Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

Affaires jointes C-496/18 et C-497/18

Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. e.a.

contre

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(demandes de décision préjudicielle, introduites par la Fővárosi Törvényszék)

 Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 26 mars 2020

« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux – Directive 89/665/CEE – Procédures de passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications – Directive 92/13/CEE – Passation des marchés publics – Directives 2014/24/UE et 2014/25/UE – Contrôle de l’application des règles relatives à la passation des marchés publics – Réglementation nationale permettant à certains organismes d’enclencher une procédure d’office en cas de modification illégale d’un contrat en cours d’exécution – Forclusion du droit d’enclencher la procédure d’office – Principes de sécurité juridique et de proportionnalité »

1.        Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics – Directives 89/665 et 92/13 – Directives 2014/24 et 2014/25 – Obligation pour les États membres de prévoir une procédure de recours – Obligation pour les États membres de prévoir un contrôle de l’application des règles de passation des marchés publics – Réglementation nationale permettant à certains organismes d’enclencher une procédure d’office en cas de modification illégale d’un contrat en cours d’exécution – Admissibilité – Procédure relevant du champ d’application du droit de l’Union – Applicabilité des principes généraux du droit de l’Union – Principe général de sécurité juridique – Inclusion

(Directives du Parlement européen et du Conseil 2014/24, considérants 121 et 122 et art. 83, § 1 et 2, et 2014/25, considérants 127 et 128 et art. 99, § 1 et 2 ; directives du Conseil 89/665, telle que modifiée par la directive 2007/66, art. 1^er, § 1 et 3, et 92/13, telle que modifiée par la directive 2007/66, art. 1^er, § 1 et 3)

(voir points 71-77, 81-87, 91, disp. 1)

2.        Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics – Délais de recours – Réglementation nationale permettant à certains organismes d’enclencher une procédure d’office en cas de modification illégale d’un contrat en cours d’exécution – Nouvelle réglementation nationale permettant, afin de contrôler la légalité de cette modification, l’engagement d’une telle procédure dans le délai de forclusion fixé, malgré l’expiration du délai prévu par la réglementation antérieure, applicable à la date de cette modification – Inadmissibilité – Violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime

(Directives du Parlement européen et du Conseil 2014/24 et 2014/25 ; directives du Conseil 89/665 et 92/13, telles que modifiées par la directive 2007/66)

(voir points 93-97, 99, 100, 102, disp. 2)

Résumé

Dans l’arrêt Hungeod e.a. (affaires jointes C‑496/18 et C‑497/18), rendu le 26 mars 2020, la Cour a jugé que les directives sur les marchés publics (1) autorisent les États membres à adopter une réglementation nationale permettant à une autorité de contrôle d’enclencher, pour des motifs de protection des intérêts financiers de l’Union, une procédure de recours d’office afin de contrôler les infractions à la réglementation en matière de marchés publics. À cet égard, la Cour a précisé que, lorsqu’une telle procédure est prévue, elle relève du champ d’application du droit de l’Union dans la mesure où les marchés publics qui font l’objet d’un tel recours relèvent du champ d’application matériel des directives sur les marchés publics. Partant, la Cour a considéré que ces procédures de recours d’office doivent respecter les principes généraux du droit de l’Union et, notamment, le principe général de sécurité juridique.

La Cour a, en outre, jugé que ce principe s’oppose à ce que, dans le cadre d’une telle procédure de recours d’office, une nouvelle réglementation nationale prévoie, afin de contrôler la légalité de modifications de contrats de marché public, d’enclencher une telle procédure dans le délai de forclusion qu’elle fixe, alors même que le délai pour engager la procédure, tel qu’il était prévu par la réglementation antérieure, applicable à la date de ces modifications, a expiré.

En l’espèce, Budapesti Közlekedési, une société de transport en commun, a publié, respectivement, le 30 septembre 2005 et le 3 janvier 2009, deux appels d’offres au Journal Officiel de l’Union européenne en vue de l’attribution de deux marchés publics distincts en lien avec la construction de la ligne de métro n^o 4 à Budapest en Hongrie. La valeur estimée de ces deux marchés publics dépassait les seuils communautaires et bénéficiait d’un concours financier de l’Union. Le marché relatif au premier appel d’offre a été attribué aux entreprises Hungeod et Sixense. Le contrat a été signé le 1^er mars 2006. Le 5 octobre 2009, les parties contractantes ont décidé de modifier le contrat en invoquant des circonstances imprévisibles, cette modification a fait l’objet d’un communiqué publié au Közbeszerzési Értesítő (Bulletin des marchés publics) le 18 novembre 2009.

Concernant le second appel d’offre, le marché a été attribué à l’entreprise Matrics Consults Ltd et le contrat afférent a été signé le 14 mai 2009. Il a été résilié le 16 novembre 2011 par Budapesti Közlekedési avec effet au 31 décembre 2011. En août 2017, la commission arbitrale hongroise de l’autorité des marchés publics (ci-après « la commission arbitrale »), sur saisines du président de l’autorité des marchés publics, a condamné Budapesti Közlekedési et les titulaires des deux marchés publics au paiement d’une amende pour violation des dispositions législatives en vigueur en matière de modifications contractuelles des marchés publics. Ces condamnations ont été prononcées en application de la loi nationale sur les marchés publics, entrée en vigueur le 1^er novembre 2015. Cette nouvelle réglementation autorise, pour un marché public conclu avant son entrée en vigueur, l’autorité de contrôle à ouvrir d’office, indépendamment des délais de forclusion prévus par la réglementation nationale antérieure, une enquête sur les infractions en matière de marchés publics commises avant son entrée en vigueur, afin de faire établir d’éventuelles infractions et de faire prononcer une sanction par la commission arbitrale.

Saisie des recours formés par Budapesti Közlekedési et les titulaires des deux marchés publics contre la décision de la commission arbitrale, la Fővárosi Törvényszék (cour de Budapest-Capitale, Hongrie), par deux demandes de décision préjudicielle, a interrogé la Cour sur la compatibilité avec le droit de l’Union, et notamment avec le principe de sécurité juridique, de la faculté prévue par la loi de 2015 sur les marchés publics de contrôler les modifications apportées, avant son entrée en vigueur, à des contrats de marchés publics, alors même que le délai de forclusion fixé par la réglementation nationale antérieure pour le contrôle de ces modifications a déjà expiré.

En premier lieu, la Cour a souligné que si les directives 89/665 et 92/13 imposent l’existence de voies de recours à la disposition des entreprises intéressées, dans le but de garantir l’application effective des règles de l’Union en matière de passation de marchés publics, ces voies de recours ne peuvent être considérées comme envisageant l’ensemble des recours possibles en matière de marchés publics. En outre, concernant ces deux directives, la Cour a constaté que les dispositions (2) qui prévoient que les États membres veillent à ce qu’un marché soit dépourvu d’effets par une autorité indépendante de l’autorité adjudicatrice ne font que renforcer les effets des recours que ces directives imposent aux États membres de mettre en œuvre et doivent donc être interprétées comme n’imposant ni n’interdisant aux États membres de prévoir l’existence de recours en faveur d’autorités nationales de contrôle.

En outre, la Cour a considéré que les dispositions des directives 2014/24 et 2014/25 (3) imposant aux États membres de veiller à ce que l’application des règles relatives à la passation des marchés publics soit contrôlée par une ou plusieurs autorités, organismes ou structures contiennent des exigences minimales. Dès lors, la Cour a conclu que ces dispositions n’interdisent pas aux États membres de prévoir l’existence de procédures de recours d’office en faveur d’autorités nationales de contrôle, permettant à celles-ci de faire constater des infractions à la réglementation en matière de marchés publics. En revanche, la Cour a souligné que lorsqu’une telle procédure de recours d’office est prévue, elle relève du champ d’application du droit de l’Union dans la mesure où les marchés publics faisant l’objet d’un tel recours relèvent du champ d’application matériel des directives sur les marchés publics. Par conséquent, ladite procédure doit respecter le droit de l’Union, y compris les principes généraux de ce droit, dont fait partie le principe de sécurité juridique.

En second lieu, la Cour a rappelé que le principe de sécurité juridique exige que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables. De plus, le principe de sécurité juridique s’oppose à ce qu’une réglementation soit appliquée rétroactivement, indépendamment des effets favorables ou défavorables qu’une telle application pourrait avoir pour l’intéressé. En effet, ce principe impose que toute situation de fait soit appréciée à la lumière des règles de droit qui en sont contemporaines, la réglementation nouvelle ne valant ainsi que pour l’avenir et s’appliquant également, sauf dérogation, aux effets futurs de situations nées sous l’empire de la loi ancienne. En outre, la Cour a rappelé que, s’agissant spécifiquement des délais de forclusion, il ressort de sa jurisprudence que, pour remplir leur fonction de garants de la sécurité juridique, ceux-ci doivent être fixés à l’avance et être suffisamment prévisibles.

En l’espèce, la Cour a retenu que, en permettant l’engagement de procédures d’office à l’égard de modifications apportées à des contrats de marchés publics, qui étaient forcloses au regard des dispositions pertinentes de la loi de 2003 sur les marchés publics applicable à ces modifications, la disposition concernée de la loi de 2015 sur les marchés publics ne vise pas à appréhender des situations juridiques en cours, mais constitue une disposition à caractère rétroactif. Certes, le droit de l’Union admet, par exception, qu’un acte puisse se voir reconnaître un effet rétroactif, lorsque le but à atteindre l’exige et que la confiance légitime des intéressés est dûment respectée. Toutefois, la Cour a considéré que le principe de protection de la confiance légitime s’oppose à ce que des modifications apportées à une réglementation nationale permettent à une autorité nationale de contrôle d’enclencher une procédure de recours alors même que le délai de forclusion prévu par la réglementation antérieure, applicable à la date de ces modifications, a expiré.

1      Directive 89/665/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux (JO 1989, L 395, p. 33) ; directive 92/13/CEE du Conseil, du 25 février 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des règles communautaires sur les procédures de passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications (JO 1992, L 76, p. 14) ; directive 2007/66/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2007, modifiant les directives 89/665/CEE et 92/13/CEE du Conseil en ce qui concerne l’amélioration de l’efficacité des procédures de recours en matière de passation des marchés publics (JO 2007, L 335, p. 31) ; directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65) ; directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

2      Articles 2 quinquies des directives 89/665 et 92/13, insérés par la directive 2007/66.

3      Article 83, paragraphes 1 et 2, de la directive 2014/24 et article 99, paragraphes 1 et 2, de la directive 2014/25.

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