fixées par le règlement n^o 1315/2013.

43.      Je précise que, à ma connaissance, la Cour ne s’est pas prononcée sur l’effet direct d’une disposition d’un règlement qui contient cette expression : « Les États membres veillent ». Je suis d’avis qu’elle n’a pas la portée que lui prête Infrabel, dès lors que les dispositions du droit de l’Union invoquées devant le juge national, et spécialement l’article 15 du règlement n^o 1315/2013, s’inscrivent dans un système qui encadre le développement du réseau transeuropéen de transport, en fixant les règles de mise en œuvre de ce réseau ainsi que les exigences en matière d’interopérabilité des infrastructures de transport.

44.      Or, c’est dans ce cadre que le législateur a énoncé à l’article 15 de ce règlement, en des termes suffisamment clairs et précis, une obligation pour les États membres de prévoir ou de maintenir une liaison entre les ports intérieurs et d’autres infrastructures de transport terrestres. En outre, s’agissant du réseau central, il est précisément prévu d’en faire un bilan dans un délai plus rapproché (24). Il y a lieu également de souligner que, par l’effet de l’article 5 du même règlement, toute mesure devait être prise, dès son entrée en vigueur, pour rendre compatible une infrastructure existante avec les prescriptions du règlement n^o 1315/2013. Par ailleurs, s’il devait être admis que les États membres n’avaient pas d’obligation d’agir sur les infrastructures existantes, alors ce règlement serait privé de son effet utile.

45.      En revanche, la question se pose de savoir si cette obligation porte sur une seule de ces infrastructures, à savoir routière et ferroviaire, ou sur les deux.

46.      À cet égard, le doute portant sur le libellé de cette disposition, que la juridiction de renvoi nourrit, a pour origine les différences existant entre certaines versions linguistiques. En effet, dans les seules versions en langues bulgare et néerlandaise, l’obligation de relier les ports intérieurs porte sur les deux types d’infrastructures (25).

47.      Selon une jurisprudence constante de la Cour, la formulation utilisée dans l’une des versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union ne saurait servir de base unique à l’interprétation de cette disposition ou se voir attribuer un caractère prioritaire par rapport aux autres versions linguistiques (26).

48.      J’observe, à la lecture des dispositions du règlement n^o 1315/2013 dans leur ensemble, que le législateur européen a utilisé la conjonction « ou » dans les articles définissant des exigences (articles 12, 15, et 22 de ce règlement), tandis que la conjonction « et » est utilisée dans les articles qui fixent des priorités de développement, à savoir l’article 16, sous d), et l’article 41 dudit règlement (27).

49.      Par conséquent, je ne partage pas l’avis du gouvernement belge, de Port de Bruxelles et de la Région de Bruxelles-Capitale selon lequel l’article 15, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013 prévoit une obligation pour les États membres (28) de relier les ports intérieurs à deux types d’infrastructure, à savoir routière et ferroviaire.

50.      En revanche, je relève l’absence de précision à l’article 15 dudit règlement portant sur les infrastructures existantes. Or, une distinction doit, à mon sens, être opérée entre la création de liaisons et le maintien de celles-ci, spécialement lorsque l’État membre a déjà fait le choix d’une organisation multimodale.

51.      Une telle interprétation me paraît pouvoir être déduite des éléments de contexte tirés des articles du règlement n^o 1315/2013 qui définissent des priorités pour le développement du réseau transeuropéen de transport, et notamment des infrastructures des voies navigables. Dès lors que la priorité est accordée à la « connexion des infrastructures portuaires intérieures aux infrastructures de transport ferroviaire de marchandises et de transport » (29), la suppression de l’une d’entre elles, en raison du libellé différent de l’article 15, paragraphe 1, du même règlement, n’aurait pas de sens.

52.      D’une manière plus générale, l’interprétation de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013, en ce sens que la connexion à plusieurs infrastructures de transport déjà existantes ne doit pas être supprimée, est justifiée, au regard des objectifs que poursuit ce règlement, par le développement du réseau transeuropéen de transport structuré en vue de l’optimiser.

53.      À l’article 4 de ce règlement sont énoncés les objectifs  auxquels contribue ce réseau, en ce qu’il favorise la création d’un espace européen unique des transports efficient et durable.

54.      S’agissant, premièrement, de l’objectif d’efficacité, il passe notamment par l’intégration et l’interconnexion optimales de tous les modes de transport (30) ainsi que par « l’utilisation [...] des infrastructures nouvelles et existantes » (31).

55.      À cet égard, l’article 5, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013 définit les moyens d’utiliser au mieux les ressources dans le cadre de la gestion du réseau transeuropéen de transport, en s’appuyant sur les infrastructures existantes (32) et en optimisant l’interconnexion des structures (33).

56.      En outre, il doit être tenu compte de la conception du réseau central et de ses composantes au sein du réseau transeuropéen de transport.

57.      En effet, il y a lieu de rappeler que ce réseau central est défini comme « se compos[ant] des parties du réseau global présentant la plus haute importance stratégique pour atteindre les objectifs de développement du réseau transeuropéen de transport » (34). Il est précisé à l’article 41 de ce règlement que ce réseau central est constitué notamment des principaux nœuds urbains (35), y compris notamment les ports et aéroports ainsi que des ports maritimes et des ports intérieurs.

58.      Or, le nœud urbain présente un intérêt particulier dans l’analyse d’ensemble des dispositions du règlement n^o 1315/2013 en ce que, d’une part, il se caractérise par sa situation dans une zone dans laquelle des infrastructures de transport du réseau transeuropéen de transport sont connectées avec d’autres parties de ces infrastructures et avec les infrastructures de trafic régional et local (36).

59.      D’autre part, l’objectif de relier ces nœuds, dans la mesure du possible à l’aide de liens multimodaux, pour autant qu’ils soient économiquement viables, durables sur le plan de l’environnement et réalisables d’ici 2030, est précisé au considérant 41 du règlement n^o 1315/2013.

60.      Dès lors, un autre argument peut être tiré des objectifs concernant ces liens multimodaux (37). En effet, afin de permettre le transport multimodal de voyageurs et de marchandises, les États membres doivent veiller, conformément à l’article 28, paragraphe 1, de ce règlement, à ce que soient raccordés  deux modes de transport ou plus (38), à savoir les terminaux de fret, les gares de voyageurs, les ports intérieurs, les aéroports et les ports maritimes.

61.      Un dernier élément utile pour l’interprétation de la portée de l’article 15 dudit règlement me paraît pouvoir être tiré de l’existence de corridors de réseau central, s’agissant d’une infrastructure composant ce réseau. En effet, le chapitre IV du même règlement, intitulé « Mise en œuvre du réseau central à l’aide de corridors de réseau central », comprend l’article 43, paragraphe 2, aux termes duquel « [l]es corridors de réseau central sont multimodaux et ouverts à l’inclusion de tous les modes de transport couverts par le présent règlement. Ils traversent au moins deux frontières et, si possible, associent au moins trois modes de transport, y compris, le cas échéant, les autoroutes de la mer ».

62.      Il résulte, à mon sens, de l’ensemble de ces éléments que, si les obligations des États membres sont celles définies dans le règlement n^o 1315/2013 pour le réseau global, et notamment par l’article 15, le niveau élevé d’exigence pour satisfaire à l’objectif d’efficacité (39), requis pour une infrastructure de transport, dépend du fait que celle-ci est une composante du réseau central (40). L’importance de ce réseau au sein du réseau transeuropéen de transport et son éventuelle mise en œuvre à l’aide de corridors doivent donc être pris en considération.

63.      Deuxièmement, ainsi que le prévoit l’article 4 de ce règlement (41), la durabilité est un autre objectif auquel contribue ce réseau transeuropéen, par la réalisation et la promotion de systèmes de transport à faible émission de dioxyde de carbone, conformément aux objectifs de l’Union en matière de protection de l’environnement (42).

64.      Or, en ce qui concerne les marchandises, il était recommandé dans le livre blanc (43), pour les trajets de longue distance, d’avoir recours à des solutions multimodales reposant sur la navigation maritime et fluviale ainsi que sur le train. Pour les expéditions de fret à courte et moyenne distance, étaient encouragées d’autres solutions de transport que par camion, à savoir par rail et par voies navigables. De même, s’agissant du développement des ports maritimes, il était considéré que les voies de navigation intérieure dont le potentiel n’était pas totalement utilisé devaient avoir un rôle croissant, notamment pour transporter des marchandises vers l’intérieur des terres et pour relier les mers d’Europe (44).

65.      Par ailleurs, dans le prolongement des observations écrites du gouvernement belge (45), il est pertinent de souligner que l’objectif de promouvoir des modes de transport durables et le transfert modal notamment vers les chemins de fer et les voies navigables intérieures est encore poursuivi dans le cadre de l’accélération de la réalisation du réseau central. Je renvoie, à cet égard, à l’évaluation du règlement n^o 1315/2013 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (46) et à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant le règlement (UE) 2021/1153 et le règlement (UE) n^o 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) 1315/2013 (47). Je note, en outre, que le considérant 11 de ce projet, qui est en phase de lecture devant le Parlement, fait référence à la directive 2021/1187.

66.      Par conséquent, il résulte de ces considérations, sans qu’il soit nécessaire de s’appuyer sur le principe de standstill ou « effet cliquet » tel qu’invoqué par Port de Bruxelles (48), que le démantèlement d’une voie ferrée reliant un port intérieur du réseau central aux infrastructures ferroviaires, qui satisfait également aux conditions de durabilité en matière d’environnement, ne saurait être conforme, dans son principe, aux prescriptions de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013.

67.      En l’occurrence, il devrait donc être tenu compte de ce que le port de Bruxelles fait partie du réseau central du réseau transeuropéen de transport en tant que port intérieur (49), que Bruxelles fait partie de deux corridors du réseau central et de trois tronçons présélectionnés, et qu’il s’agit de démanteler la seule voie ferrée reliant ce port à l’infrastructure de transport ferroviaire, qui satisfait, en principe, aux objectifs d’efficacité et de durabilité.

68.      Cependant, les précisions d’Infrabel relatives à la dernière utilisation au mois de décembre 2018 de la connexion ferroviaire et de son état, en raison duquel elle devrait être mise hors service depuis le 1^er janvier 2021, ainsi que les observations de la Commission justifient, à mon sens, de prévoir des limites concrètes quant à l’application du principe de maintien des infrastructures existantes, sans pour autant perdre de vue l’obligation inconditionnelle de les entretenir depuis l’entrée en vigueur du règlement n^o 1315/2013 (50) et l’objectif de favoriser l’intégration des voies navigables dans le système de transport (51), énoncé dans ce dernier.

69.      À cet égard, des réserves tenant à l’état de l’infrastructure de transport, à sa viabilité économique ou sa durabilité sur le plan de l’environnement pourraient être énoncées dans le droit fil de celles qui ont été exprimées par le législateur européen au considérant 41 de ce règlement.

70.      À mon sens, seul le juge national est en mesure d’apprécier, au vu des circonstances et du contexte dans lequel le projet en cause a été décidé, sa conformité audit règlement, qui vise à promouvoir et à développer un réseau transeuropéen de transport, en tenant compte plus particulièrement du fait que ce projet doit être réalisé au sein du réseau central.

71.      Cependant, dans la mesure où, en l’occurrence, la justification du démantèlement de la voie ferrée en cause invoquée devant le juge national est l’augmentation de la valeur de vente des terrains du site Schaerbeek-Formation, je crois utile de préciser que cette justification est étrangère aux objectifs du règlement n^o 1315/2013, qui imposent de maintenir une multimodalité des moyens de transport de marchandises notamment.

72.      À mon sens, le maintien de la connexion ferroviaire existante doit faire l’objet d’une analyse socio-économique (52), reposant sur un bilan des avantages qu’elle présente par rapport aux coûts de sa réhabilitation et, le cas échéant, de son remplacement, sans considération de la valeur des terrains avec ou sans servitude.

73.      Par conséquent, je suis d’avis que le démantèlement d’une voie ferrée qui relie un port intérieur à des infrastructures de transport ferroviaire est contraire aux obligations fixées aux États membres dans le règlement n^o 1315/2013, à moins qu’un tel projet soit justifié au vu des résultats d’une analyse tenant compte de ses coûts ainsi que de ses avantages sociaux, économiques, climatiques et environnementaux, ce qui doit être apprécié par l’autorité nationale compétente.

V.      Conclusion

74.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par la cour d’appel de Bruxelles (Belgique) de la manière suivante :

L’article 15, paragraphe 1, du règlement (UE) n^o 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision n^o 661/2010/UE, lu en combinaison avec les articles 4, 5 et l’article 16, sous d), de ce règlement, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une mesure nationale ordonnant le démantèlement d’une connexion ferroviaire à un port intérieur si elle n’est pas justifiée par les résultats d’une analyse socio-économique, ce qui doit être apprécié au regard des objectifs dudit règlement par l’autorité nationale compétente.

1      Langue originale : le français.

2      JO 2013, L 348, p. 1.

3      Du 28 mars 2011, COM(2011) 144 final/2. Cette version en langue française annule et remplace le document COM(2011) 144 final, du 28 mars 2011. Ci-après le « livre blanc ».

4      Ci‑après le « FIF ».

5      Moniteur belge du 14 juin 2004, p. 51971.

6      Moniteur belge du 30 décembre 2004, p. 87338.

7      Ce règlement a été adopté sur la base de l’article 172 TFUE. Voir, en ce sens, arrêt du 12 novembre 2015 (C‑121/14, EU:C:2015:749, points 44 à 46). Ainsi qu’il est énoncé à l’article 59 dudit règlement, et précisé au considérant 1 de celui-ci, il remplace la décision n^o 661/2010/UE du Parlement européen et du Conseil, du 7 juillet 2010, sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO 2010, L 204. p. 1), qui avait procédé à la refonte des orientations prises par la décision n^o 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 1996, sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO 1996, L 228, p. 1).

8      Le transport multimodal est défini à l’article 3, sous n), du même règlement comme le transport de voyageurs ou de fret, ou les deux, à l’aide de deux modes de transport ou plus.

9      Voir article 2, paragraphe 2, du règlement n^o 1315/2013.

10      Voir article 1^er, paragraphe 1, de ce règlement.

11      Voir, en ce sens, article 38, paragraphe 3, du même règlement.

12      Voir article 39 du règlement n^o 1315/2013.

13      En vertu des mêmes textes, Bruxelles est un nœud urbain du réseau central.

14      Voir article 1^er, paragraphe 1, de ce règlement.

15      Voir, à cet égard, article 6, paragraphe 3, et article 38, paragraphe 1, dudit règlement.

16      Voir, en ce sens, article 6, paragraphes 2 et 3, ainsi qu’article 14, paragraphe 1, sous e), du règlement n^o 1315/2013.

17      Voir article 6, paragraphe 2, article 39, paragraphe 2, et article 40 dudit règlement.

18      Voir, notamment, considérants 7 et 8, article 5, paragraphe 1, ainsi qu’article 7, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013. Voir, pour un rappel de ces dispositions, arrêt du 12 novembre 2015, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (C‑121/14, EU:C:2015:749, points 51 et 52). En l’occurrence, je relève que la juridiction de renvoi ne doute pas de ce que la voie ferrée en cause peut être qualifiée d’existante.

19      Voir, notamment, arrêt du 3 juin 2021, Jumbocarry Trading (C‑39/20, EU:C:2021:435, points 28 et 29, ainsi que jurisprudence citée).

20      La situation en cause est, certes, née sous l’empire de la loi ancienne (voir note en bas de page 7 in fine des présentes conclusions), mais le litige porte sur des opérations de démantèlement restant à mener. Voir, à cet égard, arrêt du 26 mai 2016, Județul Neamț et Județul Bacău (C‑260/14 et C‑261/14, EU:C:2016:360, point 55 et jurisprudence citée). Dans l’hypothèse où la situation juridique en cause serait définitivement acquise antérieurement à l’entrée en vigueur du même règlement, je suis d’avis qu’il ressort de ses termes, de sa finalité et de son économie qu’un effet immédiat doit lui être attribué pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 41 et 44 des présentes conclusions.

21      Voir, dans une situation analogue en matière d’environnement, conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2009:440, points 52, 60, 64 et 69), ainsi que arrêt du 14 janvier 2010, Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, point 50).

22      Voir, notamment, arrêt du 15 juin 2021, Facebook Ireland e.a. (C‑645/19, EU:C:2021:483, point 110).

23      L’examen des travaux législatifs quant au choix d’élaborer un règlement et non une directive vient corroborer cette analyse. Voir, à titre de comparaison, nouvelles dispositions en vigueur ou à venir exposées au point 65 des présentes conclusions.

24      Voir article 38, paragraphe 3, et article 54 dudit règlement.

25      Le terme « и » est utilisé dans la version en langue bulgare et, dans la version en langue néerlandaise, il s’agit du terme « en ». Voir, pour un autre exemple de divergence, les différentes versions linguistiques de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n^o 1315/2013.

26      Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, points 43, 44 et 46, ainsi que jurisprudence citée).

27      Voir, dans le même sens, article 13, sous f), du même règlement.

28      À l’exception de la République de Chypre et de la République de Malte, tant qu’aucun système ferroviaire n’est établi sur leur territoire (voir article 57 de ce règlement).

29      Article 16, sous d), de ce règlement. Italique ajouté par mes soins. Voir, également, article 10, paragraphe 1, sous b), dudit règlement, selon lequel, lors du développement du réseau global, la priorité générale est accordée aux mesures nécessaires en vue d’assurer une intégration optimale des modes de transport et l’interopérabilité entre eux.

30      Voir article 4, sous b), iii), du règlement n^o 1315/2013.

31      Article 4, sous b), v), de ce règlement.

32      Voir article 5, paragraphe 1, sous a), de ce règlement.

33      Voir article 5, paragraphe 1, sous b), dudit règlement.

34      Article 6, paragraphe 3, et article 38, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1315/2013.

35      Il s’agit notamment des capitales des États membres.

36      Voir, également, article 30, sous a) et b), de ce règlement, selon lequel les États membres visent à assurer, dans la mesure du possible, dans le cadre du développement du réseau global en nœuds urbains, l’interconnexion entre les infrastructures ferroviaires, routières, aériennes et, le cas échéant, de navigation intérieure et maritimes du réseau global, pour le transport de voyageurs, ainsi que l’interconnexion entre les infrastructures ferroviaires, routières et, le cas échéant, de navigation intérieure, aériennes et maritimes du réseau global, pour le transport de fret.

37      Il est précisé au considérant 13 du règlement n^o 1315/2013 que le réseau central constitue « la colonne vertébrale d’un réseau de transport multimodal durable ». Voir, également, considérant 40 de ce règlement, aux termes duquel le réseau central « devrait être multimodal, c’est-à-dire englober tous les modes de transport et leurs connexions ainsi que les systèmes de gestion du trafic et des informations nécessaires ».

38      Voir note en bas de page 8 des présentes conclusions pour un rappel de la définition de l’expression « transport multimodal ».

39      Voir points 53 des présentes conclusions.

40      Voir, également en ce sens, document de travail des services de la Commission sur la méthode de planification du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) accompagnant la proposition de la Commission de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant le règlement (UE) 2021/1153 et le règlement (UE) n^o 913/2010, et abrogeant le règlement (UE) 1315/2013 [SWD(2021)/471 final/2], p. 4 et 5.

41      Voir point 53 des présentes conclusions.

42      Voir, à cet égard, article 4, sous c), ii) et iii), dudit règlement et, s’agissant des émissions de gaz à effet de serre, considérant 13 du même règlement. Voir, dans le même sens, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, intitulée « Le pacte vert pour l’Europe », du 11 décembre 2019 [COM(2019) 640 final], qui place l’action pour le climat au cœur de ses priorités, en fixant un objectif de neutralité climatique de l’Union à l’horizon 2050, ainsi qu’un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030, par rapport aux niveaux de 1990 (sous le point 2.1.1). Ces objectifs figurent également dans le règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2021, établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n^o 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat ») (JO 2021, L 243, p. 1). Dans le domaine des transports, le pacte vert pour l’Europe appelle à une réduction de 90 % des émissions de gaz à effet de serre provenant des transports, afin que l’Union devienne une économie neutre pour le climat d’ici à 2050, tout en œuvrant en faveur d’une ambition zéro pollution. Voir, à cet égard, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, intitulée « Cap sur une planète en bonne santé pour tous – Plan d’action de l’UE: “Vers une pollution zéro dans l’air, l’eau et les sols” », du 12 mai 2021 [COM(2021) 400 final].

43      Voir, à cet égard, livre blanc, points 22 et 24 (sous le paragraphe 2.2 intitulé « Un réseau principal efficace pour les trajets et transports interurbains multimodaux »).

44      Voir, en ce sens, livre blanc, point 27. Voir, également, article 13, sous f), et article 41, paragraphe 2, du règlement n^o 1315/2013. Dans la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, intitulée « Stratégie de mobilité durable et intelligente – mettre les transports européens sur la voie de l’avenir », du 9 décembre 2020, [(COM(2020) 789 final], il est estimé que la part du marché du trafic de fret ferroviaire augmentera de 50 % d’ici à 2030 et doublera d’ici à 2050, et que le transport par voies navigables intérieures et le transport maritime à courte distance devraient augmenter de 25 % d’ici à 2030 et de 50 % d’ici à 2050 (point 44 et tableau sous le point 45).

45      Les documents cités par le gouvernement belge ont précédé l’adoption de la directive (UE) 2021/1187 du Parlement européen et du Conseil, du 7 juillet 2021, concernant des mesures de rationalisation en vue de progresser dans la réalisation du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) (JO 2021, L 258, p. 1). Elle s’applique depuis le 9 août 2021 et doit entrer en vigueur dans les États membres au plus tard le 10 août 2023. Cette directive couvre les points suivants : les tronçons présélectionnés des liaisons transfrontalières et des liaisons manquantes dans les corridors de réseau central du réseau transeuropéen de transport, tels que répertoriés dans l’annexe I, et les projets sur les corridors de réseau central dépassant 300 millions d’euros. Les États membres peuvent décider d’élargir le champ d’application de ladite directive, afin d’y inclure tous les projets portant sur ce réseau central, ou même sur le réseau global. Dans ce cas, l’État doit le notifier à la Commission.

46      Voir, à cet égard, document de travail de la Commission du 26 mai 2021 [SWD(2021) 117 final], p. 28, s’agissant de la nécessité d’intensifier les efforts en vue d’atteindre les nouveaux objectifs stratégiques, p. 87 et 94, concernant l’amélioration de la qualité des infrastructures, ainsi que p. 9 et 94, pour ce qui est de l’adaptation du réseau transeuropéen de transport à des transports plus écologiques.

47      COM(2021) 812 final, du 14 décembre 2021 (traduction libre). Voir, en particulier, projets d’article 20, paragraphe 1, sous e), d’article 21, paragraphe 1, sous a), et d’article 22, paragraphes 1 et 2. Lors de l’audience de plaidoiries, la Commission a précisé que, dans le cadre de ce projet, l’objectif de multimodalité, en cause en l’espèce, à nouveau souligné, deviendrait un objectif encore plus important et que le port de Bruxelles devrait être maintenu en tant que nœud urbain important et en tant que nœud du réseau central.

48      Dans ses observations écrites, Port de Bruxelles ne vise pas une clause de standstill mais cite Versweyvelt, A.-S., « Het standstill-beginsel inzake leefmilieu in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof », Milieu- en Energierecht (MER), die Keure, Bruges, 2015, p. 3. Selon l’auteur, le fait que les citoyens de l’Union ne peuvent tirer de l’article 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne de droits individuels n’empêcherait pas d’en tirer une obligation de standstill qui impliquerait que tout citoyen peut contester une politique européenne donnée si elle a un impact négatif sur l’environnement.

49      Voir point 36 des présentes conclusions.

50      Admettre qu’un défaut de respect des obligations de maintenance des infrastructures de transport puisse justifier leur suppression serait contraire à l’article 5 de ce règlement et favoriserait de telles pratiques. Voir, en outre, considérant 8 dudit règlement, qui préconise la réhabilitation des infrastructures en cas de défaut d’entretien régulier. Voir, également, point 44 des présentes conclusions.

51      Voir annexe I, point 5, du livre blanc.

52      Voir, pour les projets d’intérêt commun, méthode d’appréciation de la viabilité économique préconisée à l’article 7, paragraphe 2, sous c), du règlement n^o 1315/2013, et considérant 22 de ce règlement, ainsi qu’un rappel de ces dispositions dans l’arrêt du 12 novembre 2015, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (C‑121/14, EU:C:2015:749, point 48).

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