Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

Affaire T‑526/19

Nord Stream 2 AG

contre

Conseil de l’Union européenne
et
Parlement européen

 Ordonnance du Tribunal (huitième chambre) du 20/05/2020

« Recours en annulation – Énergie – Marché intérieur du gaz naturel – Directive (UE) 2019/692 – Application de la directive 2009/73/CE aux conduites de gaz à destination ou en provenance de pays tiers – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité – Production de documents illégalement obtenus »

1.      Procédure juridictionnelle – Incident de procédure – Demande de retrait de documents du dossier – Critères d’appréciation – Avis juridique et recommandations de la Commission au Conseil aux fins de négociations internationales – Incidence de la classification des documents et d’un refus antérieur d’accès

[Règlement de procédure du Tribunal, art. 130 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 1049/2001, art. 4, § 1 et 2 ; décision du Conseil 2013/488, art. 2, § 2, d)]

(voir points 30, 31, 38-45, 48-56, 60-64)

2.      Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Directive modificative soumettant potentiellement une partie de réseaux de transport de gaz aux règles applicables pour le marché intérieur du gaz – Recours d’un exploitant de gazoducs susceptible de relever de l’extension du champ d’application des règles du droit de l’Union – Directive nécessitant des mesures nationales de transposition et permettant l’octroi de dérogations par les autorités nationales de régulation – Absence d’affectation directe – Irrecevabilité

(Art. 263, 4^e al., TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 9, § 8, 36 et 49 bis, et 2019/692, art. 1^er)

(voir points 102-115)

Résumé

Par les ordonnances Nord Stream 2/Parlement et Conseil (T‑526/19) et Nord Stream/Parlement et Conseil (T‑530/19), adoptées le 20 mai 2020, le Tribunal a rejeté comme irrecevables les recours introduits, respectivement, par Nord Stream 2 AG et Nord Stream AG, et tendant à l’annulation de la directive 2019/692 (1) (2).

Nord Stream AG est une société de droit suisse détenue à 51 % par la société russe PJSC Gazprom qui possède et exploite le gazoduc « Nord Stream » (communément dénommé « Nord Stream 1 ») assurant l’acheminement du gaz entre Vyborg (Russie) et Lubmin (Allemagne), près de Greifswald (Allemagne). La construction de ce gazoduc a été achevée en 2012, son exploitation étant prévue pour une durée de 50 ans.

Nord Stream 2 AG est une société de droit suisse détenue intégralement par la société publique russe par actions Gazprom. Elle est chargée de la planification, de la construction et de l’exploitation du gazoduc « Nord Stream 2 », qui est parallèle au gazoduc « Nord Stream 1 ».

Le 17 avril 2019, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté la directive 2019/692, modifiant la directive 2009/73, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (3). Cette directive est entrée en vigueur le 23 mai 2019 et imposait aux États membres répondant aux critères visés à son article 2, dont notamment la République fédérale d’Allemagne, d’adopter les mesures nationales nécessaires à sa transposition au plus tard le 24 février 2020.

À compter de l’entrée en vigueur de la directive de modification, les exploitants de gazoducs, tels que Nord Stream AG et Nord Stream 2 AG, voient désormais, potentiellement, une partie de leurs conduites de transport de gaz, en l’occurrence la partie située entre un État membre et un État tiers jusqu’au territoire des États membres ou celle située dans la mer territoriale de l’État membre, soumise à la directive 2009/73 et aux dispositions nationales de transposition. Cela implique pour ces exploitants, notamment, l’obligation de dissocier les réseaux de transport et les gestionnaires des réseaux de transport ainsi que l’instauration d’un système d’accès non discriminatoire des tiers aux réseaux de transport et de distribution de gaz sur la base de tarifs publiés.

Par ses ordonnances, le Tribunal a accueilli les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Parlement et le Conseil, au titre de l’article 130, paragraphe 1, de son règlement de procédure, et, partant, a rejeté les recours comme irrecevables, rendant ainsi sans objet les demandes en intervention présentées par l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Commission européenne.

Le Tribunal a jugé, en premier lieu, que Nord Stream 2 AG et Nord Stream AG n’étaient pas directement concernées par la directive de modification.

Le Tribunal a relevé, à cet égard, que ce n’était que par l’intermédiaire des mesures nationales de transposition de cette directive que les États membres devaient adopter au plus tard le 24 février 2020 que les opérateurs, tels que ceux à l’origine des recours en cause, seraient ou étaient soumis aux obligations de la directive 2009/73, dans les conditions retenues par ces États membres. Or, en l’occurrence, d’une part, s’agissant de la République fédérale d’Allemagne sur le territoire de laquelle se situaient les tronçons concernés des gazoducs Nord Stream et Nord Stream 2, de telles mesures nationales de transposition faisaient défaut à la date d’introduction des recours. D’autre part, les États membres disposaient d’un pouvoir d’appréciation dans la mise en œuvre des dispositions de la directive de modification.

En effet, la directive de modification permet aux autorités nationales de régulation d’octroyer des dérogations à certaines des dispositions de la directive 2009/73 telle que modifiée, d’une part, aux nouvelles grandes infrastructures gazières et, d’autre part, aux conduites de transport de gaz, entre les États membres et des pays tiers, achevées avant le 23 mai 2019. Or, le Tribunal a observé qu’il appartenait aux États membres d’adopter les mesures nationales permettant aux opérateurs concernés de demander le bénéfice de ces dérogations, en déterminant précisément les conditions d’obtention de ces dérogations au regard des critères généraux prévus par l’article 49 bis de la directive 2009/73 telle que modifiée, et encadrant la procédure de façon à permettre à leurs autorités de régulation nationales de statuer sur de telles demandes dans le délai prévu par la directive de modification, soit jusqu’au 24 mai 2020. En outre, aux fins de la mise en œuvre de ces conditions, les autorités nationales de régulation disposaient d’un large pouvoir d’appréciation quant à l’octroi de telles dérogations et les éventuelles conditions particulières auxquelles ces dérogations peuvent être subordonnées.

Le Tribunal a encore précisé que, si, désormais, les activités des requérantes étaient partiellement régies par le droit de l’Union, en l’occurrence par la directive 2009/73 telle que modifiée, cette circonstance n’est, en tout état de cause, que la conséquence de leur choix de développer et de maintenir leur activité sur le territoire de l’Union, en l’occurrence dans la mer territoriale de l’un des États membres de l’Union. Cependant, la directive attaquée, en tant que telle et depuis son entrée en vigueur, n’avait pas produit d’effets immédiats et concrets sur la situation juridique d’opérateurs, tels que les requérantes, et, à plus forte raison encore, pas avant l’expiration de son délai de transposition.

Dans l’affaire T‑530/19, le Tribunal a jugé, en deuxième lieu, que Nord Stream AG n’était pas davantage individuellement concernée par la directive de modification.

À cet égard, le Tribunal a relevé, notamment, que Nord Stream AG ne disposait pas d’un droit d’exploiter et/ou de continuer à exploiter le réseau de deux gazoducs « Nord Stream » tout en étant affranchie de toute contrainte réglementaire de l’Union, à tout le moins en ce qui concerne la partie de cette conduite de transport de gaz se trouvant sur le territoire de l’Union, en l’occurrence dans la mer intérieure d’un État membre.

Le Tribunal en a déduit que la circonstance, mise en avant par Nord Stream AG, selon laquelle, lors de l’adoption de la directive de modification, cette société faisait partie d’un cercle restreint, identifié ou identifiable, d’opérateurs concernés par l’extension du champ d’application territorial et/ou matériel de la directive 2009/73, ne permettait pas de considérer qu’elle était individuellement concernée par la directive de modification, dès lors que l’application de cette directive était subordonnée à des critères objectifs, définis par le législateur de l’Union, notamment celui tenant à ce que les conduites de transport de gaz, candidates à certaines dérogations, aient été achevées et en service à sa date d’entrée en vigueur, le 23 mai 2019.

Dans l’affaire T‑526/19, le Tribunal a encore précisé, en réponse à l’argumentation tirée d’une violation du droit à un recours juridictionnel effectif, qu’il était loisible à l’opérateur en question de solliciter, auprès de l’autorité de régulation compétente, en l’occurrence allemande, une dérogation et, le cas échéant, de contester la décision de cette autorité devant une juridiction allemande en invoquant l’invalidité de la directive de modification et en amenant cette juridiction à interroger la Cour sur ce point par la voie de questions préjudicielles.

Dans cette même affaire, le Tribunal a également accueilli l’exception soulevée par le Conseil, au titre de l’article 130, paragraphe 2, du règlement de procédure, ainsi qu’une demande additionnelle de cette institution, lesquelles tendaient au retrait du dossier de documents qui avaient été produits par Nord Stream 2 AG dans le cadre de son recours sans autorisation de l’institution concernée, en tant qu’auteur ou destinataire. Il s’agissait d’un avis du service juridique du Conseil, de recommandations adressées par la Commission au Conseil en vue de l’adoption d’une décision concernant des négociations internationales avec un pays tiers ainsi que, s’agissant du second incident de procédure, de commentaires de la République fédérale d’Allemagne transmis aux représentants permanents du Conseil dans le cadre de la procédure législative d’adoption de la directive attaquée.

Statuant sur ces incidents de procédure, le Tribunal a, en l’occurrence, fait droit aux demandes du Conseil en s’inspirant des dispositions du règlement n^o 1049/2001 (4), dès lors que leur inapplicabilité n’exclut pas de leur reconnaître une certaine valeur indicative conformément à la jurisprudence récente de la Cour (5).

Il a ainsi notamment constaté, en ce qui concerne les documents auxquels le Conseil avait refusé l’accès demandé par un employé de Nord Stream 2, que c’était à bon droit que le Conseil se prévalait, d’une part, de la protection des avis juridiques, et, d’autre part, qu’il estimait que la divulgation des recommandations susvisées porterait concrètement et effectivement atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales de l’Union.

En ce qui concerne les commentaires de la République fédérale d’Allemagne émis dans le cadre de la procédure législative, le Tribunal a relevé que, si la requérante avait suggéré avoir reçu ces documents d’un représentant permanent d’un État membre au sein du Conseil, elle n’avait toutefois pas indiqué lequel et elle ne s’était pas non plus prévalue de l’accord de celui de la République fédérale d’Allemagne, en sa qualité d’auteur desdits documents. Enfin, il n’apparaissait pas non plus que, au sens du règlement n^o 1049/2001, ledit État membre ait tacitement ou explicitement donné son accord pour que lesdits commentaires soient transmis à la requérante, Nord Stream 2, soit avant, soit après le rejet partiel, par le Conseil, des demandes de l’employé de la requérante.

1      Directive (UE) 2019/692 du Parlement européen et du Conseil, du 17 avril 2019, modifiant la directive 2009/73/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (JO 2019, L 117, p. 1) (ci-après la « directive de modification »)

2      Dans l’affaire T‑526/19, le recours introduit par Nord Stream 2 AG visait à l’annulation de la directive de modification dans son intégralité, tandis que, dans l’affaire T‑530/19, le recours introduit par Nord Stream AG tendait à l’annulation d’une disposition de cette directive imposant aux autorités de régulation nationales de statuer sur certaines demandes de dérogation d’ici, au plus tard, le 24 mai 2020

3      Directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94)

4      Règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43)

5      Arrêt de la Cour du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie (C 457/18, EU:C:2020:65)

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