Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)

29 novembre 2018 (*)

« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Article 31 du règlement (CE) no 1290/2005 – Règlement (CE) no 73/2009 – Déficiences du SIGC – Pâturages permanents – Risque pour le fonds – Document VI/5330/97 – Article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement (CE) no 796/2004 – Article 81, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1122/2009 – Article 137 du règlement no 73/2009 – Corrections forfaitaires de 25 et de 10 % »

Dans l’affaire T‑459/16,

Royaume d’Espagne, représenté par M. M. Sampol Pucurull, en qualité d’agent,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée initialement par M. D. Triantafyllou, puis par M^me I. Galindo Martín, MM. N. Ruiz García et A. Sauka, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision d’exécution (UE) 2016/1059 de la Commission, du 20 juin 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2016, L 173, p. 59),

LE TRIBUNAL (septième chambre),

composé de M^mes V. Tomljenović, président, A. Marcoulli et M. A. Kornezov (rapporteur), juges,

greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,

vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 14 mars 2018,

rend le présent

Arrêt

I.      Antécédents du litige

1        Entre les 3 et 7 octobre 2011 et les 9 et 13 septembre 2013, la Commission européenne a procédé aux enquêtes AA/2011/008/ES et AA/2013/034/ES en Espagne, relatives à la gestion des aides à la surface au titre du Fonds européen de garantie agricole (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (ci-après, pris individuellement, le « fonds »).

2        Par lettres du 30 novembre 2011 et du 9 décembre 2013, la Commission a communiqué au Royaume d’Espagne ses observations à la suite desdites enquêtes. Le Royaume d’Espagne a répondu, respectivement, par lettres du 2 mars 2012 et du 12 mars 2014.

3        Le 4 juillet 2013 et le 28 avril 2014, deux réunions bilatérales se sont tenues à Bruxelles (Belgique), dans le cadre desquelles la Commission a recueilli des informations complémentaires concernant les enquêtes AA/2011/008/ES et AA/2013/034/ES. Par lettres du 27 août 2013 et du 28 mai 2014, la Commission a communiqué les comptes rendus de ces réunions, auxquels le Royaume d’Espagne a répondu, respectivement, le 3 décembre 2013 et le 30 juillet 2014.

4        Par lettre du 13 février 2015, la Commission a informé le Royaume d’Espagne qu’elle entendait écarter du financement de l’Union européenne un montant total de 294 782 402,05 euros au motif que cet État membre aurait effectué des dépenses relatives aux aides à la surface concernant onze communautés autonomes (Andalousie, Asturies, Cantabrie, Castille-La-Manche, Castille-et-Léon, Estrémadure, Galice, Madrid, Murcie, La Rioja et Valence) (ci-après les « communautés autonomes concernées »), pour les années de demande 2009 à 2013, en méconnaissance du droit de l’Union.      

5        Le Royaume d’Espagne, étant en désaccord avec le montant de la correction financière proposée, a demandé l’intervention de l’organe de conciliation. Ce dernier a rendu, le 22 juillet 2015, son rapport final dans lequel il a conclu que la conciliation n’était pas possible, tout en invitant les parties à tenter de parvenir à une interprétation commune sur certains points concrets.

6        Le 18 décembre 2015, après avoir recueilli des informations supplémentaires et à la suite d’échanges de correspondance avec le Royaume d’Espagne, la Commission a communiqué audit État membre sa position finale. Elle a considéré que le montant de la correction financière devait être réduit à 270 544 889,65 euros.

7        Le 20 mai 2016, la Commission a rendu son rapport de synthèse (ci-après le « rapport de synthèse »). Elle y a conclu qu’une correction de 270 544 889,65 euros était justifiée en l’espèce. Une partie de ce montant,à hauteur de 262 887 429,57 euros, correspondait à une correction forfaitaire liée aux irrégularités relatives à l’identification des « pâturages permanents » déclarés lors des campagnes 2009 à 2013 (exercices financiers 2010 à 2014) (ci-après la « période de la correction litigieuse ») et était justifiée, selon ledit document, par les motifs suivants :

–        au cours de la période 2008-2013, lors de divers audits effectués par la Commission, plusieurs carences ont été observées dans le système espagnol d’identification des parcelles agricoles, à savoir le système d’information géographique des parcelles agricoles (ci-après le « SIGPAC »), ce qui a affecté les dépenses au niveau national ; afin de pallier les carences du SIGPAC, les autorités espagnoles ont élaboré un plan national d’amélioration en novembre 2010 (ci-après le « plan d’amélioration ») ;

–        les carences constatées résidaient dans le fait que les pâturages avaient été considérés comme entièrement admissibles au bénéfice de l’aide même lorsqu’ils étaient couverts par des éléments non admissibles tels que des rochers, des buissons, des arbustes impénétrables et des forêts ; ces irrégularités ont fait l’objet des mesures n^os 12 et 14 du plan d’amélioration ; en ce qui concerne ces mesures correctives et l’ampleur des carences constatée, la Commission a considéré qu’une distinction devait être faite entre les communautés autonomes qui avaient appliqué un coefficient dit « historique » d’admissibilité avant l’élaboration du plan d’amélioration (à savoir Aragon, Baléares, Catalogne, Navarre et Pays basque) et les communautés autonomes concernées qui ont appliqué à partir de l’année de demande 2013 un coefficient « automatique », établi sur la base de deux critères objectifs, à savoir l’inclination et la couverture du terrain ; ainsi, tandis que le coefficient « historique » d’admissibilité a été considéré par la Commission comme reflétant de manière satisfaisante la réalité des pâturages dans les communautés autonomes qui l’utilisent, le coefficient d’admissibilité « automatique », applicable dans les communautés autonomes concernées à partir de l’année de demande 2013, a été considéré comme ne reflétant pas correctement l’admissibilité de tous les types de pâturages ;

–        la Commission a donc estimé que le système appliqué en Espagne avait généré un risque pour le fonds en ce qui concerne les aides à la surface versées en application du règlement (CE) n^o 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant les règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n^o 1290/2005, (CE) n^o 247/2006 et (CE) n^o 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n^o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16) ; ainsi, s’agissant des carences relatives à la superficie maximale admissible des pâturages permanents dans les communautés autonomes concernées, il existerait une défaillance dans l’exécution d’un contrôle essentiel et, par conséquent, conformément au document VI/5330/97, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document VI/5330/97 »), l’application d’une correction forfaitaire serait la meilleure méthode pour quantifier le risque ;

–        pour évaluer le risque, la Commission a distingué deux types de pâturages permanents, à savoir les « pâturages arbustifs » et les « pâturages arborés », ainsi que l’ont suggéré les autorités espagnoles ;

–        dans le cas des pâturages arbustifs, la Commission a opéré une distinction entre deux sous-populations, à savoir entre « éleveurs » et « autres agriculteurs », conformément à une proposition des autorités espagnoles ; s'agissant des « éleveurs », la Commission a estimé que, l’attribution initiale des droits ayant été effectuée sur la base des primes animales (droits attribués en fonction du montant versé au cours de la période de référence par tête de bétail et non sur la base du nombre d’hectares), une réduction des hectares admissibles n’aurait pas d’incidence sur la valeur totale des droits dont ils auraient pu bénéficier ; à leur égard, la Commission a considéré que les conditions d’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, de son règlement (CE) n^o 796/2004, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n^o 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 18), étaient satisfaites, ce qui l’a amenée à conclure que le risque correspondant à cette sous-population était moindre pour l’année de demande 2009 ; en revanche, la Commission a indiqué que la disposition susmentionnée ne pouvait plus s’appliquer à partir de l’année de demande 2010, au motif que l’article 137 du règlement n^o 73/2009 y faisait obstacle ; en outre, en ce qui concerne les « autres agriculteurs », les conditions d’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 ne seraient pas satisfaites ; sur la base de ces considérations, la Commission a proposé une correction forfaitaire concernant les dépenses du premier pilier de 2 % uniquement pour l’année de demande 2009 en ce qui concerne la sous-population des « éleveurs », tandis que, pour les années de demande 2010 à 2013, ainsi que pour les « autres agriculteurs » pendant l’ensemble de la période de la correction litigieuse, c’est-à-dire pour les années de demande 2009 à 2013, la correction proposée était de 10 % ;

–        dans le cas des pâturages arborés, la Commission a considéré que le risque pour le fonds était plus élevé que dans le cas des pâturages arbustifs ; elle a pris note du fait que, selon les autorités espagnoles, les régions visitées au cours de l’enquête AA/2013/034/ES n’étaient pas représentatives de tous les types de pâturages arborés en Espagne et qu’elle aurait donc surestimé le risque ; la Commission a également constaté à cet égard que lesdites autorités avaient présenté d’amples informations concernant le type de pâturages dénommé « dehesa », qui présente un sous-bois herbacé et des chênes verts aptes au pacage (ci-après les « pâturages arborés dehesa »), lesquels auraient pu être considérés, selon elles, comme admissibles à 100 % ; eu égard à l’information présentée par le Royaume d’Espagne dans sa lettre du 19 octobre 2015, la Commission a reconnu que, compte tenu des caractéristiques des pâturages arborés dehesa, si l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 devait être appliqué pour l’année de demande 2009, le nouveau calcul n’aurait pas d’incidence sur la valeur totale des droits que l’agriculteur aurait reçus ; sur la base de ces considérations, la Commission a appliqué des corrections financières concernant les dépenses du premier pilier correspondant aux pâturages arborés, effectuées pour les années de demande 2009 à 2013 par l’ensemble des communautés autonomes concernées, de 25 % ; toutefois, pour l’année de demande 2009, conformément à l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 et concernant les pâturages arborés dehesa dans les communautés autonomes d’Andalousie, de Castille‑La-Manche, de Castille-et-Léon, d’Estrémadure et de Madrid, une correction de 10 % a été considérée comme justifiée, dans la mesure où, dans ces cas, il existait un nombre réduit d’éléments non subventionnables et où les erreurs n’auraient pas pu raisonnablement être détectées par les agriculteurs, puisque ce type de surfaces a été considéré pendant une longue période par les autorités espagnoles comme des « pâturages traditionnels » ; en revanche, pour ces mêmes pâturages, une correction forfaitaire de 25 % a été appliquée pour les années de demande 2010 à 2013 au motif que l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 ne pouvait plus s’appliquer à partir de l’année de demande 2010, puisque l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 y faisait obstacle.

8        Par la décision d’exécution (UE) 2016/1059, du 20 juin 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader (JO 2016, L 173, p. 59, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a exclu dudit financement des dépenses engagées par le Royaume d’Espagne pour un montant de 270 544 889,65 euros.

II.    Procédure et conclusions des parties

9        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 août 2016, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours.

10      Le 17 novembre 2016, la Commission a produit le mémoire en défense.

11      Le mémoire en réplique a été déposé au greffe du Tribunal le 10 février 2017. Le mémoire en duplique est parvenu à ce dernier le 12 avril 2017.

12      Par lettre du greffe du 26 janvier 2018, le Tribunal a adressé, au titre de mesures d’organisation de la procédure, des questions écrites aux parties, qui ont répondu dans les délais impartis.

13      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales du Tribunal lors de l’audience du 14 mars 2018.

14      Le Royaumed’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la décision attaquée en ce qu’elle le concerne, en tant qu’elle a écarté des aides à la surface un montant de 262 887 429,57 euros ;

–        condamner la Commission aux dépens.

15      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours ;

–        condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.

III. En droit

A.      Sur l’objet du recours

16      En premier lieu, le Royaume d’Espagne précise, aux points 14 et 15 de la requête, qu’il conteste la partie de la décision attaquée imposant une correction forfaitaire d’un montantnetde 262 887 429,57 euros en raison d’irrégularités concernant le contrôle de l’admissibilité au bénéfice de l’aide des pâturages permanents dans les communautés autonomes concernées pour les campagnes 2009 à 2013 (exercices financiers 2010 à 2014). En revanche, il ne conteste pas les montants des corrections ponctuelles au titre de la rétroactivité, d’un montant de 7 657 460,08 euros.

17      En second lieu, il y a lieu de préciser que le montant de la correction forfaitaire de 262 887 429,57 résulte, ainsi qu’il ressort du rapport de synthèse, de l’application de taux forfaitaires différents, appliqués en fonction des trois critères suivants : (1) le type de pâturages ; (2) la catégorie d’agriculteurs ; et (3) l’année de demande.

18      S'agissant du type de pâturages, d’une part, la Commission a fait une distinction entre pâturages arborés et pâturages arbustifs. D’autre part, au sein de la catégorie de pâturages arborés, elle a distingué deux sous‑populations de pâturages, à savoir les pâturages arborés dehesa et les autres pâturages arborés (ci-après les « pâturages arborés non-dehesa »). 

19      S’agissant de la catégorie d’agriculteurs, la Commission a distingué, uniquement en ce qui concerne les pâturages arbustifs, deux sous‑populations, à savoir celle des « éleveurs » et celle des « autres agriculteurs ». En revanche, elle n’a pas opéré une telle distinction en ce qui concerne les pâturages arborés.

20      S’agissant de l’année de la demande, la Commission a opéré, pour certaines sous‑populations, une distinction entre celle de 2009 et la période restante, à savoir 2010 à 2013.

21      L’articulation entre ces différents facteurs a abouti à l’imposition des taux de correction forfaitaire suivants :

–        en ce qui concerne les pâturages arborés non-dehesa : 25 % pour l’ensemble de la période de la correction litigieuse ;

–        en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa : 10 % pour l’année de demande 2009 et 25 % pour les années de demande 2010 à 2013 ;

–        en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « autres agriculteurs » : 10 % pour l’ensemble de la période de la correction litigieuse ; 

–        en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « éleveurs » : 2 % pour l’année de demande 2009 et 10 % pour les années de demande 2010 à 2013.

22      Il convient de constater que le Royaume d’Espagne ne conteste pas tous les taux forfaitaires énumérés au point précédent.

23      Premièrement, le Royaume d’Espagne ne conteste pas la correction forfaitaire de 2 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « éleveurs » pour l’année de demande 2009.

24      Deuxièmement, s’agissant de la correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour l’année de demande 2009, il ressort de la requête que le Royaume d’Espagne ne conteste pas ce taux forfaitaire en tant que tel, mais plutôt l’absence d’application de ce taux réduit pour les années de demande 2010 à 2013. En effet, les arguments présentés dans la requête visant à contester les corrections forfaitaires imposées par la décision attaquée sont regroupés dans deux sous-titres principaux, à savoir le sous-titre « a.3 » en ce qui concerne la correction financière de 25 % (points 80 à 104 de la requête) et le sous-titre « a.4 » en ce qui concerne l’application d’une correction de 10 % (points 105 à 109 de la requête). Au point 105 de la requête, après avoir rappelé que la Commission avait imposé une correction forfaitaire de 10 % tant aux pâturages arbustifs pour les années de demande 2009 à 2013 qu’aux pâturages arborés dehesa pour l’année de demande 2009, le Royaume d’Espagne précise explicitement « contester en l’espèce l’application de la correction de 10 % aux pâturages arbustifs ». Par ailleurs, tous les arguments présentés aux points suivants et regroupés sous le sous-titre « a.4 » ne mentionnent que les pâturages arbustifs. Ainsi, la requête ne contient aucun argument spécifique visant à contester le taux forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour l’année de demande 2009.

25      Au point 41 de la réplique, le Royaume d’Espagne conteste pour la première fois le taux forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa. Or, il convient de rappeler que, selon les dispositions combinées de l’article 76, sous d), et de l’article 84, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués, et la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Cependant, un moyen qui constitue l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance et présentant un lien étroit avec celui-ci doit être déclaré recevable. Une solution analogue s’impose pour un grief invoqué au soutien d’un moyen (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2015, Royaume-Uni/Commission, T‑503/12, EU:T:2015:597, point 95 et jurisprudence citée). Le grief visant à contester le taux forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa n’ayant été invoqué ni explicitement ni implicitement dans la requête introductive d’instance, il doit être rejeté comme irrecevable.

26      En outre, il a été jugé à maintes reprises que, pour qu’un recours soit recevable, il fallait que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même, et ce afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice. Par ailleurs, la partie requérante doit expliciter en quoi consiste le moyen sur lequel le recours est fondé. Dès lors, la seule énonciation abstraite du moyen ne répond pas aux exigences du règlement de procédure (voir arrêt du 9 mars 2018, Portugal/Commission, T‑462/16, non publié, EU:T:2018:127, point 45 et jurisprudence citée). Or, il y a lieu de relever que, ni dans la requête, ni dans la réplique, le Royaume d’Espagne ne présente d’argument concret et étayé visant à contester spécifiquement l’imposition d’un taux forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour l’année de demande 2009. Un tel grief doit, pour ce motif également, être écarté comme irrecevable.

27      Par conséquent, il y a lieu d’examiner la légalité de la décision attaquée en ce qu’elle impose, premièrement, un taux de correction forfaitaire de 25 % aux pâturages arborés non-dehesa pour l’ensemble de la période de la correction litigieuse et aux pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013 et, deuxièmement, un taux de correction forfaitaire de 10 % aux pâturages arbustifs déclarés par les « autres agriculteurs » pour l’ensemble de la période de la correction litigieuse ainsi qu’à ceux déclarés par les « éleveurs » pour les années de demande 2010 à 2013.

B.      Sur le moyen unique

28      Le Royaume d’Espagne avance à l’appui de son recours un moyen unique, tiré « d’une violation de l’article 31 du règlement n^o 1290/2005 et de l’interprétation et [de] l’application [du document VI/5330/97], relati[f] aux conditions à réunir pour infliger une correction financière de 25 % et [de] 10 %, cette violation impliquant un excès de pouvoir de la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et une violation simultanée des principes de proportionnalité et de sécurité juridique ».

29      Le moyen unique est divisé en deux branches. La première branche porte sur une violation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) n^o 1290/2005du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 2005, L 209, p. 1), lu en combinaison avec l’application du document VI/5330/97 et du principe de proportionnalité.

30      La seconde branche est tirée d’une violation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n^o 1290/2005, lu en combinaison avec les principes de proportionnalité et de sécurité juridique, en ce que la décision attaquée ne tiendrait pas compte de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, lu en combinaison avec l’article 137 du règlement n^o 73/2009.

31      Il convient d’examiner ensemble les arguments présentés dans le cadre des deux branches du moyen unique.

1.      Observations liminaires

32      Le Tribunal estime opportun de préciser, à titre liminaire, l’application rationae temporis du cadre juridique pertinent et de rappeler les définitions légales des notions d'« hectare admissible » au bénéfice de l’aide et de « pâturage permanent ».

a)      Sur l’application rationae temporis du cadre juridique pertinent

33      En premier lieu, il convient de constater que les enquêtes effectuées par la Commission et la majeure partie de leur suivi jusqu’à l’intervention de l’organe de conciliation, dont l’avis a été rendu le 22 juillet 2015, étaient régies par le règlement n^o 1290/2005, alors applicable. Au considérant 1 de la décision attaquée, la Commission s’est également référée à l’article 52 du règlement (UE) n^o 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n^o 352/78, (CE) n^o 165/94, (CE) n^o 2799/98, (CE) n^o 814/2000, n^o 1290/2005 et (CE) n^o 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549), applicable à partir du 1^er janvier 2015 en vertu de l’article 121, paragraphe 2, sous c), du même règlement. Or, l’article 52 du règlement n^o 1306/2013 reprend en substance l’article 31 du règlement n^o 1290/2005 et le développe. Partant, et dans la mesure où le Royaume d’Espagne fonde ses arguments sur ce dernier règlement, sans que la Commission n’y voit d’incidence sur l’examen de la présente affaire (point 3 du mémoire en défense), il suffit, aux fins de la solution du présent litige, de se référer aux dispositions pertinentes du règlement n^o 1290/2005.

34      En deuxième lieu, le règlement (CE) n^o 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n ^o 2019/93, (CE) n ^o 1452/2001, (CE) n ^o 1453/2001, (CE) n ^o 1454/2001, (CE) n ^o 1868/94, (CE) n ^o 1251/1999, (CE) n ^o 1254/1999, (CE) n ^o 1673/2000, (CEE) n ^o 2358/71 et (CE) n ^o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1), a établi, notamment, un régime d’aide au revenu des agriculteurs découplé de la production, désigné à son article 1^er, deuxième tiret, comme le « régime de paiement unique » (arrêts du 5 juin 2014, Vonk Noordegraaf, C‑105/13, EU:C:2014:1126, point 3, et du 4 septembre 2015, Royaume-Uni/Commission, T‑245/13, EU:T:2015:595, point 5). Ce règlement est entré en vigueur le 28 octobre 2003 et a été abrogé et remplacé par le règlement n^o 73/2009 avec effet au 1^er janvier 2009. Ce dernier règlement a été abrogé et remplacé à son tour par le règlement (UE) n ^o 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n ^o 637/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608) (voir article 72 dudit règlement). Il s’ensuit que, pour les années de demande 2009 à 2013, c’était le règlement n^o 73/2009 qui était applicable rationae temporis.

35      En troisième lieu, les modalités d’application des règlements cités au point précédent ont été fixées successivement comme suit : d’abord, par le règlement (CE) n^o 795/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement n^o 1782/2003 (JO 2004, L 141, p. 1), et par le règlement n^o 796/2004. Ces deux règlements ont, ensuite, été abrogés et remplacés, respectivement, par le règlement (CE) n^o 1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement n^o 73/2009 (JO 2009, L 316, p. 1), et par le règlement (CE) n^o 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement n^o 73/2009 en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) n^o 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole(JO 2009, L 316, p. 65), applicables à compter du 1^er janvier 2010 (voir respectivement les articles 53 et 87 desdits règlements). Ainsi, les règlements n^os 795/2004 et 796/2004 étaient applicables pour l’année de demande 2009, tandis que les règlements n^os 1120/2009 et1122/2009étaient applicables pour les années de demande 2010 à 2013.

b)      Sur la définition légale des notions d'« hectare admissible » et de « pâturage permanent »

36      L’article 34, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 prévoit que tout droit au paiement lié à un hectare admissible au bénéfice de l’aide donne droit au paiement de l’aide. Conformément au paragraphe 2 de cet article, la notion d’« hectare admissible » au bénéfice de l’aide est définie comme toute superficie affectée à une activité agricole, y compris les terres arables et les pâturages.

37      Ainsi, le système instauré par le règlement n^o 1782/2003, remplacé ensuite par le règlement n^o 73/2009, réservait les aides liées à la surface aux seules surfaces agricoles, en d’autres termes à toute surface comportant un couvert de production agricole, pour éviter que les surfaces abandonnées ou qui n’étaient pas effectivement soumises à une activité agricole ne soient admises au bénéfice de l’aide (arrêt du 1^er février 2018, Grèce/Commission, T‑506/15, non publié, sous pourvoi, EU:T:2018:53, point 53).

38      Les pâturages permanents étaient définis à l’article 2, point 2, du règlement n^o 796/2004 et à l’article 2, sous c), du règlement n^o 1120/2009 comme des surfaces consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées (arrêt du 1^er février 2018, Grèce/Commission, T‑506/15, non publié, EU:T:2018:53, point 54).

39      S’agissant des aides aux pâturages, le critère choisi dans les règlements n^os 1782/2003 et 796/2004 et repris ensuite dans les règlements n^os 73/2009 et 1120/2009 pour s’assurer qu’il n’y ait pas de versement d’aides au titre des surfaces non soumises à une activité agricole était le type de végétation présente sur la surface en cause. En effet, la prédominance des plantes autres que les plantes fourragères herbacées servait d’indicateur d’abandon des terres en termes d’activité agricole, en l’occurrence des pâturages. De la sorte, la limitation de la définition des pâturages aux seules surfaces couvertes d’herbe et de plantes fourragères herbacées, ces dernières servant de fourrage naturel, visait à prévenir le risque d’admission au bénéfice des aides des surfaces qui seraient affectées à des activités non agricoles et ne seraient pas effectivement utilisées pour l’élevage des animaux. Les éléments ligneux (arbres et arbustes) pouvaient tout au plus être tolérés pour autant qu’ils ne compromettaient pas le développement des ressources fourragères herbacées et, par là, l’exploitation effective des parcelles en tant que pâturages (arrêts du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, sous pourvoi, EU:T:2017:239, point 35, et du 1^er février 2018, Grèce/Commission, T‑506/15, non publié, sous pourvoi, EU:T:2018:53, point 56).

40      C’est en tenant compte de ces considérations qu’il convient d’examiner les arguments présentés par le Royaume d’Espagne au soutien de son moyen unique.

2.      Sur la correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés

41      En l’espèce, la Commission a imposé une correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne, d’une part, les pâturages arborés non-dehesa pour l’ensemble de la période de la correction litigieuse et, d’autre part, les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013.

42      Le Royaume d’Espagne conteste la légalité de cette correction de façon générale pour l’ensemble des pâturages arborés et de façon plus spécifique en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa.

43      Il convient de relever à cet égard que, selon la jurisprudence, une correction arrêtée par la Commission conformément aux orientations qu’elle a adoptées en la matière tend à éviter la mise à la charge du fonds de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation de l’Union en cause et ne constitue pas une sanction. La jurisprudence a ainsi reconnu que les taux forfaitaires retenus dans les orientations permettent à la fois le respect du droit de l’Union et la bonne gestion des ressources de l’Union ainsi que d’éviter que la Commission n’exerce son pouvoir discrétionnaire en imposant aux États membres des corrections démesurées et disproportionnées (voir arrêt du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, EU:T:2017:239, point 78 et jurisprudence citée).

44      En ce qui concerne le type de correction pouvant être appliqué, il y a lieu de rappeler que, à la lumière des orientations de la Commission établies dans le document VI/5330/97, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, une correction forfaitaire peut être envisagée (arrêt du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, EU:T:2017:239, point 81). Il résulte de l’annexe 2 de ce document que les corrections financières sont calculées au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée et que la Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l’infraction ainsi que du préjudice financier causé à l’Union.

45      Conformément au document VI/5330/97, la Commission peut imposer une correction forfaitaire de 25 % lorsque la « mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente et qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses, […] dans la mesure où il peut être raisonnablement estimé que la liberté de soumettre impunément des demandes irrecevables occasionnera des pertes extrêmement élevées pour le [fonds] ».

46      Le Royaume d’Espagne fait valoir que les conditions précitées pour l’application d’une correction forfaitaire de 25 % ne sont pas réunies. Il convient donc de vérifier si le Royaume d’Espagne est fondé à soutenir que la décision attaquée, en ce qu’elle impose une correction de 25 %, n’est pas conforme auxdites conditions.

a)      Mise en œuvre du système de contrôle complètement absente ou gravement déficiente 

47      S'agissant de la première condition pour l’application d’une correction forfaitaire de 25 % conformément au document VI/5330/97, le Royaume d’Espagne considère qu’il y a bien eu un contrôle essentiel effectué, quoique sans la rigueur nécessaire. Le fait que ce contrôle n’ait pas été suffisamment strict et n’excluait donc pas toute la superficie non éligible au financement par l’Union ne saurait être considéré comme une absence de mise en œuvre ou une mise en œuvre gravement déficiente du système de contrôle.

48      En l’espèce, il est constant que la mise en œuvre du système de contrôle en Espagne n’était pas complètement absente. En effet, le Royaume d’Espagne avait mis en place le SIGPAC à partir de l’année 2005 et adopté en novembre 2010 le plan d’amélioration. Les mesures n^os 12 et 14 de ce dernier visaient notamment à remédier aux déficiences du SIGPAC ayant donné lieu à la correction forfaitaire litigeuse.

49      Il convient donc d’examiner si le système de contrôle mis en place en Espagne était gravement déficient.

50      À cet égard, il importe de rappeler qu’il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance. Une telle exigence implique que les limites des parcelles de référence et leur superficie maximale admissible pour l’aide soient définies de manière précise et exacte. Ces informations sont en effet essentielles pour que soit garantie la fiabilité des contrôles administratifs croisés, pour que puissent être réalisés les contrôles sur place et pour que les agriculteurs disposent d’informations correctes afin de pouvoir soumettre des déclarations correctes (arrêt du 17 mai 2013, Bulgarie/Commission, T‑335/11, non publié, EU:T:2013:262, point 29).

51      Selon l’article 14 du règlement n^o 73/2009, les États membres doivent mettre en place un système intégré de gestion et de contrôle (ci-après le « SIGC »). Le SIGC est le principal outil de gestion et de contrôle pour les régimes d’aide aux « surfaces ». En vertu de l’article 15 du règlement n^o 73/2009, le SIGC comprend notamment une base de données informatisées des exploitations agricoles et des demandes d’aide ainsi qu’un système d’identification des parcelles agricoles s’appuyant sur un système d’information géographique informatisé, conformément à l’article 17 dudit règlement.

52      En l’espèce, il ressort du dossier que les déficiences du SIGPAC ayant donné lieu à la correction financière litigieuse consistaient en deux carences principales, à savoir : (i) la classification erronée dans le SIGPAC de certaines parcelles en tant que pâturages arborés alors qu’il s’agissait de zones forestières ; et (ii) la surestimation de la superficie admissible des pâturages arborés et arbustifs, en ce qu’elle comprenait des éléments non éligibles.

53      S'agissant de la première carence, la Commission a constaté que certaines parcelles avaient été classifiées dans le SIGPAC en tant que « pâturages permanents », alors qu’il s’agissait en réalité de zones forestières devant être exclues dans leur totalité du financement par le fonds.

54      En effet, premièrement, dans le cadre de l’enquête AA/2013/034/ES, la Commission a constaté, au point 1.2.2.3 de sa lettre du 9 décembre 2013, que les parcelles de référence visitées avaient été désignées dans le SIGPAC en tant que « pâturages arborés », alors qu’il s’agissait en réalité de zones forestières devant être exclues entièrement du régime du paiement unique, ce que les autorités espagnoles ont confirmé lors des visites sur le terrain. Dans la même lettre, la Commission a également constaté que les mesures prises par les autorités espagnoles pour faire face à ce genre d’erreurs consistaient à vérifier si le terrain classifié en tant que « pâturage arboré » dans le SIGPAC était inclus également dans la carte forestière. Toutefois, cette approche s’est avérée inefficace, puisque les parcelles classifiées comme « pâturages arborés », mais qui étaient en réalité des zones forestières, n’apparaissaient pas toujours dans la carte forestière, ainsi que l’a révélé l’enquête sur place. La Commission a donc conclu qu’il existait à cet égard une déficience systématique.

55      Au point 1.2.2.6 de la même lettre, la Commission a pris note du fait que le Royaume d’Espagne a mis en place dès la fin de l’année 2012, sur la base de l’expérience acquise lors de l’application de la mesure n^o 12 du plan d’amélioration, des normes plus strictes de photo-interprétation. En application desdites normes, les résultats de la photo-interprétation d’une parcelle de référence devaient l’emporter, en cas de doute, sur la classification faite par l’agriculteur dans sa déclaration. Il a été constaté à cet égard que, si les nouvelles normes avaient été appliquées aux sept parcelles visitées par la Commission en Castille-et-Léon, la classification de cinq d’entre elles aurait dû être modifiée en tant que zones forestières.

56      Deuxièmement, au cours de la procédure administrative, le Royaume d’Espagne a admis, notamment dans une lettre du 1^er juillet 2013, que, en application de la mesure n^o 12 du plan d’amélioration, « de nombreux cas d’erreurs de photo-interprétation », consistant en ce que des surfaces ont été qualifiées de « pâturages arborés », alors qu’elles représentaient des zones forestières, ont été constatés dans plusieurs communautés autonomes pour les années de demande 2009 à 2011. La mise en œuvre de la mesure n^o 12 du plan d’amélioration avait ainsi mis au jour, de l’aveu même des autorités espagnoles, de nombreux cas dans lesquels des parcelles avaient été erronément classifiées en tant que « pâturages arborés ».

57      Troisièmement, dans une lettre du 24 avril 2014, les autorités espagnoles ont fait valoir que le pourcentage moyen d'hectares dont la classification a été modifiée en application de la mesure n^o 12 du plan d’amélioration, passant de « pâturages arborés » à zones forestières, à la suite d’une photo-interprétation, était de 10,63 %. Force est toutefois de constater, ainsi que l’a fait valoir la Commission lors de l’audience sans être contredite à cet égard par le Royaume d’Espagne, que ce pourcentage concerne uniquement les parcelles ayant été considérées comme non admissibles dans leur totalité et ne tient donc pas compte des parcelles partiellement inadmissibles. En outre, le Royaume d’Espagne admet que ce pourcentage a été calculé sur la base seulement d’environ 40 % de la totalité des pâturages arborés dans les communautés autonomes concernées. Le pourcentage de 10,63 % ne reflète donc pas complètement l’ampleur des erreurs potentielles.

58      Il s’ensuit que la Commission n’a pas commis d’erreur en constatant l’existence d’une déficience systémique dans le SIGPAC consistant en la classification erronée en tant que pâturages de certaines zones forestières.

59      La seconde carence consistait en ce que le SIGPAC ne permettait pas d’évaluer correctement la surface admissible des terrains correctement classifiés dans celui-ci comme pâturages arborés. Ainsi, lors des enquêtes AA/2011/008/ES et AA/2013/034/ES, la Commission a constaté que, dans certains cas, les éléments non admissibles des parcelles de référence n’avaient pas été exclus du bénéfice de l’aide.

60      En effet, premièrement, la Commission a indiqué, dans une lettre du 30 novembre 2011, comportant ses observations résultant de l’enquête AA/2011/008/ES, que les visites sur le terrain dans la communauté autonome d’Estrémadure avaient confirmé que certaines parcelles qui étaient en principe éligibles au financement par le fonds en tant que pâturages avaient pourtant été couvertes par des éléments non admissibles, à savoir par une dense couverture d’arbres et d’arbustes. Elle a fait observer que le SIGPAC n’utilisait pas encore, au moment de la visite, un coefficient d’admissibilité, tel que celui prévu par la mesure n^o 14 du plan d’amélioration. La Commission pouvait donc valablement conclure qu’il n’y avait pas de garanties quant à l’exactitude des informations contenues dans le SIGPAC concernant la superficie admissible des parcelles de pâturages.

61      Deuxièmement, s’agissant de la mesure n^o 14 du plan d’amélioration, celle-ci prévoyait l’établissement d’un coefficient automatique censé réduire la superficie admissible des parcelles en cause. Ainsi qu’il ressort de la lettre du Royaume d’Espagne du 1^er juillet 2013, la réglementation espagnole visant à mettre en place ce coefficient est entrée en vigueur à partir de l’année de demande 2013.

62      Si les autorités espagnoles ont de cette manière élaboré la mesure n^o 14 du plan d’amélioration en vue précisément de résoudre le problème, il convient de relever que, d’une part, elles n’ont commencé à l’appliquer qu’à partir de l’année de demande 2013. D’autre part, la Commission a constaté, notamment dans sa lettre du 9 décembre 2013, que le coefficient automatique d’admissibilité donnait lieu à un pourcentage d’admissibilité trop élevé, de sorte qu’il n’était pas susceptible de remédier à la déficience constatée.Le Royaume d’Espagne ne conteste d’ailleurs pas ces constatations, se bornant à indiquer dans une lettre du 23 juin 2015 que le coefficient automatique de 2013 a dû faire l’objet d’améliorations pour les années suivantes.

63      Troisièmement, dans sa lettre du 9 décembre 2013, la Commission a constaté, sur la base des explications des autorités espagnoles, que le coefficient automatique établi dans le SIGPAC n’était pas modifié si la divergence entre les hectares admissibles d’une parcelle inscrite dans le SIGPAC et celles constatées lors d’un contrôle sur place bénéficiait d’une marge de tolérance de 25 %. Partant, compte tenu des pourcentages automatiques trop élevés, et de cette marge de tolérance, la Commission pouvait conclure à juste titre que la mesure n^o 14 du plan d’amélioration n’était pas suffisante pour remédier aux déficiences constatées.

64      Il ressort de ce qui précède que la Commission a établi à suffisance de droit que le système de contrôle mis en place en Espagne permettait, d’une part, de classifier en tant que pâturages arborés des terrains qui étaient en réalité des zones forestières et, d’autre part, de surestimer la surface admissible des pâturages arborés. Ces carences étaient d’ordre systémique et généralisé dans la mesure où elles étaient de nature à affecter nombre d’informations essentielles contenues dans le SIGPAC. Dans ces conditions, la Commission pouvait conclure, sans commettre d’erreur, que la mise en œuvre de ce système de contrôle était gravement déficiente au sens du document VI/5330/97.

b)      Existence d’indices d’irrégularités très fréquentes

65      S'agissant de la deuxième condition pour l’application d’un taux de correction forfaitaire de 25 % conformément au document VI/5330/97, à savoir l’existence d’indices d’irrégularités très fréquentes, le Royaume d’Espagne soutient que les irrégularités relatives à la classification en tant que pâturages permanents de certaines zones forestières ne représentaient, en fait, que des cas limités. De même, s'agissant des pâturages arborés qui n’étaient que partiellement éligibles au bénéfice de l’aide, il aurait été question, dans la grande majorité des cas, de situations très difficiles à apprécier par les éleveurs ou par les inspecteurs chargés du contrôle et, surtout, de cas ponctuels de parcelles isolées ou abandonnées sans activité agricole.

66      Ainsi, selon le Royaume d’Espagne, les indices sur lesquels s’est fondée la Commission pour établir l’existence d’irrégularités très fréquentes seraient inappropriés. Elle aurait considéré à tort comme significatifs à cet égard les résultats de la visite à Burgos (dans la communauté autonome de Castille-et-Léon) lors de l’enquête AA/2013/034/ES, puisque les parcelles visitées ne seraient pas représentatives des types de pâturages majoritaires dans les communautés autonomes concernées. Il résulterait des données présentées par le Royaume d’Espagne lors de la procédure administrative que la superficie totale des pâturages arborés dehesa dans les cinq communautés autonomes avec dehesa était de 63,26 %, ce qui démontrerait qu’une grande partie des superficies de ce type de pâturages n’avait aucun rapport avec celles visitées lors de l’enquête AA/2013/034/ES. En outre, le fait que la Commission n’aurait pas fait la moindre allusion au fait que certaines des parcelles visitées en Estrémadure lors de l’enquête AA/2011/008/ES auraient dû être reclassées, totalement ou partiellement, comme zones forestières corroborerait le fait que les parcelles visitées dans la province de Burgos lors de l’enquête AA/2013/034/ES n’étaient pas représentatives d’irrégularités très fréquentes.

67      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles. Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l’absence ou les défaillances des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné. Toutefois, la Commission est tenue non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par celles-ci, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle. Cet allègement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du fonds et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêt du 4 septembre 2015, Royaume-Uni/Commission, T‑245/13, EU:T:2015:595, point 65 ; voir, en ce sens, arrêts du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 21, et du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, EU:T:2017:239, point 20).

68      Par ailleurs, lorsqu’un État membre ne veille pas au respect des conditions de fond régissant l’octroi des aides, en l’occurrence, le calcul précis des superficies disponibles sur la base desquelles sont calculés les droits au paiement, cela signifie nécessairement que cet État n’effectue pas les contrôles qui lui incombent afin de s’assurer que les conditions prévues, à savoir l’existence et le calcul des superficies disponibles, sont remplies (arrêt du 19 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑107/14, non publié, EU:T:2015:870, point 81).

69      En l’espèce, il convient de relever que le caractère systémique et généralisé des déficiences constatées au point 64 ci-dessus constitue un indice d’irrégularités très fréquentes au sens du document VI/5330/97.

70      En effet, d’une part, la classification erronée en tant que pâturages arborés des zones forestières et la surestimation des hectares admissibles des autres pâturages permanents et, d’autre part, l’application insatisfaisante des mesures n^os 12 et 14 du plan d’amélioration du SIGPAC impliquent nécessairement l’existence d’irrégularités très fréquentes.

71      Par ailleurs, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, le Royaume d’Espagne avait lui-même admis, lors de la procédure administrative, que, « dans le cadre du SIGPAC, les pâturages [étaient] les seuls à poser un problème systématique qui découl[ait] fondamentalement de la difficulté à déterminer la superficie admissible sur ces parcelles » et que « la mesure n^o 12, relative au réexamen des superficies de pâturage déclarées qui devraient être considérées comme des zones forestières et faire l’objet d’une correction dans le SIGPAC, a[vait] mis au jour de nombreux cas dans lesquels […] l’utilisation en tant que pâturage avait été mentionnée à tort ».

72      S’agissant, plus particulièrement, de l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel la constatation de l’existence d’irrégularités très fréquentes serait fondée sur les résultats de deux enquêtes non représentatives, il convient de relever que, d’abord, les vérifications sur place effectuées par la Commission portent nécessairement sur un échantillon limité de parcelles.

73      Ensuite, loin d’être non représentatifs, les résultats de deux enquêtes menées par la Commission lui ont permis de constater l’existence de deux types d’irrégularités. D’une part, l’enquête AA/2013/034/ES a permis à la Commission d’établir le problème de la non-admissibilité totale de certaines parcelles du fait que celles-ci étaient des zones forestières, ainsi que cela a été relevé aux points 53 à 57 ci-dessus.

74      D’autre part, la Commission a constaté dans le cadre de l’enquête AA/2011/008/ES la surestimation des hectares admissibles des pâturages arborés. Les visites sur le terrain lors de cette enquête ont ainsi permis d’établir que certaines parcelles, qui étaient en principe éligibles au financement par le fonds en tant que pâturages, avaient été couvertes par des éléments non admissibles, à savoir des arbres et des arbustes. Or, la Commission a raison de soutenir, dans son mémoire en défense, que, si un pâturage présentant un coefficient d’admissibilité partiel du fait de la densité des arbres qu’il comporte ne doit pas être considéré comme une zone forestière, il ne doit pas non plus bénéficier d’une aide au titre de 100 % de sa superficie, comme cela a été le cas dans les communautés autonomes concernées. En d’autres termes, le fait que la Commission n’a pas considéré, dans le cadre de l’enquête AA/2011/008/ES, que les parcelles de pâturages arborés visitées devaient être reclassées en tant que zones forestières n’implique pas que celles-ci auraient dû être intégralement considérées comme des surfaces admissibles.

75      Enfin, le fait qu’un pourcentage considérable des pâturages arborés dans la communauté autonome d’Estrémadure était majoritairement formé par des pâturages arborés dehesa, à savoir 87,59 % (point 95 de la requête), démontre, contrairement à ce qu’allègue le Royaume d’Espagne, que les terrains visités lors de cette enquête sont également représentatifs de cette sous-population de pâturages arborés. De surcroît, la Commission a tenu compte de ladite sous-population en lui appliquant un taux forfaitaire réduit, quoique uniquement pour l’année de demande 2009.

76      Le Royaume d’Espagne reproche également à la Commission de ne pas avoir pris en considération le fait que, comme le prévoient l’article 43 et les annexes VI et VII du règlement n^o 1782/2003, dans le secteur agricole (grandes cultures, légumineuses, riz, etc.), les aides directes couplées pendant la période de référence avaient été déterminées par hectare, alors que, dans le secteur de l’élevage (viande bovine, ovine, etc.), les montants des droits avaient été calculés en fonction des montants perçus de primes animales au cours de la période de référence et non en fonction de la superficie déclarée. Ainsi, dans la mesure où les droits au paiement des « éleveurs » ont été attribués en 2006 en fonction des montants perçus au titre des primes animales, la réduction du nombre d’hectares de pâturages n’aurait eu aucune incidence sur le montant total perçu par eux, puisque la même quantité de fonds aurait été allouée, mais sur une superficie inférieure.

77      Cet argument n’est cependant pas pertinent aux fins d’apprécier la fréquence des irrégularités constatées. Dans la mesure où cet argument se rapporte plutôt à l’évaluation du risque pour le fonds, il sera examiné ci-après.

78      Partant, il y a lieu de constater que la Commission a pu conclure, sur la base des éléments de preuve examinés ci-dessus et sans commettre d’erreur d’appréciation, à l’existence d’indices d’irrégularités très fréquentes au sens du document VI/5330/97.

c)       Existence d’indices de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses 

79      S'agissant de la troisième condition pour l’imposition d’une correction forfaitaire de 25 % conformément au document VI/5330/97, le Royaume d’Espagne soutient qu’aucune négligence ne lui serait reprochée. En effet, dès que la Commission a signalé les problèmes détectés, les autorités espagnoles auraient commencé à mettre en œuvre des mesures appropriées en vue d’éliminer les irrégularités en cause, ce dont témoignent notamment les mesures n^os 12 et 14 du plan d’amélioration.

80      À cet égard, il convient de relever que le Royaume d’Espagne n’a adopté un plan d’amélioration qu’en novembre 2010. En outre, les mesures n^os 12 et 14 de ce plan, lesquelles visaient à remédier aux déficiences du SIGPAC faisant l’objet du présent litige, ont été appliquées de manière inefficace et tardive.

81      En effet, s'agissant de la mesure n^o 14 du plan d’amélioration, celle-ci n’a été appliquée qu’à partir de l’année de demande 2013. De surcroît, le coefficient automatique qu’elle établit a été considéré par la Commission comme insatisfaisant, car il aboutissait à des taux d’admissibilité trop élevés ne correspondant pas à la réalité des parcelles, ce que le Royaume d’Espagne ne conteste pas, ainsi que cela a été relevé au point 62 ci-dessus.

82      En atteste de surcroît la lettre du Royaume d’Espagne du 23 juin 2015, dont il ressort qu’un nouveau coefficient automatique a été appliqué à partir de l’année de demande 2015, lequel était censé finalement résoudre le problème en cause. Les autorités espagnoles expliquent à ce sujet que le coefficient automatique de 2013 a été un pas important et indispensable pour le développement du nouveau coefficient automatique de 2015, ce qui confirme implicitement le caractère insatisfaisant du coefficient automatique de 2013.

83      Quant à la mesure n^o 12 du plan d’amélioration, il y a lieu de relever que le Royaume d’Espagne n’a mis en place des normes plus strictes de photo-interprétation que vers la fin de l’année 2012, ainsi que cela a été relevé au point 55 ci-dessus. En outre, ainsi que le Royaume d’Espagne l’a expliqué lors de la procédure administrative, notamment dans sa lettre du 1^er juillet 2013, l’application de cette mesure avait mis en avant plusieurs cas de classification incorrecte dans le SIGPAC de pâturages arborés qui étaient en réalité des zones forestières. Toutefois, les erreurs ainsi identifiées n’ont pas donné lieu à une récupération auprès des agriculteurs concernés en ce qui concerne les années de demande antérieures à 2013, puisqu’il a été considéré que, ces derniers ayant fondé d’emblée leurs demandes sur l’information incorrecte provenant du SIGPAC, lesdites erreurs ne leur étaient pas imputables.

84      Il s’ensuit que, bien que le Royaume d’Espagne fût conscient des déficiences du système du contrôle, les mesures qu’il a prises afin de remédier aux carences constatées étaient à la fois tardives et inefficaces. Dans ces conditions, la Commission pouvait établir à bon droit l’existence d’indices de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses.

d)      Risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds

85      S'agissant de la quatrième condition pour l’imposition d’une correction forfaitaire de 25 % conformément au document VI/5330/97, le Royaume d’Espagne considère que la Commission n’aurait pas établi l’existence de risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds. En effet, d’une part, un tel risque ne serait établi s’agissant des superficies de pâturages arborés dehesa, dans la mesure où il aurait fallu prendre en compte l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, lu en combinaison avec l’article 137 du règlement n^o 73/2009.

86      D’autre part, la Commission n’aurait pas examiné de façon approfondie l’incidence de l’existence d’une zone tampon externe comme facteur atténuant le risque pour le fonds. Ladite zone tampon externe consisterait en des superficies de pâturages non déclarées dans les cinq dernières années, mais enregistrées dans le SIGPAC. Ces superficies seraient presque toujours détenues par les pouvoirs publics, généralement des entités locales telles que des assemblées inframunicipales, des communes ou des conseils provinciaux. Selon le Royaume d’Espagne, cette zone tampon externe limiterait le risque réel pour le fonds, puisque les agriculteurs auraient pu utiliser les superficies en question au cas où ils auraient eu besoin de surfaces supplémentaires pour activer leurs droits au paiement. Ainsi, en négligeant cet élément important, la Commission aurait commis une erreur dans la détermination de la correction forfaitaire.

87      En l’espèce, la Commission a apprécié le risque pour le fonds en distinguant entre pâturages arborés dehesa et pâturages arborés non-dehesa, ainsi qu’il ressort du point 1.1.5 du rapport de synthèse. Il convient donc d’examiner, d’abord, s'il existait un risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds en ce qui concerne les pâturages arborés non-dehesa avant d’examiner s'il existait un tel risque également en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013, pour lesquelles un taux forfaitaire de 25 % a également été imposé. Enfin, le Tribunal examinera l’argument du Royaume d’Espagne, résumé au point 76 ci-dessus, selon lequel la Commission n’a pas tenu compte du risque inférieur pour le fonds des pâturages arborés déclarés par les « éleveurs ».

1)      Pâturages arborés non-dehesa

88      Ainsi que cela a été relevé au point 21 ci-dessus, la Commission a imposé une correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés non-dehesa pour l’ensemble de la période de la correction litigieuse.

89      Il y a lieu de rappeler à cet égard que, en ce qui concerne le montant de la correction financière, la Commission peut aller jusqu’à refuser la prise en charge par les fonds agricoles européens de l’intégralité des dépenses exposées si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants. Cependant, la Commission doit respecter le principe de proportionnalité, qui exige que les actes des institutions ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché. Toujours selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir arrêt du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, EU:T:2017:239, points 79 et 80 et jurisprudence citée).

90      Le principe de proportionnalité, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission, T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934, point 59).

91      Il est important de prendre en compte également la jurisprudence selon laquelle une correction arrêtée par la Commission, conformément aux orientations qu’elle a adoptées en la matière, tend à éviter la mise à la charge du FEAGA et du Feader de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation de l’Union en cause et ne constitue pas une sanction. La jurisprudence a ainsi reconnu que les taux forfaitaires retenus dans les orientations permettent à la fois le respect du droit de l’Union et la bonne gestion des ressources de l’Union ainsi que d’éviter que la Commission n’exerce son pouvoir discrétionnaire en imposant aux États membres des corrections démesurées et disproportionnées (arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission, T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934, point 59).

92      En l’espèce, force est de constater que, compte tenu de l’ensemble des considérations figurant aux points 52 à 78 ci-dessus, la Commission a constaté l’existence de carences dans le SIGPAC, lesquelles, prises dans leur ensemble, constituent une mise en œuvre gravement déficiente du système de contrôle impliquant un niveau élevé d’erreurs attestant d’irrégularités généralisées, lesquelles ont vraisemblablement entraîné des pertes extrêmement élevées pour le fonds pouvant justifier une correction forfaitaire de 25 % (voir, par analogie, arrêt du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, EU:T:2017:239, point 95).

93      L’argument que tire le Royaume d’Espagne de l’existence d’une « zone tampon externe » comme facteur atténuant le risque pour le fonds ne saurait prospérer. En effet, ainsi que cela a été rappelé au point 36 ci-dessus, l’aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs après activation d’un droit au paiement par hectare admissible. Or, l’agriculteur doit d’abord déclarer des hectares qui soient conformes au cadre juridique. Il est nécessaire également, selon l’article 35, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009, que, « [s]auf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, ces parcelles [soient] à la disposition de l’agriculteur à une date fixée par l’État membre, laquelle n’est pas postérieure à celle fixée dans cet État membre pour la modification de la demande d’aide ».

94      Il s’ensuit que l’agriculteur cherchant à obtenir le bénéfice d’une aide doit, préalablement à sa demande, avoir les parcelles concernées à sa disposition. Il doit en outre déclarer le nombre d’hectares admissibles à sa disposition, lesquels peuvent par la suite faire l’objet d’un contrôle quant à leur admissibilité.

95      Or, en l’espèce, la Commission a constaté dans le rapport de synthèse que les terrains qui n’avaient fait l’objet ni d’une déclaration, ni d’un paiement, ni d’un examen administratif, ni de contrôles sur le terrain ne pouvaient servir à compenser les défaillances constatées à l’égard des superficies considérées comme admissibles et ayant permis aux agriculteurs de bénéficier des paiements correspondants.

96      En effet, l’existence de parcelles, à les supposer en bon état, voire théoriquement constituées de superficies admissibles au bénéfice de l’aide, ne signifie nullement que les agriculteurs auraient pu s’en prévaloir utilement, en cas de besoin d'hectares complémentaires, pour activer leurs droits au paiement. Une telle possibilité est seulement hypothétique et conditionnée par plusieurs facteurs, tels que la situation géographique des parcelles ou la question de savoir si le coût de leur utilisation (le prix de la rente ou de l’achat) conviendrait à l’agriculteur.

97      Certes, dans l’arrêt du 30 mars 2017, Grèce/Commission (T‑112/15, EU:T:2017:239, point 95), le Tribunal a conclu que la Commission pouvait, en principe, prendre en compte un effet dit « tampon » pour réduire le taux forfaitaire. Dans cette affaire, il était constant que de nombreux agriculteurs détenaient beaucoup plus de terres que de droits, ce que, dans la présente affaire, les parties conviennent de définir comme « zone tampon interne ». Ainsi, dans la mesure où l’agriculteur disposait déjà des pâturages, il a été jugé envisageable de considérer la possibilité de les prendre en compte, sous réserve que l’État membre puisse prouver l’admissibilité des superficies correspondantes, pour réduire le risque pour le fonds. En revanche, lorsqu’il est constant, comme en l’espèce, que l’agriculteur ne disposait pas des terrains de la « zone tampon externe », la seule existence d’une telle zone n’est pas en mesure de réduire le risque pour le fonds.

98      Du surcroît, ainsi qu’il ressort du rapport de synthèse, la Commission a appliqué la correction forfaitaire en cause sur la base uniquement des paiements aux agriculteurs qui avaient besoin d’hectares de pâturages pour couvrir (« activer ») tous leurs droits au paiement, en excluant ainsi les paiements aux agriculteurs qui détenaient plus d'hectares admissibles que de droits au paiement. Il en résulte que la base sur laquelle a été appliquée la correction forfaitaire a été réduite afin de tenir compte de la « zone tampon interne », de sorte que le montant de la correction forfaitaire pour les pâturages arborés non-dehesa ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour remédier aux pertes subies par le fonds.

99      Partant, il y a lieu de considérer que la Commission a pu valablement conclure à l’existence d’un risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds en ce qui concerne les pâturages arborés non-dehesa pouvant justifier l’imposition d’une correction forfaitaire de 25 %.

2)      Pâturages arborés dehesa

100    Il ressort du point 1.1.5 du rapport de synthèse que la Commission a considéré que les caractéristiques des pâturages arborés dehesa permettaient, en application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, le nouveau calcul des droits sans aucune incidence sur la valeur totale des droits que l’agriculteur aurait reçus pour l’année de demande 2009. Partant, le risque pour le fonds concernant les pâturages arborés dehesa pour cette année de demande a été considéré comme étant inférieur à celui concernant les années suivantes, puisque, selon ledit rapport, l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 faisait obstacle, à partir de l’année de demande 2010, à tout nouveau calcul des droits aux paiements attribués aux agriculteurs avant l’année de demande 2009.

101    D’une part, le Royaume d’Espagne fait valoir, en substance, que la Commission a violé les principes de proportionnalité et de sécurité juridique en appliquant, en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013, une correction forfaitaire plus élevée que celle imposée pour l’année de demande 2009, en soulignant qu’« il est également incompréhensible, sur la base du principe de proportionnalité, que le raisonnement soit valable pour l’évaluation du risque encouru par le fonds en 2009, et non pour les années suivantes » (point 125 de la requête). D’autre part, le Royaume d’Espagne reproche à la Commission d’avoir, dans ce contexte, méconnu l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, lu en combinaison avec l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009. Il serait en outre contraire au principe de sécurité juridique de conclure à un niveau de risque réduit en 2009 sur la base de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, mais d’écarter ce niveau réduit à partir de l’année de demande 2010.

102    Il convient donc d’examiner si, d’une part, en appliquant un taux forfaitaire de 25 % aux pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013, tandis que pour l’année de demande 2009 ce taux n’était que de 10 %, la Commission a méconnu le principe de proportionnalité, le document VI/5330/97 et la jurisprudence citée aux points 89 à 91 ci-dessus et si, d’autre part, la Commission a également méconnu l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, lu en combinaison avec l’article 137 du règlement n^o 73/2009, en concluant que ces dispositions justifiaient l’application d’un taux forfaitaire de 10 % uniquement pour l’année de demande 2009, à l’exclusion des années de demande 2010 à 2013.

103    En premier lieu, tout d’abord, il y a lieu de relever, en ce qui concerne les caractéristiques des pâturages arborés dehesa, qu’il ressort du rapport de synthèse que ces pâturages sont des prairies à arbres épars (chênes verts et autres espèces du genre Quercus), présentant entre 50 à 60 arbres par hectare, utilisés traditionnellement en Espagne comme pâturages. Selon le Royaume d’Espagne, la production fourragère dans les pâturages arborés dehesa serait nettement supérieure à celle des parcelles de prairies adjacentes déboisées, en raison des caractéristiques de ce type de pâturages, lesquelles contribueraient au bien-être des animaux. En effet, le sous-bois herbacé et les autres ressources fourragères présentes sur ce type de pâturages (fruits et branchages) seraient caractérisés par leur apport nutritif élevé dû précisément à la présence d’arbres sur ces terrains. L’activité agricole consistant en l’utilisation de ce type de pâturages pour l’élevage du bétail existerait dans certaines communautés autonomes de très longue date et revêtirait à présent une importance considérable d’un point de vue socio-économique et environnemental.

104    Les caractéristiques objectives des pâturages arborés dehesa et les avantages liés à ceux-ci, tels que présentés par le Royaume d’Espagne et résumés au point précédent, ne sont pas contestés par la Commission.

105    Ensuite, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 39 ci-dessus, s’agissant des aides aux pâturages, le critère retenu par le règlement n^o 796/2004, repris par la suite par le règlement n^o 1120/2009, pour s’assurer qu’il n’y ait pas de versement d’aides au titre des surfaces non soumises à une activité agricole est le type de végétation présente sur la surface en cause. De la sorte, la limitation de la définition des « pâturages permanents » aux seules surfaces couvertes d’herbe et de plantes fourragères herbacées, ces dernières servant de fourrage naturel, vise à prévenir le risque d’admission au bénéfice des aides de surfaces qui seraient affectées à des activités non agricoles et ne seraient pas effectivement utilisées pour l’élevage des animaux. Les éléments ligneux (arbres et arbustes) peuvent tout au plus être tolérés pour autant qu’ils ne compromettent pas le développement des ressources fourragères herbacées et, par là, l’exploitation effective des parcelles en tant que pâturages (arrêt du 30 mars 2017, Grèce/Commission, T‑112/15, EU:T:2017:239, point 35).

106    À cet égard, et sur la base des constats de la Commission, il n’est pas contesté que les pâturages arborés dehesa correspondent à cette définition dans la mesure où ils ont été traditionnellement affectés à des activités agricoles et la Commission n’a pas mis en cause l’exploitation effective de ce type de parcelles en tant que pâturages.

107    En effet, la Commission a reconnu les spécificités des pâturages arborés dehesa, en relevant, notamment au point 1.1.5.1. du rapport de synthèse, que ceux-ci sont « un type de pâturage avec des arbres épars par rapport aux non-dehesas, lesquels représentent une plus grande densité d’arbres » et qu’ils « n’auraient qu’un nombre réduit d’éléments non admissibles », de sorte que « l’erreur n’aurait pas pu raisonnablement être détectée par les agriculteurs, puisque ce type de surfaces a été considéré durant une longue période par les autorités espagnoles comme des “pâturages traditionnels” ».

108    La Commission a donc elle-même constaté dans le rapport de synthèse que ce type de pâturages se distinguait par rapport aux pâturages arborés non-dehesa par leur moindre densité d’arbres ainsi que par leur « nombre réduit d’éléments non admissibles ». La Commission accepte ainsi que la superficie admissible des pâturages arborés dehesa est objectivement plus élevée que celle des pâturages arborés non-dehesa, raison pour laquelle le risque pour le fonds généré par les premiers est inférieur à celui généré par les seconds.

109    Enfin, il n’est pas allégué et aucun élément du dossier ne démontre que les caractéristiques objectives des pâturages arborés dehesa ou l’étendue de l’activité agricole sur ceux-ci auraient changé à partir de l’année de demande 2010 par rapport à l’année de demande 2009.

110    Partant, en admettant que les pâturages arborés dehesa sont objectivement caractérisés par un nombre réduit d’éléments non admissibles au financement par le fonds [point 1.1.5.1 (5) du rapport de synthèse] justifiant une correction forfaitaire de 10 % pour l’année de demande 2009, tandis que, pour cette même sous-population, une correction forfaitaire de 25 % a été retenue pour les années de demande 2010 à 2013, sans qu’il soit démontré, ni même allégué que, pendant cette période, le nombre d’éléments non admissibles aurait été plus élevé, la Commission n’a pas démontré à suffisance de droit que, pour les années de demande 2010 à 2013, il existait un risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds au sens du document VI/5330/97, en imposant ainsi une correction forfaitaire disproportionnée par rapport au risque lié à ce type de pâturages.

111    En second lieu, la Commission a commis une erreur de droit en considérant que le taux réduit de 10 % ne pouvait être appliqué aux pâturages arborés dehesa que pour l’année de demande 2009 sur le fondement de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, mais non pas pour les années suivantes au motif que l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 y faisait obstacle.

112    Aux termes de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, « [l]orsque, aux fins de l’application des paragraphes 1 et 2, il est établi que le nombre de droits alloués à un agriculteur conformément au règlement […] n^o 795/2004 est inexact, et lorsque l’allocation indue n’a aucune incidence sur la valeur totale des droits que l’agriculteur a reçus, l’État membre recalcule les droits au paiement et corrige, le cas échéant, le type de droits alloués à l’agriculteur [ ; c]ependant, cette disposition ne s’applique pas si les erreurs auraient pu raisonnablement être détectées par les agriculteurs ».

113    Il ressort du rapport de synthèse que la Commission a considéré que les conditions d’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 étaient remplies en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour l’année de demande 2009 (point 1.1.5 du rapport de synthèse). En d’autres termes, la Commission a établi que les allocations indues n’avaient aucune incidence sur la valeur totale des droits que les agriculteurs avaient reçus et que les erreurs ayant donné lieu aux cas d’allocation indue n’auraient pu raisonnablement être détectées par lesdits agriculteurs. Les parties ne contestent pas la prise en compte de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 pour l’année de demande 2009 aux fins d’apprécier le risque pour le fonds en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa.

114    Il y a lieu de relever que le règlement n^o 796/2004 a été abrogé par le règlement n^o 1122/2009, dont l’article 81 reprend, en substance, les mêmes dispositions que l’article 73 bis du règlement n^o 796/2004. Ainsi, l’article 81, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 1122/2009 correspond à l’ancien article 73 bis, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 796/2004, tandis que l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009 correspond à l’ancien article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004.

115    Il convient donc de relever que le champ d’application de l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009 est, en substance, le même que celui de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004. La Commission aurait donc dû tenir compte de l’incidence de cette première disposition, et de celle de la seconde, pour évaluer le risque pour le fonds pour les années de demande 2010 à 2013.

116    La Commission a toutefois considéré, au point 1.1.5. du rapport de synthèse, que, pour les années de demande 2010 et suivantes, les droits des agriculteurs devaient être réputés fixés (légaux et réguliers) en vertu de l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009, de sorte qu’il n’était plus possible de procéder à un nouveau calcul de ceux-ci. En d’autres termes, selon la Commission, l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 faisait obstacle, à partir de l’année de demande 2010, à toute prise en considération de l’hypothèse couverte par l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 aux fins d’apprécier le risque pour le fonds.

117    L’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 prévoit que les « droits au paiement attribués aux agriculteurs avant le 1^er janvier 2009 sont réputés légaux et réguliers à partir du 1^er janvier 2010 ».

118    À cet égard, la Cour a déjà eu l’occasion de préciser que la finalité de l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 est, pour des raisons tenant au principe de sécurité juridique, de protéger les agriculteurs de bonne foi ayant bénéficié de paiements indus et non de pénaliser pour l’avenir les agriculteurs qui se sont vu octroyer un nombre trop élevé de droits au paiement parce que, en raison des modalités incorrectes de détermination de la superficie des parcelles agricoles alors appliquées dans l’État membre concerné, leur montant de référence a été divisé par un nombre trop élevé d’hectares (arrêt du 5 juin 2014, Vonk Noordegraaf, C‑105/13, EU:C:2014:1126, point 54).

119    La Cour a également souligné que, tandis que les paragraphes 1 et 2 de l’article 81 du règlement n^o 1122/2009, lesquels prévoient, respectivement, que les droits au paiement alloués indûment doivent être cédés à la réserve nationale et que la valeur des droits au paiement doit être ajustée s’il est établi que celle-ci est trop élevée, s’appliquent « sans préjudice des dispositions de l’article 137 du règlement n^o 73/2009 », le paragraphe 3 de cet article, dont le libellé correspond à celui de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, ne comporte aucun renvoi à l’article 137 du règlement n^o 73/2009, de sorte que cette disposition ne relève pas du champ d’application de ce dernier (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 2014, Vonk Noordegraaf, C‑105/13, EU:C:2014:1126, points 56 à 58).

120    Il s’ensuit que les droits couverts d’abord par l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 et ensuite par l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009 ne relèvent pas du champ d’application de l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009, de sorte que cette dernière disposition ne fait pas obstacle à l’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 et de l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009.

121    Partant, la Commission a commis une erreur de droit en considérant que l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 faisait obstacle, à partir de l’année de demande 2010, à tout nouveau calcul des droits au paiement relevant de l’hypothèse couverte par l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, respectivement par l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009. Elle ne pouvait donc pas se fonder sur l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 pour conclure que le risque pour le fonds à partir de l’année de demande 2010 en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa était plus élevé qu’en 2009.

122    La Commission conteste la pertinence de l’arrêt du 5 juin 2014, Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126), pour la solution du litige. Selon elle, premièrement, à la différence de l’affaire ayant donné lieu audit arrêt, la présente affaire ne concerne pas les droits individuels des agriculteurs, mais une procédure de conformité dans le cadre de l’apurement des comptes entre un État membre et la Commission.

123    Cet argument revient, en réalité, à contester la pertinence de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 et de l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 dans la procédure d’apurement des comptes. Toutefois, en l’espèce, c’est la Commission elle-même qui s’est fondée sur ces dispositions afin d’évaluer le risque pour le fonds dans la mesure où cette première disposition permet aux États membres, dans les conditions qu’elle prévoit, d’effectuer un nouveau calcul des droits au paiement sans que ce nouveau calcul affecte la valeur totale des droits et, donc, sans qu’il génère de risque de pertes pour le fonds.

124    Deuxièmement, tout en admettant que, selon ledit arrêt, les États membres devaient, y compris après l’année de demande 2010, recalculer les droits au paiement à la demande de l’agriculteur si les conditions prévues dans l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, respectivement dans l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009, étaient remplies, la Commission fait valoir qu’il ne s’ensuit pas que les États membres peuvent « imposer » aux agriculteurs une nouvelle allocation des droits au paiement. En effet, étant donné le temps écoulé depuis la première allocation des droits au paiement, il ne pourrait être exclu que ce nouveau calcul, effectué après plusieurs années, ait une incidence pour l’agriculteur, alors que l’absence d’incidence pour l’agriculteur représente une prémisse pour l’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004.

125    À cet égard, il suffit de relever que ni l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, ni l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009 n’exige que les États membres procèdent à un recalcul uniquement à la demande de l’agriculteur concerné. En outre, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la Commission ait considéré, ou même cherché à démontrer, que les conditions substantielles pour l’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, respectivement de l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009, ne seraient plus remplies à partir de l’année de demande 2010. En effet, le seul motif retenu par la Commission pour refuser de tenir compte de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, à partir de l’année de demande 2010, est celui tiré de l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009.

126    Troisièmement, la Commission souligne que le Royaume d’Espagne n’aurait jamais recalculé les droits au paiement en application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, ou de l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009. Cet argument est cependant inopérant. En effet, la Commission a tenu compte de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 non pas en fonction de son application concrète par les autorités espagnoles, mais de façon générale et abstraite afin d’apprécier le risque pour le fonds. Ainsi, il ne ressort d’aucun élément du dossier, et il n’est même pas allégué, que la question de savoir si les autorités espagnoles avaient ou non procédé à un nouveau calcul dans des cas concrets en application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 ait eu une quelconque incidence sur la correction forfaitaire retenue.

127    De surcroît, l’une des conditions d’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 étant l’absence d’incidence sur la valeur totale des droits que l’agriculteur a reçus, l’impact sur le fonds d’un éventuel nouveau calcul des droits lui revenant demeure, en principe, le même, étant précisé que l’autre condition prévue par cette disposition, à savoir que les erreurs ayant donné lieu aux cas d’allocation indue n’ont pu raisonnablement être détectées par l’agriculteur, n’est même pas remise en cause en l’espèce.

128    Lors de l’audience, la Commission a également fait référence à l’arrêt du 1^er février 2018, Grèce/Commission (T‑506/15, non publié, EU:T:2018:53), en faisant valoir que, dans cet arrêt, le Tribunal aurait considéré que, conformément à l’article 137 du règlement n^o 73/2009, les autorités nationales n’avaient plus eu la possibilité de recalculer le nombre et la valeur des droits en fonction de l’éligibilité des surfaces.

129    Toutefois, tant les circonstances factuelles que le cadre juridique pertinent dans l’affaire précitée la distinguent nettement de la présente affaire. En effet, à la différence de la présente affaire, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 1^er février 2018, Grèce/Commission (T‑506/15, non publié, sous pourvoi, EU:T:2018:53), la Commission n’avait pas pris en considération l’incidence de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, cette disposition n’étant même pas invoquée par les parties dans cette affaire. Ainsi, la Commission n’avait fait aucune distinction entre différentes sous-populations ou entre les différentes années de demande sur la base de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 (points 16 à 25 de l’arrêt). L’articulation entre cette disposition et l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 ne faisait donc pas l’objet de l’affaire ayant donné lieu audit arrêt.

130    De surcroît, l’article 73 bis du règlement n^o 796/2004 prévoit des règles relatives à la récupération des droits indûment alloués desquelles il ressort que, dans les circonstances qu’elles visent, les droits au paiement peuvent faire l’objet d’un nouveau calcul dans trois hypothèses. Premièrement, l’article 73 bis du règlement n^o 796/2004 prévoit, en son paragraphe 1, que, lorsque certains droits au paiement ont été alloués indûment, l’agriculteur les cède à la réserve nationale et que ces droits sont considérés comme n’ayant pas été attribués dès le départ. Deuxièmement, il ressort du paragraphe 2 de cet article que, lorsque la valeur des droits au paiement est trop élevée, cette valeur est ajustée en conséquence, étant entendu que les droits sont considérés comme ayant été alloués dès le départ à la valeur résultant de l’ajustement. Troisièmement, le paragraphe 2 bis dudit article prévoit que, lorsque, aux fins de l’application des paragraphes 1 et 2 de ce même article, il est établi qu’un agriculteur s’est vu allouer indûment certains droits au paiement, mais qu’une telle allocation est sans incidence sur la valeur totale des droits qui lui ont été octroyés, ces derniers doivent faire l’objet d’un nouveau calcul, sous réserve que les erreurs n’aient pu raisonnablement être décelées par l’agriculteur (arrêt du 4 septembre 2015, Royaume-Uni/Commission, T‑245/13, EU:T:2015:595, point 86).

131    Ainsi, tandis que les paragraphes 1 et 2 de l’article 73 bis du règlement n^o 796/2004 prévoient nécessairement comme condition d’application que l’agriculteur concerné ait bénéficié d’une aide d’une valeur totale partiellement indue, le paragraphe 2 bis du même article exige que la valeur totale de l’aide perçue ne soit pas affectée par l’erreur constatée.

132    Or, dans son arrêt du 1^er février 2018, Grèce/Commission (T‑506/15, non publié, sous pourvoi, EU:T:2018:53), le Tribunal a constaté, au point 113, que « les montants totaux des aides qui avaient été initialement versés au cours de la période de référence [...] ne sauraient correspondre aux montants qui auraient dû être payés ultérieurement sur la base du système des droits aux paiements directs correspondant aux hectares admissibles, dans la mesure où un grand nombre de ces droits ne correspondaient pas à des surfaces éligibles et n’auraient donc pas dû être activés ». Par conséquent, les considérations du Tribunal opérées aux points 114 et 128 du même arrêt se rapportent implicitement, mais nécessairement, aux hypothèses visées aux paragraphes 1 et 2 de l’article 73 bis du règlement n^o 796/2004 et non pas à celle visée au paragraphe 2 bis du même article.

133    Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que la Commission a méconnu le principe de proportionnalité et les conditions prévues dans le document VI/5330/97 et a mal interprété l’articulation entre l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 et l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 en imposant une correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013.

134    Partant, la décision attaquée doit être annulée dans la mesure où elle impose une correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013. 

3)      Absence de prise en compte des pâturages arborés déclarés par les « éleveurs »

135    Le Royaume d’Espagne reproche à la Commission de ne pas avoir tenu compte du fait que les droits au paiement unique de l’année 2006 avaient été attribués, dans le cas des « éleveurs », en fonction des montants correspondant au nombre de têtes de bétail au cours des années précédentes prises comme référence, et non en fonction du nombre d’hectares, de sorte que la même quantité de fonds leur aurait été allouée, mais sur la base d’une superficie moindre. Partant, la Commission aurait omis à tort de tenir compte du risque moins élevé pour le fonds généré par cette sous-population en ce qui concerne les pâturages arborés.

136    Il y a lieu de rappeler, ainsi que cela est indiqué aux points 17 à 19 ci-dessus, que la Commission a distingué deux sous-populations, celle des « éleveurs » et celle des « autres agriculteurs », uniquement en ce qui concerne les pâturages arbustifs. En revanche, elle n’a pas opéré une telle distinction en ce qui concerne les pâturages arborés.

137    Si l’argument du Royaume d’Espagne, résumé au point 135 ci-dessus, doit donc être compris comme reprochant à la Commission de ne pas avoir opéré la même distinction en ce qui concerne les pâturages arborés, il y a lieu de le rejeter. En effet, il ressort du dossier, ainsi que le Royaume d’Espagne l’a lui-même confirmé dans sa réponse aux mesures d’organisation de la procédure, que, au cours de la procédure administrative, « il a été convenu » entre lui et la Commission qu’une distinction entre « éleveurs » et « autres agriculteurs » serait « directement » appliquée aux pâturages arbustifs, « sans qu’il soit nécessaire de l’appliquer aux pâturages arborés de type dehesa », étant donné qu’il ne pouvait en aucun cas exister de pertes exceptionnellement élevées sur ce type de surfaces et pour tous les agriculteurs qui les déclarent.

138    En outre, dans sa lettre du 28 juin 2015 ainsi que dans un courriel du 29 octobre 2015, le Royaume d’Espagne a proposé que la Commission fasse une différenciation au sein de la population de pâturages arborés entre pâturages arborés dehesa et pâturages arborés non-dehesa sans toutefois demander que la Commission opère, en outre, une distinction entre éleveurs et autres agriculteurs.

139    Dans ces circonstances, et compte tenu de la jurisprudence citée au point 67 ci-dessus selon laquelle l’État membre concerné est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du fonds et dans la mesure où le Royaume d’Espagne lui-même a concédé lors de la procédure administrative qu’il n’était pas nécessaire de distinguer les « éleveurs » des « autres agriculteurs » dans le cas de pâturages arborés, la différenciation entre pâturages arborés dehesa et pâturages arborés non-dehesa ayant été considérée comme précisant de manière adéquate le risque pour le fonds, le grief du Royaume d’Espagne, tiré de l’absence de prise en compte par la Commission de la sous-population des « éleveurs » en ce qui concerne les pâturages arborés, ne peut qu’être écarté.

3.      Sur la correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs 

140    Il ressort du rapport de synthèse qu’il a été constaté, lors des audits effectués en Espagne, qu’il existait des parcelles de pâturages arbustifs présentant des zones arbustives impénétrables, dont le classement dans la catégorie des pâturages arbustifs serait erroné, car elles devraient être classées comme non éligibles, ou présentant des éléments non admissibles, de sorte que le nombre d’hectares admissibles aurait été surestimé. La Commission a néanmoins opéré une distinction entre deux sous-populations au sein des pâturages arbustifs, telle que suggérée par le Royaume d’Espagne, à savoir entre « éleveurs » et « autres agriculteurs ». S'agissant des « éleveurs », l’attribution initiale des droits ayant été effectuée sur la base des primes animales (droits attribués en fonction du montant versé au cours de la période de référence par tête de bétail et non sur la base du nombre d’hectares), une réduction des hectares admissibles n’aurait pas d’incidence sur la valeur totale des droits dont ils auraient pu bénéficier. À leur égard, la Commission a accepté de tenir compte de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, ce qui l’a amenée à conclure que le risque pour le fonds correspondant à cette sous-population était moindre pour l’année de demande 2009. Elle a imposé, en conséquence, une correction forfaitaire de 2 %, cette correction ne faisant pas l’objet du présent litige. Toutefois, en invoquant l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009, la Commission a retenu une correction forfaitaire de 10 % pour les années de demande 2010 à 2013. De même, dans le cas des « autres agriculteurs », les conditions d’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 n’étant pas satisfaites, une correction forfaitaire de 10 % a été également imposée à leur égard pour les années de demande 2009 à 2013.

141    Selon le document VI/5330/97, lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 10 % car il est raisonnablement permis de penser qu’il existait un risque élevé de pertes importantes pour le fonds.

142    À cet égard, il convient de souligner que les considérations figurant aux points 59 à 63 et 80 à 84 ci-dessus, concernant les déficiences constatées du SIGPAC, valent mutatis mutandis pour les pâturages arbustifs également. Ces considérations démontrent que ces déficiences étaient de nature à rendre les contrôles effectués par les autorités espagnoles inefficaces pour déterminer l’éligibilité des demandes et prévenir les irrégularités consistant dans la surestimation du nombre d'« hectares admissibles » des parcelles déclarées. En réalité, la correction forfaitaire de 10 % qui a été appliquée aux pâturages arbustifs était justifiée non pas par la moindre gravité des déficiences constatées en ce qui les concerne, mais par le risque moins élevé pour le fonds que représenteraient les pâturages arbustifs par rapport aux pâturages arborés.

143    Si le Royaume d’Espagne affirme que les déficiences constatées en ce qui concerne ce type de pâturages ne consistaient pas en l’absence de contrôle, mais en un problème de rigueur dans la mise en œuvre dudit contrôle et qu’il aurait effectué des visites des parcelles de pâturages arbustifs pendant toute la période litigieuse en réduisant leur admissibilité lorsque les contrôles avaient détecté des cas d’abandon, il convient de constater que cet argument n’est pas étayé par des éléments de preuve concrets et n’est donc pas susceptible de remettre en cause la constatation figurant au point précédent.

144    De surcroît, la Commission a relevé, dans une lettre du 9 décembre 2013 relative à l’enquête AA/2013/034/ES, s'agissant des pâturages arbustifs, que les visites effectuées dans deux communautés autonomes (Castille-et-Léon et La Rioja) avaient permis de constater que le coefficient automatique utilisé ne correspondait pas à la réalité dans 32 % des parcelles de référence. Parmi ces dernières, 45 % correspondaient à des parcelles devant être entièrement exclues du financement, alors que la surface admissible des 55 % de parcelles restantes était en réalité comprise entre 10 et 60 % et, donc, considérablement surestimée dans le SIGPAC.

145    Il s’ensuit que le Royaume d’Espagne n’est pas parvenu à démontrer que les déficiences du SIGPAC n’avaient pas rendu inefficaces les contrôles des pâturages arbustifs pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités au sens du document VI/5330/97.

146    Il reste donc à examiner s’il existait un « risque élevé de pertes importantes pour le fonds » au sens du document VI/5330/97. À cet égard, le Tribunal examinera successivement le risque pour le fonds généré par les « autres agriculteurs » déclarant des pâturages arbustifs et celui généré par les « éleveurs » déclarant de tels pâturages, selon la distinction opérée dans le rapport de synthèse.

a)      Sur l’existence d’un risque élevé de pertes importantes pour le fonds généré par les « autres agriculteurs » déclarant des pâturages arbustifs

147    Le Royaume d’Espagne avance, en substance, deux arguments pour démontrer le caractère disproportionné de la correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « autres agriculteurs ». Par le premier, le Royaume d’Espagne affirme que, dans le cas des pâturages arbustifs, il n’y a pas eu de confusion dans la photo-interprétation entre les superficies forestières et les superficies de pâturages arbustifs, de sorte que le risque pour le fonds serait encore plus limité. Le second est tiré de l’absence de prise en compte de la zone tampon externe.

148    Force est toutefois de constater que, compte tenu des déficiences du SIGPAC, affectant de façon généralisée et systémique la superficie admissible des pâturages arbustifs, il est vraisemblable qu’elles ont généré un risque élevé de pertes importantes pour le fonds, étant précisé que ce risque a été considéré comme étant inférieur à celui relatif aux pâturages arborés, ce qui n’est pas contesté par les parties.

149    En ce qui concerne, en particulier, l’absence de confusion entre superficies forestières et pâturages arbustifs, à la supposer établie, il suffit de constater que la Commission a tenu compte du fait que le risque pour le fond était moins élevé en ce qui concerne les pâturages arbustifs en fixant le taux de la correction forfaitaire pour ceux-ci à 10 % et non pas à 25 %, comme c’est le cas pour les pâturages arborés, pour lesquels une confusion dans la photo-interprétation entre superficies forestières et pâturages arborés a été constatée.

150    S’agissant de l’argument tiré de l’absence de prise en compte de la zone tampon externe, celui-ci doit être rejeté pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 93 à 97 ci-dessus.

151    Par conséquent, il y a lieu de rejeter les arguments du Royaume d’Espagne visant à contester la légalité de la correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « autres agriculteurs ».

b)      Sur le risque pour le fonds généré par les « éleveurs » déclarant des pâturages arbustifs

152    Les arguments du Royaume d’Espagne se recoupent avec ceux résumés au point 101 ci-dessus, auxquels il est renvoyé.

153    Il est constant entre les parties que le risque pour le fonds était inférieur dans le cas des pâturages arbustifs déclarés par des « éleveurs » en raison des particularités de cette sous-population. La Commission a concédé que, en ce qui les concerne, il était possible de considérer que les conditions pour l’application de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 était réunies, pour l’année de demande 2009, à savoir que la correction du nombre de droits alloués à un « éleveur » n’ait pas d’incidence sur la valeur totale des droits que l’éleveur avait reçus et que les erreurs n’aient pas pu raisonnablement être détectées par celui-ci.

154    Or, aucun élément du dossier ne démontre, et il n’est même pas allégué, que, à partir de 2010, ces conditions n’étaient plus réunies.

155    Dans ces circonstances, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 118 à 132 ci-dessus, la Commission a conclu à tort que l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 faisait obstacle à la prise en compte de l’hypothèse relevant de l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004, de même que l’article 81, paragraphe 3, du règlement n^o 1122/2009, pour les années de demande 2010 à 2013, aux fins d’évaluer le risque pour le fonds généré par les éleveurs déclarant des pâturages arbustifs.

156    Partant, et compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que la Commission a méconnu le principe de proportionnalité et les conditions prévues dans le document VI/5330/97 et a mal interprété l’articulation entre l’article 73 bis, paragraphe 2 bis, du règlement n^o 796/2004 et l’article 137, paragraphe 1, du règlement n^o 73/2009 en imposant une correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les éleveurs pour les années de demande 2010 à 2013.

157    Partant, la décision attaquée doit être annulée dans la mesure où elle impose une correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les éleveurs pour les années de demande 2010 à 2013.

158    Compte tenu de tout ce qui précède, et sans qu’il soit nécessaire d’examiner les arguments du Royaume d’Espagne tirés d’une violation du principe de sécurité juridique, il y a lieu d’annuler la décision attaquée dans la mesure où elle impose :

–        une correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013 ; et

–        une correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « éleveurs » pour les années de demande 2010 à 2013.

IV.    Sur les dépens

159    Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure, chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.

160    En l’espèce, les parties ayant succombé sur plusieurs chefs, il y a lieu de condamner chacune d’elles à supporter ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (septième chambre)

déclare et arrête :

1)      La décision d’exécution (UE) 2016/1059 de la Commission, du 20 juin 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), est annulée en ce qu’elle concerne la correction financière imposée au Royaume d’Espagne, dans la mesure où elle impose

–        une correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés dehesa pour les années de demande 2010 à 2013 ; et

–        une correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs déclarés par les « éleveurs » pour les années de demande 2010 à 2013.

2)      Le recours est rejeté pour le surplus.

3)      Chaque partie supportera ses propres dépens.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 novembre 2018.

Signatures

Table des matières 

I. Antécédents du litige

II. Procédure et conclusions des parties

III. En droit

A. Sur l’objet du recours

B. Sur le moyen unique

1. Observations liminaires

a) Sur l’application rationae temporis du cadre juridique pertinent

b) Sur la définition légale des notions d'« hectare admissible » et de « pâturage permanent »

2. Sur la correction forfaitaire de 25 % en ce qui concerne les pâturages arborés

a) Mise en œuvre du système de contrôle complètement absente ou gravement déficiente

b) Existence d’indices d’irrégularités très fréquentes

c) Existence d’indices de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses

d) Risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds

1) Pâturages arborés non-dehesa

2) Pâturages arborés dehesa

3) Absence de prise en compte des pâturages arborés déclarés par les « éleveurs »

3. Sur la correction forfaitaire de 10 % en ce qui concerne les pâturages arbustifs

a) Sur l’existence d’un risque élevé de pertes importantes pour le fonds généré par les « autres agriculteurs » déclarant des pâturages arbustifs

b) Sur le risque pour le fonds généré par les « éleveurs » déclarant des pâturages arbustifs

IV. Sur les dépens

*       de procédure : l’espagnol.

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