Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 5 décembre 2018 (1)

Affaire C‑341/17 P

République hellénique

contre

Commission européenne

« Pourvoi – FEOGA, FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement de l’Union européenne – Dépenses engagées par la République hellénique – Règlement (CE) no 1782/2003 – Règlement (CE) no 796/2004 – Régime d’aides à la surface – Notion de “pâturages permanents” – Correction financière forfaitaire »

I.      Introduction

1.        Par le présent pourvoi, la République hellénique demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 30 mars 2017 dans l’affaire Grèce/Commission (2), en tant que le Tribunal a rejeté son recours contre la décision d’exécution n^o 2014/950/UE (3) de la Commission procédant à des réductions forfaitaires de la contribution de l’Union européenne à diverses subventions agricoles versées par la République hellénique.

2.        Le régime d’aides de la politique agricole commune de l’Union (PAC) se caractérise non seulement par un certain degré de complexité technique, mais également par le fait que ses dispositions sont constamment clarifiées, mises à jour et remaniées.

3.        Il en découle notamment une juxtaposition de différentes notions visant à définir les surfaces agricoles éligibles au bénéfice d’une aide. Les divergences terminologiques, qui s’expliquent surtout par le cadre réglementaire spécifique dans lequel les différentes notions sont utilisées, peuvent donner lieu à des difficultés considérables lorsqu’il s’agit de déterminer les conditions d’éligibilité des surfaces concernées.

4.        Dans la présente procédure de pourvoi, ces difficultés prennent toute leur acuité lorsqu’il s’agit de déterminer la portée de la notion de « pâturages permanents » telle que celle-ci a été mise en œuvre dans le système de la PAC de 2005 à 2015. La présente procédure de pourvoi soulève en particulier la question de la légalité de l’interprétation restrictive qui en a été faite par la Commission européenne et qui a été entérinée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué (4). En vertu de ladite interprétation, une surface ne peut être qualifiée de « pâturage permanent » que lorsque s’y trouvent de manière prédominante de l’herbe et des plantes fourragères herbacées, et non des plantes ligneuses. Cette interprétation restrictive a des conséquences importantes pour le versement des aides agricoles dans les pays méditerranéens, raison pour laquelle, en l’espèce, le Royaume d’Espagne est intervenu au soutien de la République hellénique. La détermination de la portée de la notion de « pâturages permanents » est pertinente, au-delà de la présente procédure, également pour un autre pourvoi introduit devant la Cour par la République hellénique (5) et pour une procédure introduite par le Royaume d’Espagne devant le Tribunal (6).

II.    Le cadre juridique

5.        Le présent pourvoi porte sur des réductions d’aides accordées par l’Union au versement d’aides pour l’année de demande 2008. Le cadre juridique pertinent est constitué par le règlement n^o 1782/2003 (7) ainsi que par les règlements n^o 795/2004 (8) et n^o 796/2004 (9) adoptés sur le fondement de celui-ci.

6.        Le règlement n^o 1782/2003 a été remplacé par le règlement n^o 73/2009 (10), à son tour remplacé par le règlement n^o 1307/2013 (11). Ce dernier est invoqué en l’espèce par la République hellénique, car les pâturages permanents y sont définis explicitement plus largement, à tout le moins par le libellé dudit règlement, que dans le règlement n^o 1782/2003 ici applicable.

A.      Le règlement n^o 1782/2003

7.        Le règlement n^o 1782/2003 a établi des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre des différents régimes de soutien de la PAC. Les considérants 3, 4, 21 et 24 dudit règlement invoquaient ce qui suit :

« (3)             Afin d’éviter que les terres agricoles ne soient abandonnées et d’assurer leur maintien dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, il convient d’établir des normes qui procèdent ou non de dispositions des États membres. Par conséquent, il y a lieu de définir un cadre communautaire dans lequel les États membres puissent adopter des normes qui prennent en compte les caractéristiques des zones concernées, notamment les conditions pédologiques et climatiques ainsi que les modes d’exploitation existants (utilisation des terres, rotation des cultures, pratiques agricoles) et la structure des exploitations.

(4)       Étant donné que les pâturages permanents ont un effet positif sur l’environnement, il convient d’adopter des mesures visant à encourager le maintien des pâturages permanents existants afin de prévenir leur transformation généralisée en terres arables.

[…]

(21)       Les régimes de soutien relevant de la politique agricole commune fournissent une aide directe au revenu, notamment en vue d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole. Cet objectif est étroitement lié à la conservation des zones rurales. Dans le but d’éviter une mauvaise affectation des ressources communautaires, il convient de n’effectuer aucun paiement de soutien en faveur d’agriculteurs qui ont créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier de tels paiements.

[…]

(24)       L’amélioration de la compétitivité de l’agriculture communautaire et le développement des normes en matière de qualité des denrées alimentaires et d’environnement entraînent nécessairement une baisse des prix institutionnels des produits agricoles et une augmentation des coûts de production pour les exploitations agricoles dans la Communauté. Pour atteindre ces objectifs et promouvoir une agriculture durable et plus orientée vers le marché, il y a lieu de passer du soutien de la production au soutien du producteur en introduisant un système découplé d’aide au revenu pour chaque exploitation agricole. Tout en ne modifiant pas les montants effectivement versés aux agriculteurs, le découplage améliorera sensiblement l’efficacité de l’aide au revenu. Il y a donc lieu de subordonner le paiement unique par exploitation au respect des normes en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux ainsi qu’au maintien de l’exploitation en bonnes conditions agricoles et environnementales ».

8.        L’article 2, premier alinéa, sous c), du règlement n^o 1782/2003 désignait par

« “activité agricole” la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, telles que définies à l’article 5 ».

9.        L’article 29 du règlement n^o 1782/2003 prévoyait ce qui suit :

« Sans préjudice des dispositions spécifiques éventuelles figurant dans l’un ou l’autre régime de soutien, aucun paiement ne sera effectué en faveur de personnes au sujet desquelles il est établi qu’elles ont créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier de tels paiements et obtenir ainsi un avantage non conforme aux objectifs du régime de soutien en question ».

10.      Un élément central du règlement n^o 1782/2003 était le paiement unique régi par le titre III, qui était découplé de la production. Pour en bénéficier, les agriculteurs devaient acquérir des « droits au paiement », qui, combinés à chaque hectare de surface éligible qu’ils déclaraient, débouchaient sur un paiement unique. À cet égard, l’article 44 (« Utilisation des droits au paiement »), paragraphe 2, dans sa version applicable en l’espèce (12), énonçait ce qui suit :

« 2.       Par “hectare admissible au bénéfice de l’aide”, on entend toute superficie agricole de l’exploitation occupée par des terres arables et des pâturages permanents, à l’exclusion des superficies occupées par des cultures permanentes et des forêts ou affectées à une activité non agricole ».

B.      Les règlements n^o 795/2004 et n^o 796/2004

11.      L’article 2 du règlement n^o 795/2004, dans sa version applicable en l’espèce (13), était notamment libellé comme suit :

« Aux fins du titre III du règlement (CE) n^o 1782/2003 et aux fins du présent règlement, on entend par :

a)       “surface agricole” : l’ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents, et des cultures permanentes. »

12.      L’article 2, premier alinéa, du règlement n^o 796/2004, dans sa version applicable en l’espèce, tel que modifié par les règlements n^o 239/2005 et n^o 972/2007 (14), contenait les définitions suivantes :

« 1)       “terres arables” : les terres labourées destinées à la production de cultures et les terres mises en jachère ou maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales conformément à l’article 5 du règlement (CE) n^o 1782/2003, indépendamment du fait que ces terres se trouvent sous serres ou sous protection fixe ou mobile ;

1 bis)       “parcelle agricole” : une surface continue de terres sur laquelle un seul groupe de cultures est cultivé par un seul agriculteur ; cependant, dans le cas où une déclaration séparée d’utilisation concernant une surface faisant partie d’un groupe de cultures est requise dans le cadre du présent règlement, cette utilisation spécifique limite également la parcelle agricole ;

[…]

2)       “pâturages permanents” : les terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans ou davantage, à l’exclusion des terres relevant de régimes de jachère […]

2 bis)       “herbe et autres plantes fourragères herbacées” : toutes les plantes herbacées se trouvant traditionnellement dans les pâturages naturels ou normalement comprises dans les mélanges de semences pour pâturages ou prairies dans l’État membre (qu’ils soient ou non utilisés pour faire paître les animaux). […] »

13.      S’agissant de l’article 2, premier alinéa, points 2 et 2 bis, du règlement n^o 796/2004, le considérant 1 du règlement n^o 239/2005, qui est à l’origine desdites dispositions telles qu’elles sont reproduites ici, invoquait ce qui suit :

« L’article 2 du règlement (CE) n^o 796/2004 de la Commission contient plusieurs définitions qui doivent être clarifiées. Il est en particulier nécessaire de clarifier la définition des “pâturages permanents” au point 2 dudit article, et il est également nécessaire d’introduire une définition du terme “herbe et autres plantes fourragères herbacées”. Cependant, dans ce contexte, il faut considérer que les États membres ont besoin d’une certaine flexibilité pour pouvoir tenir compte des conditions agronomiques locales ».

14.      L’article 8 (« Principes généraux applicables aux parcelles agricoles »), paragraphe 1, du règlement n^o 796/2004, dans sa version applicable en l’espèce (c’est-à-dire dans sa version non encore modifiée par le règlement n^o 380/2009) (15), prévoyait ce qui suit :

« 1.       Une parcelle boisée est considérée comme une parcelle agricole aux fins du régime d’aide “surfaces” sous réserve que les activités agricoles visées à l’article 51 du règlement (CE) n^o 1782/2003 ou, le cas échéant, que la production envisagée puissent se dérouler comme elles se dérouleraient sur des parcelles non boisées situées dans la même zone. »

15.      L’article 30, paragraphe 2, du règlement n^o 796/2004, qui n’a jamais subi de modifications, était ainsi libellé :

« 2.       La superficie totale d’une parcelle agricole peut être prise en compte à condition qu’elle soit entièrement utilisée selon les normes usuelles de l’État membre ou de la région concernée. Dans les autres cas, c’est la superficie réellement utilisée qui est prise en compte.

Dans les régions où certaines caractéristiques, en particulier les haies, les fossés et les murs, font traditionnellement partie des bonnes pratiques agricoles en matière de cultures ou d’utilisation des sols, les États membres peuvent considérer que la superficie correspondante fait partie de la superficie totale utilisée, pour autant qu’elle ne dépasse pas une largeur totale à déterminer par les États membres. Cette largeur doit correspondre à une valeur traditionnelle en usage dans la région concernée, sans toutefois excéder deux mètres.

[…] »

C.      Le règlement n^o 1307/2013

16.      Le règlement n^o 1307/2013 s’est fondé sur les processus de réforme de la PAC des années 1990 et 2000.

17.      L’article 4 du règlement n^o 1307/2013 se lit désormais comme suit :

« 1. Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

h)       “prairies permanentes et pâturages permanents” (ci-après dénommés conjointement “prairies permanentes”), les terres consacrées à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans au moins ; d’autres espèces adaptées au pâturage comme des arbustes et/ou des arbres peuvent être présentes, pour autant que l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées restent prédominantes ; les prairies permanentes peuvent également comprendre, lorsque les États membres le décident, des surfaces adaptées au pâturage et relevant des pratiques locales établies dans lesquelles l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent pas traditionnellement ;

[…]

2.       Les États membres :

[…]

Les États membres peuvent décider de considérer comme prairies permanentes des surfaces adaptées au pâturage et relevant des pratiques locales établies, où l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent pas traditionnellement, au sens du paragraphe 1, point h). »

18.      L’article 32, paragraphe 5, du règlement n^o 1307/2013, relatif à la mise en œuvre du régime de paiement de base, qui correspond, dans son principe, au régime de paiement unique prévu dans le règlement n^o 1782/2003, prévoit en outre ce qui suit :

« Aux fins de la détermination des “hectares admissibles”, les États membres ayant pris la décision visée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, peuvent appliquer un coefficient de réduction pour convertir les hectares concernés en “hectares admissibles”. »

III. Les antécédents du litige

A.      La décision de la Commission

19.      Les antécédents du litige tels qu’ils figurent aux points 1 à 11 de l’arrêt attaqué se présentent comme suit.

20.      En septembre 2008 et en février 2009, la Commission a procédé à deux enquêtes concernant les dépenses effectuées par la République hellénique au titre des aides à la surface et des mesures de développement rural liées à la surface dans le cadre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », ainsi que du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (16).

21.      Par lettres du 21 novembre 2008 et du 13 mai 2009, la Commission a communiqué à la République hellénique les résultats des enquêtes, sur lesquels celle-ci a présenté des observations écrites en janvier et juillet 2009.

22.      Une réunion bilatérale s’est ensuite tenue le 8 avril 2010. Le 2 juin 2010, la Commission a adressé à la République hellénique ses conclusions, auxquelles cette dernière a répondu le 2 août 2010.

23.      Le 31 mai 2013, la Commission a informé la République hellénique qu’elle maintenait sa position concernant le montant net et les motifs des corrections qu’elle envisageait.

24.      La République hellénique a alors saisi, le 11 juillet 2013, l’organe de conciliation, qui, dans son avis rendu le 31 janvier 2014, a certes constaté qu’il n’avait pas été possible de rapprocher les positions des parties, mais a invité celles-ci à entreprendre d’autres contacts.

25.      Le 26 mars 2014, la Commission a adopté sa position finale. Elle constatait, premièrement, des faiblesses dans le fonctionnement du système d’identification des parcelles agricoles et du système d’information géographique (17) affectant les contrôles croisés et les contrôles administratifs, deuxièmement, des faiblesses dans les contrôles sur place ainsi que, troisièmement, des faiblesses lors des calculs des paiements et des sanctions. En outre, la Commission a souligné le caractère récurrent de ces constatations. Le montant final net de la correction imposée à la République hellénique s’élevait à 86 007 771,11 euros.

26.      Le 19 décembre 2014, la Commission a adopté la décision d’exécution litigieuse. Par ladite décision, la Commission a rejeté des dépenses de la République hellénique pour l’année de demande 2008, d’une part, au titre des aides à la surface pour un montant total de 61 012 096,85 euros, dont elle a déduit un montant de 2 135 439,32 euros, le montant des incidences financières en résultant étant de 58 876 657,53 euros. La Commission a, d’autre part, rejeté, dans le secteur du développement rural, des dépenses pour un montant total de 10 504 391,90 euros, dont elle a déduit un montant de 2 588 231,20 euros, le montant des incidences financières en résultant étant de 7 916 160,70 euros.

27.      La Commission a appliqué des corrections réparties selon la classification suivante :

–        pour les agriculteurs ne déclarant que des pâturages, une correction forfaitaire de 10 % a été imposée ;

–        pour les agriculteurs qui ne déclaraient pas de pâturages, une correction forfaitaire de 2 % a été imposée ;

–        pour les aides liées à la surface complémentaires, une correction forfaitaire de 5 % a été imposée ;

–        pour toutes les mesures de développement rural fondées sur la surface, une correction forfaitaire de 5 % a été imposée.

28.      Dans le rapport de synthèse joint à la décision litigieuse (18), la Commission a justifié les corrections par les faiblesses, constatées de manière récurrente, du système intégré de gestion et de contrôle, en l’occurrence le SIPA-SIG, et dans les contrôles sur place, qui ne répondaient pas aux exigences de l’article 20 du règlement n^o 1782/2003 ainsi que des articles 23 et 30 du règlement n^o 796/2004. Les erreurs suivantes auraient notamment été constatées :

–        Dans la mise en œuvre du LPIS-GIS, en particulier pour les superficies utilisées en tant que pâturages, des erreurs auraient été constatées concernant les limites des parcelles de référence et leur superficie maximale admissible au bénéfice de l’aide. Par conséquent, les contrôles croisés visant à éviter qu’une même aide ne soit indûment octroyée plusieurs fois étaient souvent non concluants.

–        Lors des contrôles sur place, des surfaces auraient été qualifiées d’éligibles alors qu’elles ne répondaient pas aux critères des pâturages au sens de l’article 2, premier alinéa, points 2 et 2 bis, du règlement n^o 796/2004 ; les surfaces auraient été couvertes de plantes ligneuses et de plantes fourragères herbacées, elles auraient été localisées dans des zones éloignées et n’auraient pas eu de limites visibles. Aucun mesurage des surfaces n’aurait été effectué. En outre, les contrôles sur place par télédétection et les contrôles sur place classiques auraient été insuffisants.

29.      Les lacunes en cause auraient constitué une défaillance continue dans le fonctionnement des contrôles clés et des contrôles secondaires et auraient par conséquent généré un risque de pertes pour les fonds agricoles au titre des aides à la surface. Elles se seraient également répercutées sur les aides « couplées » à la surface complémentaires.

B.      L’arrêt du Tribunal

30.      Par recours du 2 mars 2015, la République hellénique a demandé au Tribunal l’annulation de la décision d’exécution litigieuse en tant qu’elle écarte du financement de l’Union européenne, pour l’année de demande 2008, 10 % du montant total des dépenses effectuées pour les aides relatives aux pâturages, 5 % du montant total des dépenses effectuées pour les aides liées à la surface complémentaires et 5 % du montant total des dépenses effectuées pour les mesures de développement rural fondées sur la surface.

31.      S’agissant de la correction de 10 % des dépenses pour les aides relatives aux pâturages, le Tribunal a constaté, premièrement, que cette correction, indépendamment de l’interprétation de la notion de « pâturages permanents », était justifiée et proportionnée ne serait-ce que en raison des insuffisances du système intégré de gestion et de contrôle (19). À cet égard, le Tribunal s’est référé à la mise en œuvre déficiente du LPIS-GIS, qui a eu des incidences sur la découverte des déclarations multiples et sur la fiabilité des contrôles croisés administratifs, sur l’absence de mesurage des superficies dans le cadre des contrôles sur place ainsi que sur l’absence de mise en œuvre des contrôles par télédétection ; en outre, aucunes données qui auraient permis d’établir que des contrôles sur place avaient effectivement été effectués n’auraient été enregistrées (20). Compte tenu de l’importance des défaillances en cause, le Tribunal a considéré que l’éligibilité des surfaces déclarées en tant que « pâturages permanents » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004 et, par là même, la question de l’interprétation de cette notion, n’était pas pertinente pour la solution du litige (21). Le Tribunal n’en a pas moins expressément entériné l’analyse faite par la Commission quant à l’éligibilité des surfaces et l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » qui sous-tend ladite analyse (22).

32.      Deuxièmement, le Tribunal a entériné la correction de 5 % pour les aides liées à la surface complémentaires (23).

33.      Troisièmement, le Tribunal a annulé la décision d’exécution litigieuse en tant que, s’agissant des mesures de développement rural fondées sur la surface, pour les dépenses imposées au titre de l’exercice fiscal 2009 pour l’année de demande 2008, une correction de 5 007 867,36 euros, ayant une incidence financière de 2 689 811,61 euros (après déduction de 2 318 055,75 euros) avait été effectuée. Selon le Tribunal, la Commission n’avait en effet pas suffisamment expliqué dans quelle mesure il avait été tenu compte d’une correction antérieure imposée par la décision d’exécution n^o 2013/214/UE (24), afin d’éviter qu’une double correction soit imposée (25).

34.      Pour le surplus, le Tribunal a rejeté le recours et condamné la République hellénique aux dépens.

IV.    Les conclusions et la procédure devant la Cour

35.      Par requête du 6 juin 2017, la République hellénique a introduit le présent pourvoi contre l’arrêt attaqué. Elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

–        annuler l’arrêt attaqué en tant qu’il rejette le recours contre la décision d’exécution litigieuse,

–        annuler la décision d’exécution litigieuse et

–        condamner la Commission aux dépens.

36.      La Commission, quant à elle, conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

–        rejeter le pourvoi comme partiellement irrecevable et partiellement non fondé ;

–        condamner la République hellénique aux dépens.

37.      Le Royaume d’Espagne est intervenu dans le litige au soutien de la République hellénique. Il conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

–        accueillir le pourvoi et

–        condamner la Commission aux dépens.

38.      Les parties ont présenté des observations écrites. L’audience a eu lieu le 13 septembre 2018.

V.      Analyse juridique

39.      Le pourvoi, dont la Commission soulève l’irrecevabilité (voir section A.), est fondé sur un ensemble de six moyens de pourvoi. Par les trois premiers moyens de pourvoi, la République hellénique s’oppose à l’appréciation du Tribunal relative à la correction forfaitaire de 10 % pour les agriculteurs n’ayant déclaré que des pâturages (voir section B.). Par les quatrième et cinquième moyens de pourvoi, elle conteste l’appréciation du Tribunal relative à la correction forfaitaire de 5 % pour les aides liées à la surface complémentaires (voir section C.). Enfin, par le sixième moyen de pourvoi, elle critique l’appréciation du Tribunal relative à la correction forfaitaire de 5 % dans le secteur du développement rural, en tant que ladite appréciation n’a pas été annulée par le Tribunal (voir section D.).

A.      Sur la recevabilité du pourvoi

40.      Contrairement à ce que soutient la Commission, la République hellénique ne se limite pas à reprendre les moyens déjà soulevés en première instance contre la décision de la Commission. En dépit de la similitude des moyens de pourvoi avec les moyens initialement soulevés contre la décision de la Commission et en dépit d’amples renvois à ses écritures de première instance, la République hellénique développe, en se référant à des passages concrets de l’arrêt, parfois repris textuellement, une critique juridique autonome de l’analyse du Tribunal.

41.      Par conséquent, le pourvoi est recevable.

B.      Sur les moyens de pourvoi dirigés contre l’appréciation du Tribunal relative à la correction financière de 10 % des dépenses pour les agriculteurs n’ayant déclaré que des pâturages

42.      La République hellénique soulève trois moyens de pourvoi contre l’appréciation du Tribunal relative à la correction forfaitaire de 10 % des dépenses pour les agriculteurs n’ayant déclaré que des pâturages (26).

43.      Les premier et deuxième moyens de pourvoi se rapportent à la question de l’éligibilité des surfaces déclarées au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004, qui définit la notion de « pâturages permanents » (voir points 1. et 2.). Par le troisième moyen de pourvoi, la République hellénique s’oppose à l’appréciation du Tribunal selon laquelle les insuffisances du système intégré de gestion et de contrôle suffisaient à justifier qu’un taux de correction forfaitaire de 10 % soit fixé (voir point 3.).

1.      Sur le premier moyen de pourvoi

44.      Le premier moyen de pourvoi de la République hellénique est tiré, premièrement, d’une violation de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004, en raison d’une interprétation erronée en droit de la notion de « pâturages permanents » [voir sous a)]. Deuxièmement, la République hellénique critique une appréciation faite au point 66 de l’arrêt attaqué et qui, selon elle, est entachée d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation [voir sous b)]. Troisièmement, elle fait grief au Tribunal de n’avoir pas suffisamment explicité le critère déterminant à retenir aux fins de l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » [voir sous c)].

a)      Sur la première branche du premier moyen de pourvoi

45.      La République hellénique fait valoir que l’arrêt attaqué fait une interprétation incorrecte de la notion de « pâturages permanents » en ce qui concerne les types de végétation visés par ladite notion.

46.      Selon le Tribunal, le critère retenu par le règlement n^o 796/2004 s’agissant des aides aux pâturages était le type de végétation présente sur la surface en cause. Ledit critère aurait été censé garantir qu’il n’y ait pas de versement d’aides au titre de surfaces non soumises à une activité agricole. La prédominance de plantes autres que les plantes herbacées aurait servi d’indicateur d’abandon de l’activité agricole sur les surfaces en cause. De la sorte, la limitation de la définition des « pâturages permanents » aux seules surfaces couvertes d’herbe et de plantes fourragères herbacées aurait visé à prévenir le risque d’admission au bénéfice des aides de surfaces qui n’auraient pas été effectivement utilisées pour l’élevage d’animaux (27).

47.      Selon les explications du Tribunal (28), la qualification d’une surface en tant que « pâturage permanent » au sens des règlements n^o 1782/2003 et n^o 796/2004 suppose donc une « surface comportant un couvert de production agricole » (29), ce qui comprend « en principe » « seules les herbes et les plantes fourragères herbacées » (30) et exclut « en principe » « les forêts et les parcelles couvertes de plantes ligneuses » (31). « [U]ne présence marginale de plantes ligneuses » pourrait tout au plus être tolérée « pour autant [que] […] le développement des ressources fourragères herbacées et, par là, l’exploitation effective des parcelles en tant que pâturages [ne soient pas compromis] » (32).

48.      Aucune précision n’est donnée, en particulier, sur le degré de coexistence de plantes herbacées et de plantes ligneuses qui peut être toléré. Dans ce contexte, le Tribunal renvoi certes au guide datant de 2008 (33) publié par le Centre commun de recherche de la Commission et destiné à fournir aux États membres des orientations sur les meilleures façons de respecter les dispositions légales en vigueur relatives à la PAC (34), sans toutefois expliquer la portée précise qu’il accorde à celui‑ci (35).

49.      La République hellénique, soutenue par le Royaume d’Espagne, plaide pour une interprétation extensive de la notion de « pâturages permanents », qui inclut également les pâturages dits « de type méditerranéen », dont la végétation est constituée également (voire seulement) de broussailles et de plantes ligneuses.

50.      En vertu de la jurisprudence constante des juridictions de l’Union, pour interpréter les dispositions du droit de l’Union, il convient de tenir compte non seulement des termes de celles-ci, mais également de leur contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie (36).

51.      En l’espèce, l’interprétation prend pour base le régime des aides à la surface tel que constitué par les règlements n^o 1782/2003 et n^o 796/2004 en vigueur pour l’année de demande 2008.

52.      La République hellénique se réfère en outre à l’article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n^o 1307/2013, qui contient une définition large de la notion de « prairies permanentes ». En vertu de ladite définition, sont considérés comme des « prairies permanentes » également des surfaces où sont présentes d’autres espèces adaptées au pâturage comme des arbustes et/ou des arbres, pour autant que l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées restent prédominantes, ou encore, des surfaces relevant des pratiques locales établies dans lesquelles l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent pas traditionnellement (37).

53.      Ainsi que le relèvent à juste titre toutes les parties, dès lors qu’aucune rétroactivité n’a été édictée, il y a lieu d’écarter une application directe de cette disposition, qui est entrée en vigueur seulement postérieurement à la période pertinente pour la présente procédure. Contrairement à ce que soutient la République hellénique, même dans le cadre de l’interprétation, il n’est possible d’avoir recours à cette disposition que de manière limitée. En effet, les dispositions ultérieures ne disent rien de contraignant sur le contenu normatif de la disposition qui les a précédées, dès lors que les modifications effectuées dans le libellé peuvent être comprises non seulement comme apportant une clarification, mais également comme modifiant sur le fond l’état du droit (38). Il y a cependant lieu de retenir, en l’espèce, que la définition de « prairies permanentes » qui figure dans le règlement n^o 1307/2013 ne s’oppose pas, à tout le moins, à une interprétation extensive de la notion de « pâturages permanents » telle qu’elle est en vigueur dans le règlement n^o 1782/2003.

54.      Le point de départ de l’analyse est donc l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004, dans sa version en vigueur à la date pertinente pour la présente procédure (39). Celui-ci définit les « pâturages permanents » comme « les terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans ou davantage […] ». En vertu de l’article 2, premier alinéa, point 2 bis, du règlement n^o 796/2004, l’« herbe et [les] autres plantes fourragères herbacées » sont « toutes les plantes herbacées se trouvant traditionnellement dans les pâturages naturels ou normalement comprises dans les mélanges de semences pour pâturages ou prairies dans l’État membre (qu’ils soient ou non utilisés pour faire paître les animaux) » (40).

55.      Cela permet de tirer trois conclusions : premièrement, l’article 2, premier alinéa, points 2 et 2 bis, du règlement n^o 796/2004 subordonne la qualification de pâturages permanents à la présence d’une végétation de « plantes herbacées » (41). Deuxièmement, peu importe l’origine de ladite végétation. L’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004 prévoit expressément que les plantes peuvent être « ensemencées ou naturelles ». Il en résulte, troisièmement, que dans la formulation « production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées », le terme « production » ne doit pas être entendu dans son sens habituel de culture et de travail actif du sol en vue de l’obtention de produits agricoles. Il peut tout au plus constituer un indice de ce que la surface en cause est consacrée à l’agriculture.

56.      Par conséquent, seules les surfaces consacrées à l’agriculture sur lesquelles sont présentes exclusivement des plantes herbacées relèvent indiscutablement du libellé de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004. Le libellé de ladite disposition est ambigu à l’égard des surfaces mixtes : ainsi, il se pose la question de savoir si la mention expresse d’« herbe et d’autres plantes fourragères herbacées » visait à exclure radicalement la présence ou l’exploitation agricole d’autres formes de végétation.

57.      Néanmoins, il y a lieu d’écarter une acception stricte selon laquelle les surfaces mixtes et les surfaces sur lesquelles sont présentes exclusivement des plantes ligneuses ne relèvent pas de la notion de « pâturages permanents ».

58.      Ainsi, premièrement, en vertu du considérant 1 du règlement n^o 239/2005, aux fins de la définition de ce que sont les « pâturages permanents » et « l’herbe et […] [les] autres plantes fourragères herbacées », il y a lieu d’accorder aux États membres une certaine flexibilité, pour tenir compte des diverses conditions agronomiques de l’Union (42). Cela autorise à conclure, a contrario, que la définition de « pâturages permanents » qui figure à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004, tel que modifié par le règlement n^o 239/2005, ne doit pas être interprétée de manière trop restrictive, et ce aussi, en particulier, pour ce qui concerne la végétation. Ainsi que l’ont soutenu la République hellénique et le Royaume d’Espagne lors de l’audience, les facteurs qui ont une incidence sur les conditions agronomiques sont surtout les conditions environnementales telles que la géographie et le climat ainsi que les traditions agricoles.

59.      Deuxièmement, il y a lieu de prendre en compte le fait que le règlement n^o 796/2004 qui contient la définition des « pâturages permanents » vise à l’exécution du règlement n^o 1782/2003, qui réglemente notamment le paiement unique, dans le cadre duquel « les pâturages permanents » sont une surface éligible (43). Un règlement d’application doit faire l’objet, si possible, d’une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base (44).

60.      Le règlement n^o 1782/2003 ne subordonne pas la qualification de « pâturages permanents » à la présence d’une végétation spécifique. L’article 44, paragraphe 2, de celui-ci n’exclut que les « cultures permanentes » et les « forêts » (45). Certes, certaines versions linguistiques de ladite disposition suggèrent une végétation de « plantes herbacées » (46) ; néanmoins, une large majorité desdites versions linguistiques utilise des notions neutres au regard de la végétation, qui se traduisent plutôt par « Dauerweide(n) » (« pâturages permanents ») (47).

61.      En outre, les « pâturages permanents » au sens de l’article 44, paragraphe 2, du règlement n^o 1782/2003, lu en combinaison avec l’article 2, sous a), du règlement n^o 795/2004, constituent une sous‑catégorie de surface agricole. En effet, cette dernière disposition définit la notion de « surface agricole » comme « l’ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents, et des cultures permanentes » (48).

62.      Toute surface agricole éligible a pour caractéristique déterminante le fait qu’une « activité agricole » au sens de l’article 2, premier alinéa, sous c), du règlement n^o 1782/2003 y est exercée (49). Cela résulte, d’une part, de la différenciation par rapport à la terre abandonnée telle qu’elle est visée au considérant 3 dudit règlement, et, d’autre part, de la fonction du paiement unique qui apparaît dans les considérants 21 et 24, à savoir stabiliser le revenu agricole afin d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole (50). Or, selon l’exposé des motifs de la proposition de la Commission relative au règlement n^o 1782/2003, ne doivent bénéficier de l’aide au revenu que les agriculteurs actifs « produisant réellement ou maintenant les sols dans de bonnes conditions agronomiques et conservant un lien avec la terre » (51).

63.      Il résulte de ce qui précède que lorsqu’il s’agit de définir les « pâturages permanents », le type de végétation constitue un critère moins important que celui de l’utilisation de la surface. Ce qui est déterminant est donc l’utilisation effective de la surface pour une activité agricole typique des « pâturages permanents » (52). En vertu de l’article 2, premier alinéa, sous c), du règlement n^o 1782/2003, il peut s’agir notamment d’élevage, ainsi que le font valoir la République hellénique et le Royaume d’Espagne.

64.      Par conséquent, la présence de plantes ligneuses ne saurait faire obstacle à la qualification d’une surface en tant que « pâturage permanent », si ladite présence ne porte pas atteinte à l’exercice effectif de l’activité agricole. Cela peut par exemple être le cas lorsque les plantes ligneuses n’ont qu’un rôle subordonné par rapport aux plantes herbacées. En outre, la présence de plantes ligneuses est même susceptible d’améliorer l’effectivité de l’exercice d’une activité agricole. En effet, l’effectivité doit toujours être entendue dans le contexte concret des conditions agronomiques déjà mentionnées (53). Par conséquent, des surfaces mixtes sur lesquelles des plantes ligneuses sont présentes de manière dominante ou exclusive doivent également relever de la notion de « pâturages permanents », du moins lorsque, compte tenu des conditions agronomiques locales, il ne peut y avoir de végétation dominée par des plantes herbacées et que lesdites surfaces doivent donc être utilisées pour des activités typiques des « pâturages permanents ».

65.      Cette interprétation large de la notion de « pâturages permanents » qui comprend, outre les surfaces où sont présentes uniquement des plantes herbacées, également les surfaces mixtes et celles qui sont couvertes exclusivement de plantes ligneuses, pour autant que lesdites surfaces soient affectées à une utilisation agricole effective, correspond également aux objectifs du règlement n^o 1782/2003, à savoir la stabilisation du revenu agricole, la préservation des territoires ruraux et la protection de l’environnement.

66.      Tel que le règlement n^o 1782/2003 est conçu, l’objectif de stabilisation du revenu agricole (54) vaut sans distinction pour l’ensemble de la population agricole de l’Union. Par conséquent, l’origine régionale d’un agriculteur ne doit pas, même indirectement, déterminer l’accès au paiement unique prévu dans ledit règlement. Or, tel serait le cas si un type de végétation dont la présence est fortement dépendante des conditions climatiques devait être décisif pour l’éligibilité des surfaces agricoles. Il ne pourrait par conséquent pas être soutenu que des agriculteurs actifs qui exploitent effectivement les surfaces dont ils disposent dans les conditions agronomiques existantes ne profitent que dans une plus faible mesure de la stabilisation de leurs revenus par le paiement unique que les agriculteurs d’autres États membres de l’Union au seul motif que la végétation est, du fait du climat, d’un type différent.

67.      En outre, en vertu du considérant 21 du règlement n^o 1782/2003, la stabilisation des revenus est étroitement liée à la conservation des zones rurales (55). À cet égard, la Commission, lors de la réforme de PAC de 2003, avait également pour objectif de soutenir de manière ciblée les divers systèmes de production traditionnels et à haute valeur écologique, afin de résorber la tendance à une spécialisation accrue des exploitations dans l’élevage ou la culture de céréales ainsi que dans les cultures permanentes (56). Dans ce contexte, les surfaces mixtes et couvertes exclusivement de plantes ligneuses exploitées de manière traditionnelle apparaissent devoir être particulièrement soutenues.

68.      En outre, la protection de l’environnement fait partie non seulement des objectifs généraux de la PAC (57), mais également des objectifs concrets du régime de paiement unique établi par le règlement n^o 1782/2003 (58). À cet égard, le soutien aux « pâturages permanents » revêt, selon les considérants 3 et 4 dudit règlement, une importance particulière, car il crée une incitation financière pour éviter les scénarios non souhaitables au niveau écologique, à savoir l’abandon de surfaces agricoles ou la conversion d’autres surfaces en terres arables. Or, l’effectivité de ce mécanisme serait mise à mal si la définition des « pâturages permanents » qui figure à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004 était interprétée de manière trop restrictive en ce qui concerne la végétation. Et même s’il n’y a pas lieu de redouter un abandon ou une conversion d’utilisation, une définition large apparaît nécessaire au regard de la protection de l’environnement. Si tel n’était pas le cas, il existerait une incitation à éliminer des structures de végétation différentes sans tenir compte de leur utilité écologique, même lorsqu’elles n’ont pas d’incidence négative sur l’exercice de l’activité agricole sur les surfaces considérées.

69.      Une acception large de la notion de « pâturages permanents », qui s’appuie sur les objectifs du règlement n^o 1782/2003 et qui prend pour point de départ essentiellement l’utilisation agricole effective, ne signifie pas pour autant que le critère de la végétation, qui trouve son point d’ancrage dans l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004, devient obsolète. Au contraire, celui-ci établit une présomption légale en ce sens qu’une surface qui fait l’objet d’une utilisation agricole et dont la végétation est composée exclusivement de plantes herbacées peut être qualifiée indiscutablement de « pâturage permanent » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004. En revanche, dans le cas de surfaces mixtes ou de surfaces sur lesquelles sont présentes exclusivement des plantes ligneuses, il est nécessaire de procéder à un examen plus approfondi dans le cadre duquel l’utilisation effective et, le cas échéant, la forme d’exploitation traditionnelle, doivent être établies.

70.      En outre, l’article 8, paragraphe 1, du règlement n^o 796/2004 et l’article 30, paragraphe 2, dudit règlement (59) soulignent que, aux fins de l’éligibilité d’une surface, l’utilisation agricole effective ou les formes d’exploitation traditionnelles sont plus importantes que les caractéristiques paysagères. En vertu desdites dispositions, des parcelles qui sont boisées ou qui présentent d’autres caractéristiques paysagères telles que des haies, des fossés ou des murs sont considérées comme des parcelles agricoles, pour autant que l’activité agricole ne soit pas limitée ou que ces éléments paysagers fassent partie des traditions paysagères locales (60).

71.      En revanche, l’article 132, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n^o 1782/2003 (relatif au paiement à l’extensification), auquel se réfère le Royaume d’Espagne, n’est pas directement pertinent pour l’interprétation de la notion de « pâturages permanents ». Le paiement à l’extensification fait partie d’un régime d’aides qui vise à la réduction de l’élevage intensif, qui n’est pas fondé sur la superficie et qui s’appliquait avant l’introduction du paiement unique. La notion de « pâturages » utilisée à cet égard ne décrit pas une surface éligible, mais sert simplement d’ordre de grandeur comptable pour le calcul de la densité, c’est-à-dire du rapport entre les unités de gros bétail et le nombre d’hectares. Même si, compte tenu du fait que les « pâturages permanents » sont utilisés notamment pour l’élevage, un certain rapprochement des notions peut être escompté, il n’en reste pas moins que la notion de « pâturages permanents » doit être déterminée uniquement dans son contexte spécifique.

72.      Enfin, l’inclusion, dans la définition des « pâturages permanents » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004, des surfaces mixtes et des surfaces sur lesquelles sont présentes exclusivement des plantes ligneuses n’augmente pas le risque d’abus. Ainsi, le considérant 21 et l’article 29 du règlement n^o 1782/2003 prévoient certes qu’aucun paiement ne sera effectué à l’agriculteur qui a créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier de paiements uniques et obtenir ainsi un avantage non conforme aux objectifs d’un tel paiement (61). Néanmoins, les surfaces mixtes et les surfaces sur lesquelles sont présentes exclusivement des plantes ligneuses qui sont utilisées tout au plus pour la forme, c’est-à-dire en l’absence de volonté d’exploiter le potentiel agricole des surfaces en cause, uniquement aux fins d’établir l’éligibilité, ne reçoivent pas de soutien même en vertu de la définition large de « pâturages permanents », car ladite définition se fonde essentiellement sur l’utilisation agricole des surfaces.

73.      En fin de compte, l’acception large de la notion de « pâturages permanents » dans les règlements n^o 1782/2003 et n^o 796/2004 en vigueur pour l’année de demande 2008, qui se fonde sur l’utilisation effective d’une surface pour une activité agricole typique des « pâturages permanents », se rapproche fortement de la définition de « prairies permanentes » qui figure à l’article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement ultérieur n^o 1307/2013. Celle-ci englobe expressément, outre les simples prairies, également les surfaces comportant d’autres espèces adaptées aux pâturages et relevant des pratiques locales établies (62). Il en résulte que même si le règlement n^o 1307/2013 à lui seul ne permet pas, par principe, de tirer de conclusion contraignante quant à l’interprétation du règlement n^o 796/2004 (63), la notion de « pâturages permanents » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004 ne peut en tout état de cause pas être comprise plus largement que la notion de « prairie permanente » au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n^o 1307/2013.

74.      À cet égard, le règlement n^o 1307/2013 permet, dans le cadre du calcul du paiement unique, de prendre en compte le fait que les surfaces couvertes uniquement de plantes herbacées exigent en règle générale, par rapport aux surfaces mixtes et aux surfaces sur lesquelles se trouvent exclusivement des plantes ligneuses, une autre charge pour leur conservation. En effet, l’article 32, paragraphe 5, du règlement n^o 1307/2013 prévoit à cet effet un coefficient de réduction applicable de manière facultative par les États membres. Celui-ci ressemble, par ses effets, à un système de prorata tel que, par exemple, le plan d’action grec de 2012 mentionné dans l’arrêt attaqué (64) le prévoit à l’égard du nouveau régime prévu par le règlement n^o 1307/2013 (65). Lors de l’application d’un tel système, le nombre total d’hectares de « pâturages permanents » est réduit, aux fins du calcul du paiement unique à verser, d’un pourcentage proportionnel à la surface boisée existante.

75.      Si la notion de « pâturages permanents » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004 est entendue comme une surface utilisée effectivement pour une activité agricole qui est typique des « pâturages permanents », il n’existe pas d’obstacle à l’application d’un tel système de prorata. Cela permet de prendre en compte de manière proportionnelle, lors du calcul de l’aide, la quantité de plantes herbacées qui se trouvent sur les « pâturages permanents ».

76.      Procéder ainsi ne remet pas pour autant en cause la qualification de principe de la surface concernée en tant que « pâturage permanent ». En effet, contrairement à ce que soutient la Commission et ainsi que le Royaume d’Espagne l’a relevé à juste titre lors de l’audience, la question de l’éligibilité d’une surface en tant que « pâturage permanent » précède celle de savoir si l’aide relative à ladite surface peut, en raison de la présence de plantes ligneuses, être réduite de manière proportionnelle en application d’un système de prorata.

77.      Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a certes constaté que l’utilisation réelle et effective d’une surface pour une activité agricole constitue une condition de principe pour que ladite surface soit éligible au titre du règlement n^o 1782/2003 (66). Néanmoins, au final, le Tribunal a entériné l’appréciation faite par la Commission dans la décision d’exécution litigieuse, accordant ainsi une importance trop grande à l’indication que constitue la végétation de plantes herbacées en tant que condition déterminante pour qualifier une surface de « pâturage permanent » (67). Par conséquent, il y a lieu d’accueillir la première branche du premier moyen de pourvoi.

b)      Sur la deuxième branche du premier moyen de pourvoi

78.      Par la deuxième branche du premier moyen de pourvoi, la République hellénique fait grief au Tribunal d’avoir constaté, au point 66 de l’arrêt attaqué, que, indépendamment de la définition de la notion de « pâturages permanents », les surfaces litigieuses étaient inéligibles. Le Tribunal, à l’instar de la Commission dans la décision d’exécution litigieuse, n’aurait pas suffisamment tenu compte du fait que seule une faible partie des surfaces déclarées a été utilisée afin d’activer des demandes de paiement dans le cadre du paiement unique (68).

79.      Par le présent grief, la République hellénique fait allusion à l’« effet tampon ». Celui-ci résulte du fait que nombre d’agriculteurs possèdent davantage de terres que de droits au paiement, de sorte que seule une partie des « pâturages permanents » déclarés peut justifier le versement d’un paiement unique. Cela réduit le risque de perte pour les fonds agricoles qui existe lorsque, pour activer des droits au paiement, des surfaces qui ne remplissent pas les critères prescrits sont utilisées. En effet, il est considéré qu’il existe des surfaces qui n’ont pas encore été déclarées et qui auraient rempli lesdits critères. Ainsi, l’effet tampon constitue un facteur important lors du calcul du taux de correction, qui est déterminé en fonction du degré de déficience du système de contrôle et du risque de perte pour les fonds agricoles qui en résulte.

80.      Néanmoins, le Tribunal, au point 66 de l’arrêt attaqué, n’analyse pas le calcul du taux de correction, mais se limite à préciser que les surfaces litigieuses, indépendamment de l’acception de « pâturages permanents », n’auraient pas été éligibles. Ainsi qu’il ressort du point 40 dudit arrêt et comme la Commission l’a confirmé lors de l’audience, les surfaces litigieuses ne constituaient ni des surfaces couvertes uniquement de plantes herbacées, ni des surfaces mixtes ou des surfaces sur lesquelles étaient présentes exclusivement des plantes ligneuses. Pour autant que ces surfaces pouvaient être localisées, il s’agissait plutôt de bords de mer sableux, de forêts et d’autres surface de ce type.

81.      Par conséquent, il y a lieu de rejeter le présent grief.

c)      Sur la troisième branche du premier moyen de pourvoi

82.      Par la troisième branche du premier moyen de pourvoi, la République hellénique soulève une insuffisance de motivation : les développements du Tribunal qui figurent aux points 20 à 22 de l’arrêt attaqué n’expliciteraient pas suffisamment le critère d’appréciation retenu pour le premier moyen. Ils ne présenteraient pas de rapport avec le problème juridique essentiel posé par celui-ci, à savoir l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004.

83.      Ce grief repose sur une lecture erronée des points 20 à 22 de l’arrêt attaqué. En effet, les développements qui y figurent n’entendent pas constituer le critère d’appréciation juridique retenu pour le premier moyen. Au contraire, ils précèdent l’analyse juridique de l’ensemble des moyens et exposent les principes de la jurisprudence en matière de charge de la preuve et d’exposé des faits pertinents pour l’ensemble de l’arrêt, qui s’imposent à la Commission lorsqu’elle écarte des dépenses au titre des fonds agricoles en raison de violations du droit de l’Union. Les dispositions pertinentes, selon le Tribunal, pour l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » sont, quant à elles, présentées aux points 27 à 32 de l’arrêt attaqué. Cela ne constitue pas une erreur de droit.

84.      Par conséquent, la troisième branche du premier moyen de pourvoi est non fondée.

2.      Sur le deuxième moyen de pourvoi

85.      Par son deuxième moyen de pourvoi, la République hellénique soulève, d’une part, une violation de l’article 296 TFUE, en vertu duquel les actes de l’Union doivent être motivés, en ce que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en écartant le grief selon lequel la décision d’exécution litigieuse n’était pas suffisamment motivée [sous a)]. D’autre part, la République hellénique soulève une insuffisance de motivation de l’arrêt attaqué lui-même, en ce que le Tribunal n’aurait pas motivé suffisamment ledit arrêt conformément aux exigences de l’article 36 du statut de la Cour, lu en combinaison avec l’article 53, premier alinéa, dudit statut, ainsi qu’avec l’article 117 du règlement de procédure du Tribunal [sous b)].

a)      Sur la première branche du deuxième moyen de pourvoi

86.      Par la première branche de son deuxième moyen de pourvoi, la République hellénique fait grief au Tribunal d’avoir violé, aux points 68 à 76 de l’arrêt attaqué, l’article 296 TFUE. Ainsi, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en rejetant l’argumentation selon laquelle les arguments de la République hellénique relatifs à l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » n’ont pas tous été pris en compte dans la motivation de la décision d’exécution litigieuse de la Commission.

87.      Ainsi que l’indique le Tribunal en se référant à la jurisprudence pertinente (69), la motivation d’une décision écartant des dépenses au titre des fonds agricoles doit être considérée comme suffisante dès lors qu’il ressort de la correspondance qui a eu lieu dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes et du rapport de synthèse que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de ladite décision et qu’il en connaissait les motifs essentiels. Cela se justifie au regard de la particularité de ladite procédure, qui prévoit une large participation des États membres. En vertu des constatations faites par le Tribunal aux points 72 à 74 de l’arrêt attaqué, constatations qui ne sont pas remises en cause par la République hellénique, la question de l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » a, en l’espèce, été discutée lors de cette même procédure. Par conséquent, le rejet de l’insuffisance de motivation alléguée par la République hellénique à l’égard de la décision de la Commission n’est pas entaché d’erreur de droit.

88.      Il s’ensuit que la première branche du deuxième moyen de pourvoi est non fondée.

b)      Sur la seconde branche du deuxième moyen de pourvoi

89.      Il y a également lieu de rejeter le grief soulevé dans la seconde branche du deuxième moyen de pourvoi selon lequel l’arrêt attaqué lui‑même n’a pas suffisamment analysé l’argumentation de la République hellénique relative à l’interprétation de la notion de « pâturages permanents ».

90.      En effet, le Tribunal a amplement traité de la notion de « pâturages permanents », et ce en se référant aux arguments de la République hellénique (70). Dans ce contexte, le Tribunal a, notamment, également examiné les arguments soulevés par la République hellénique dans le cadre du deuxième moyen de pourvoi tenant à l’importance de l’éligibilité du pâturage méditerranéen pour les pays méditerranéens ainsi qu’à la nouvelle règle édictée par le règlement n^o 1307/2013.

3.      Sur le troisième moyen de pourvoi

91.      Par son troisième moyen de pourvoi, la République hellénique fait grief au Tribunal d’avoir, aux points 88 à 103 de l’arrêt attaqué, constaté que, indépendamment de la définition de la notion de « pâturages permanents », le taux de correction de 10 % relatif aux aides aux agriculteurs qui n’ont déclaré que des pâturages est proportionné. Dans ce contexte, la République hellénique fait essentiellement valoir que le Tribunal a complété de manière illicite la motivation de la décision d’exécution litigieuse et n’a pas motivé suffisamment l’arrêt attaqué également à cet égard [sous a)], et qu’il a violé le principe de proportionnalité [sous b)].

a)      Sur la première branche du troisième moyen de pourvoi

92.      La République hellénique considère que les points 88 à 103 de l’arrêt attaqué sont entachés d’erreur à trois égards : premièrement, le Tribunal aurait complété la décision d’exécution litigieuse de manière illicite en retenant que les irrégularités du système de gestion et de contrôle suffisaient à elles seules à justifier le taux de correction de 10 % pour les agriculteurs qui n’avaient déclaré que des pâturages. En effet, ladite décision reposerait uniquement sur l’inéligibilité des surfaces déclarées en tant que « pâturages permanents » et, par là même, sur l’interprétation erronée de ladite notion au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004. Deuxièmement, le Tribunal n’aurait abordé ni l’augmentation injustifiée du taux de correction à 10 % par rapport à celui de 5 % l’année précédente ni les améliorations constatées lors des contrôles sur place classiques. Troisièmement, le Tribunal n’aurait pas suffisamment analysé l’« effet tampon » (71) et l’influence de celui-ci sur le taux de correction.

93.      Contrairement à ce qu’indique la République hellénique, le rapport de synthèse qui contient la motivation de la décision d’exécution litigieuse indique que la Commission s’est fondée de manière déterminante, pour retenir le taux de correction de 10 % à l’égard des aides aux agriculteurs qui n’ont déclaré que des pâturages, non pas sur l’inéligibilité de certaines surfaces, mais sur les insuffisances du système de contrôle. L’inéligibilité n’est utilisée que comme indice de la carence des contrôles sur place. Par conséquent, le Tribunal n’a pas complété la décision de la Commission en commettant une erreur de droit lorsqu’il a justifié, dans l’arrêt attaqué, le taux de correction par les différentes carences du système de contrôle (72).

94.      Le Tribunal a également analysé expressément l’importance de l’amélioration constatée lors des contrôles sur place (73), le taux de correction de l’année précédente (74) et l’« effet tampon » (75).

95.      Compte tenu de ce qui précède, le résultat de cette appréciation, à savoir que les carences du système de contrôle justifient le taux de correction indépendamment de la question de la définition des « pâturages permanents », n’apparaît ni constituer un ajout illicite à la motivation de la Commission ni être motivé de manière insuffisante. Par conséquent, la première branche du troisième moyen de pourvoi est non fondée.

b)      Sur la seconde branche du troisième moyen de pourvoi

96.      La République hellénique considère que le Tribunal, en entérinant, aux points 88 à 103 de l’arrêt attaqué, le taux de correction de 10 % à l’égard des aides pour les agriculteurs qui n’ont déclaré que des pâturages, a violé le principe de proportionnalité. Le taux de correction aurait dû être de 5 %. Le taux de correction de 10 % aurait été retenu car les carences du système de contrôle concernant toutes les surfaces déclarées auraient été appréciées sans prendre suffisamment en compte l’effet tampon (76).

97.      En vertu des critères appliqués par le Tribunal, qui ont été développés par la jurisprudence (77), le montant d’un taux de correction forfaitaire est déterminé en fonction du degré de carence du système de contrôle et du risque de pertes qui en découle pour les fonds agricoles en raison de dépenses qui ne sont pas couvertes par le droit de l’Union. Lors de la détermination du taux de correction, il doit toujours être tenu compte du principe de proportionnalité.

98.      En l’espèce, le Tribunal a retenu, en accord avec la Commission, que les irrégularités constatées du LPIS-GIS et des contrôles sur place constituent une application extrêmement déficiente du système de contrôle, s’accompagnant par conséquent d’un risque de pertes élevé pour le fonds. Selon le Tribunal, cela aurait en principe justifié, en vertu des orientations de la Commission concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie (78), un taux de correction de 25 % (79). Lors de l’audience tenue dans le cadre de la procédure de pourvoi, la Commission a même indiqué qu’elle avait envisagé d’appliquer un taux de correction allant jusqu’à 50 %. Lors du nouveau recensement des surfaces litigieuses situées en Grèce effectué ultérieurement en retenant une définition élargie, un recul des surfaces éligibles d’environ 50 % aurait été enregistré, ce qui aurait révélé l’étendue du problème initial lors de l’application du système de contrôle. L’arrêt attaqué aurait lui aussi déjà mentionné ce problème (80). Le taux de correction de 10 %, fortement réduit par rapport à 25 % ou à 50 %, serait donc dû à la prise en compte de l’effet tampon (81).

99.      Ces considérations démontrent que le Tribunal a dûment analysé le principe de proportionnalité et les aspects pertinents pour celui-ci et que cette analyse n’est pas entachée d’erreur de droit. Du reste, à cet égard, il y a toujours lieu de tenir compte du fait qu’il s’agit d’une correction forfaitaire. Or, la République hellénique semble méconnaître ce point lorsqu’elle veut que les carences du système de contrôle ne soient prises en compte que dans la mesure où celles-ci sont apparues à l’égard de surfaces utilisées pour l’activation des droits au paiement.

100. En outre, la République hellénique fait valoir que les motifs du point 103 de l’arrêt attaqué seraient en contradiction avec ceux retenus par la Cour dans l’arrêt Planes Bresco(82), ce dont il résulterait une violation du principe de proportionnalité. Néanmoins, il n’est pas clair en quoi le passage cité dudit arrêt, qui distingue la notion de pâturages permanents éligibles, au sens de l’article 44, paragraphe 2, du règlement n^o 1782/2003, de celle de surfaces fourragères initialement prises en compte pour le calcul des droits au paiement d’une exploitation, au sens de l’article 43, paragraphe 2, dudit règlement, serait pertinent pour l’appréciation de la proportionnalité du taux de correction.

101. Par conséquent, la seconde branche du troisième moyen de pourvoi doit elle aussi être rejetée.

4.      Conclusion intermédiaire

102. En conclusion, il y a lieu de retenir que seule la première branche du premier moyen de pourvoi est fondée. Le Tribunal a commis une erreur de droit en se fondant, dans l’arrêt attaqué, sur une interprétation trop restrictive de la notion de « pâturages permanents » au sens de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement n^o 796/2004.

103. Néanmoins, en l’espèce, cette erreur de droit n’emporte pas l’annulation de l’arrêt attaqué (83). En effet, le Tribunal a expressément constaté que les insuffisances du système intégré de gestion et de contrôle justifient, indépendamment de la question de la définition des « pâturages permanents », la fixation d’un taux de correction de 10 % pour les agriculteurs qui n’ont déclaré que des pâturages (84). Ainsi, le Tribunal a lui-même énoncé les motifs qui, indépendamment de l’interprétation de la notion de « pâturages permanents », fondent le dispositif de l’arrêt attaqué. La République hellénique n’est pas parvenue à remettre en cause cette constatation du Tribunal. Pour cette raison, le fait que la première branche du premier moyen de pourvoi est fondée ne saurait conduire à l’annulation de l’arrêt attaqué.

104. Du reste, cette constatation n’est pas remise en cause par le fait que, en l’espèce, non seulement les aides aux agriculteurs n’ayant déclaré que des pâturages, mais également l’ensemble des aides concernées par les réductions effectuées par la décision d’exécution litigieuse constituaient des aides liées aux surfaces agricoles déclarées(85).

105. D’une part, les aides liées à la surface complémentaires sont fondées non pas sur l’existence de pâturages permanents en tant que surface éligible, mais sur des surfaces utilisées pour la culture de certains produits agricoles déterminés (86). D’autre part, les constatations du Tribunal relatives aux réductions des aides concernant les mesures de développement rural fondées sur la surface ont été critiquées par la République hellénique, dans son pourvoi, non pas au regard de l’éligibilité des surfaces utilisées ou de la proportionnalité des réductions, mais uniquement au regard de l’absence de prise en compte de la décision d’exécution 2013/214 pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2010 (87).

106. Ainsi, la constatation, dans le cadre du présent pourvoi, de l’erreur de droit commise par le Tribunal s’agissant de l’interprétation de la notion de « pâturages permanents » ne saurait jouer aucun rôle pour l’appréciation des réductions concernant les aides liées à la surface complémentaires et les mesures de développement rural fondées sur la surface.

C.      Sur les moyens de pourvoi dirigés contre l’appréciation du Tribunal relative à la correction forfaitaire de 5 % à l’égard des aides liées à la surface complémentaires

107. Par les quatrième et cinquième moyens de pourvoi, la République hellénique critique l’appréciation du Tribunal relative à la correction forfaitaire de 5 % à l’égard des aides liées à la surface complémentaires (88).

1.      Sur le quatrième moyen de pourvoi

108. Par le quatrième moyen de pourvoi, la République hellénique fait valoir que l’article 31 du règlement n^o 1290/2005 (89), lu en combinaison avec l’article 11 du règlement n^o 885/2006 (90), a été interprété et appliqué de manière erronée ou insuffisamment motivée. Lesdits articles exigeraient que la Commission, à sa propre initiative, discute, lors d’une réunion bilatérale avec l’État membre concerné, l’ensemble des résultats des contrôles sur lesquels la correction financière est fondée.

109. Le Tribunal n’a pas accordé une telle signification à la réunion bilatérale. Selon le Tribunal, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n^o 885/2006, la procédure contradictoire qui débouche sur une décision relative à l’apurement des comptes est engagée par une première communication écrite, qui doit déjà donner à l’État membre concerné une parfaite connaissance des résultats du contrôle afin que celui-ci présente son point de vue (91). Dans la mesure où la Commission aurait rempli cette obligation d’information, l’État membre ne saurait alléguer que lesdits résultats n’ont pas également été discutés lors de la réunion bilatérale prévue à l’article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n^o 885/2006 (92).

110. Cette interprétation n’est pas constitutive d’une erreur de droit.

111. Ni l’article 31 du règlement n^o 1290/2005 ni l’article 11 du règlement n^o 885/2006 ne réglementent le contenu de la réunion bilatérale. La première desdites dispositions se contente de prévoir que les résultats du contrôle doivent être communiqués par écrit à l’État membre, la seconde de ces mêmes dispositions précisant que cela doit avoir lieu dès la première communication écrite.

112. La réunion bilatérale elle-même ne sert donc plus principalement à informer l’État membre concerné, mais doit, dès ce stade précoce de la procédure, rendre possible, sur la base de l’échange d’informations qui a eu lieu en amont, l’accord exigé par l’article 31, paragraphe 3, du règlement n^o 1290/2005 relatif à l’appréciation juridique des manquements et aux mesures à prendre.

113. En outre, le Tribunal a appliqué de manière logiquement compréhensible aux faits en cause sa conception du contenu des garanties procédurales prévues à l’article 31 du règlement n^o 1290/2005, lu en combinaison avec l’article 11 du règlement n^o 885/2006 (93).

114. De surcroît, les développements du Tribunal sont suffisamment approfondis et compréhensibles. Par conséquent, il y a lieu également d’écarter la critique de la République hellénique selon laquelle la motivation du Tribunal s’agissant des garanties procédurales mentionnées serait déficiente et contradictoire.

115. Par conséquent, le quatrième moyen de pourvoi est non fondé dans son ensemble.

2.      Sur le cinquième moyen de pourvoi

116. Dans le cadre du cinquième moyen de pourvoi, la République hellénique fait grief à l’arrêt attaqué d’avoir insuffisamment motivé le taux de correction de 5 % fixé à l’égard des aides liées à la surface complémentaires, et d’avoir complété de manière illicite la motivation de la décision d’exécution litigieuse par les points 126 à 128 ainsi que 132 à 133 de l’arrêt attaqué.

117. Contrairement à ce que soutient la Commission, le cinquième moyen de pourvoi ne doit pas être rejeté comme étant irrecevable. Certes, sa motivation, de même que déjà d’autres passages du pourvoi, reste dans le vague ; néanmoins, il est, en substance, notamment en ce qu’il se réfère à des passages de l’arrêt déterminés, suffisamment concret pour que son bien-fondé soit examiné.

118. Toutefois, contrairement à ce que soutient la République hellénique, les considérations qui ont été déterminantes pour la fixation du taux de correction de 5 % pour les aides liées à la surface complémentaires ressortent de manière compréhensible de l’arrêt attaqué (94). Cela vaut en particulier pour les irrégularités du système de contrôle déjà mentionnées, qui, comme nous l’avons dit, ressortent également du rapport de synthèse (95), ainsi que pour l’effet tampon, qui n’est pas pertinent pour les aides liées à la surface complémentaires (96), et donc pour la circonstance que le taux de correction pour les aides liées à la surface complémentaires était supérieur à celui de 2 % relatif aux aides aux agriculteurs qui n’ont pas déclaré de pâturages (97). Le Tribunal, dans le cadre de l’analyse qu’il a faite à cet égard, a également dûment pris en compte les arguments de la République hellénique.

119. Par conséquent, le cinquième moyen de pourvoi lui aussi apparaît non fondé.

D.      Sur le moyen de pourvoi dirigé contre l’appréciation du Tribunal relative à la correction financière de 5 % pour les mesures de développement rural fondées sur la surface (sixième moyen de pourvoi)

120. Le sixième moyen de pourvoi porte sur la correction forfaitaire de 5 % dans le secteur du développement rural, en tant que celle-ci n’a pas été annulée par le Tribunal (98).

121. À cet égard, la République hellénique fait valoir que le Tribunal n’a pas analysé la totalité de son grief soulevé en première instance, ce qui équivaudrait à une insuffisance de motivation. Ainsi, le Tribunal aurait traité le grief relatif à la prise en compte insuffisante de la correction déjà effectuée par la décision d’exécution 2013/214 à l’égard des aides au développement rural seulement s’agissant de l’année de demande 2008/de l’exercice fiscal 2009, et non s’agissant de l’année de demande 2008/de l’exercice fiscal 2010.

122. Dans sa requête de première instance, la République hellénique avait fait valoir, dans son moyen relatif à la correction de 5 % pour les aides au développement de l’espace rural, d’une part, une insuffisance de motivation, une erreur dans l’appréciation des faits et une violation du principe de proportionnalité ; par là même, elle avait contesté la correction en cause dans son ensemble (c’est-à-dire 5 % des dépenses concernées, ce qui correspond à un montant de 10 504 391,90 euros (99)). La République hellénique avait soutenu, d’autre part, que la Commission n’avait pas suffisamment tenu compte d’une correction antérieure effectuée, pour les mêmes motifs, par la décision d’exécution 2013/214, qui était d’un montant de 6 175 094,49 euros, car elle n’avait déduit du montant de 10 504 391,90 euros que le montant de 2 588 231,20 euros (100). Par cet argument, la République hellénique visait non pas à l’annulation du montant de base de la correction s’agissant des aides au développement rural (5 % des dépenses concernées, 10 504 391,90 euros), mais à l’annulation de la décision d’exécution litigieuse en ce que, dans le calcul de la somme à déduire dudit montant de base, la décision d’exécution 2013/214 n’avait pas été dûment prise en compte.

123. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a tout d’abord écarté le grief tiré de l’insuffisance de motivation et, de manière implicite, le grief tiré de l’appréciation erronée des faits et de la violation du principe de proportionnalité (101). À cet égard, la République hellénique avait fait valoir que la Commission n’avait pas pris suffisamment en compte l’augmentation des contrôles sur place, bien que ces contrôles renforcés aient eu pour effet une diminution sensible du risque s’agissant des erreurs constatées. Le Tribunal a analysé ce grief sur le fond et l’a écarté, même s’il n’a pas mentionné explicitement encore une fois les moyens tirés de l’appréciation erronée des faits et de la violation du principe de proportionnalité (102). Il résulte de ce rejet que le Tribunal a écarté la demande de la République hellénique tendant à l’annulation de la correction de 5 % pour les aides au développement rural dans son ensemble.

124. S’agissant de la deuxième branche du moyen en cause, qui concernait la prise en compte insuffisante de la correction déjà effectuée par la décision d’exécution antérieure 2013/214 et à laquelle le présent moyen de pourvoi se rapporte, le Tribunal a, en revanche, partiellement accueilli la demande de la République hellénique. Ainsi, le Tribunal, en dépit de recherches et de calculs effectués lui-même, a conclu que la manière dont avaient été calculés les montants que la Commission avait déduits de la correction de 5 % pour les aides au développement rural n’était pas claire. Le Tribunal en a déduit une insuffisance de motivation de la décision d’exécution litigieuse s’agissant de la prise en compte de la correction antérieure effectuée par la décision d’exécution 2013/214 pour les aides relatives au développement rural (103).

125. Néanmoins, le Tribunal, tant dans les motifs de l’arrêt attaqué que dans le dispositif de celui-ci, s’est limité sans raison apparente à la correction pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2009 effectuée par la décision d’exécution litigieuse et au montant déduit à cet égard (correction d’un montant de 5 007 867,36 euros, déduction d’un montant de 2 318 055,75 euros et montant final de 2 689 811,61 euros (104)). Or, la République hellénique, dans sa requête de première instance, avait explicitement fait référence à la prise en compte, dans le cadre de la décision d’exécution litigieuse, de la totalité de la correction pour les aides au développement rural effectuée par la décision d’exécution 2013/214, qui concernait tant l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2009 que l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2010. Il ressort effectivement de la décision d’exécution 2013/214 et de la décision d’exécution litigieuse ainsi que des rapports de synthèse qui les accompagnent que les deux décisions d’exécution prévoient, en ce qui concerne les aides au développement rural, des corrections pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2009 et pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2010 (105).

126. Le Tribunal, en limitant son analyse à la correction pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2009, n’a pas traité l’argumentation de la République hellénique dans son ensemble. Cela constitue une violation de l’obligation de motivation (106).

127. Par conséquent, le sixième moyen de pourvoi est fondé.

128. Par ailleurs, il ressort de l’analyse faite aux points 122 à 125 des présentes conclusions que le sixième moyen de pourvoi, contrairement à ce que soutient la Commission, ne constitue pas un élargissement des moyens de première instance. De plus, ledit moyen se rapporte à la motivation de l’arrêt attaqué ainsi qu’à la question de savoir si l’argumentation de la République hellénique a été suffisamment traitée par le Tribunal, et non, comme l’entend la Commission, à des questions de fait qui ne sauraient faire l’objet d’un contrôle dans le cadre du pourvoi.

129. Il y a cependant lieu de constater, avec la Commission, que le dispositif de l’arrêt attaqué, à la lumière des motifs dudit arrêt, doit être compris en ce sens que le Tribunal a annulé la correction de 5 % pour les aides au développement rural pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2009 non pas à l’égard de son montant de base, mais seulement à l’égard du montant (insuffisant) que la Commission a déduit dudit montant de base afin de prendre en compte la correction déjà effectuée par la décision d’exécution 2013/214 (107). Par conséquent, le présent moyen de pourvoi doit être compris en ce sens que la République hellénique conclut à l’annulation de l’arrêt attaqué pour autant que le Tribunal n’a pas pris en compte, s’agissant des aides au développement rural, la correction déjà effectuée pour les mêmes motifs par la décision d’exécution 2013/214 pour l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2010.

VI.    Annulation de l’arrêt attaqué et règlement définitif du litige

130. Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.

131. La première branche du premier moyen de pourvoi et le sixième moyen de pourvoi sont fondés. Il a cependant déjà été constaté que le bien-fondé de la première branche du premier moyen de pourvoi ne saurait conduire à l’annulation de l’arrêt attaqué (108). Par conséquent, il y a lieu d’annuler l’arrêt attaqué seulement pour ce qui est de l’appréciation du Tribunal concernant la correction financière de 5 % pour les aides au développement rural, à laquelle se rapporte le sixième moyen de pourvoi.

132. À cet égard, la présente affaire est également en état d’être jugée. Le Tribunal n’a traité le grief tiré d’une double correction qu’à l’égard de l’année de demande 2008/de l’exercice fiscal 2009. Or, il est possible de transposer à la correction relative à l’année de demande 2008/à l’exercice fiscal 2010 les développements selon lesquels la Commission n’a pas pu expliquer de manière motivée dans quelle mesure la correction imposée dans la décision d’exécution 2013/214 a eu une influence sur le montant de la correction de la décision d’exécution litigieuse. Ainsi la Cour peut statuer définitivement sur le litige à cet égard.

VII. Sur les dépens

133. L’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, prévoit que, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, la Cour peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie.

134. Dans la présente affaire, la République hellénique a obtenu partiellement gain de cause, tant s’agissant du pourvoi que s’agissant de la procédure de première instance.

135. Par conséquent, il apparaît justifié de décider, tant en ce qui concerne les dépens de première instance que ceux afférents à la procédure de pourvoi, que la République hellénique supporte un tiers de ses propres dépens ainsi qu’un tiers des dépens de la Commission, et que la Commission supporte les deux tiers de ses propres dépens ainsi que les deux tiers des dépens de la République hellénique.

VIII. Conclusion

136. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit :

1)      L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 30 mars 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239) est annulé en tant que le Tribunal a rejeté le grief tiré d’une double correction imposée pour le même motif s’agissant de l’année de demande 2008/de l’exercice fiscal 2010 concernant la correction financière de 5 % pour les aides au développement rural et condamné la République hellénique à supporter l’ensemble des dépens relatifs à la procédure de première instance.

2)      La décision d’exécution 2014/950/UE de la Commission, du 19 décembre 2014, est annulée s’agissant des dépenses effectuées par la République hellénique dans le secteur du développement rural Feader Axe 2 (2007-2013, mesures liées à la surface) en ce qu’elle concerne la prise en compte de la décision d’exécution 2013/214/UE de la Commission, du 2 mai 2013, lors du calcul de la correction pour l’exercice fiscal 2010 en raison des faiblesses concernant le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) et les contrôles sur place (second pilier, année de demande 2008).

3)      Le pourvoi est rejeté pour le surplus.

4)      La République hellénique supporte un tiers de ses propres dépens de première instance et de ses propres dépens afférents à la procédure de pourvoi ainsi qu’un tiers des dépens de première instance de la Commission et des dépens de celle-ci afférents à la procédure de pourvoi.

5)      La Commission supporte les deux tiers de ses propres dépens de première instance et de ses propres dépens afférents à la procédure de pourvoi ainsi que les deux tiers des dépens de première instance de la République hellénique et des dépens de celle-ci afférents à la procédure de pourvoi.

1      Langue originale : l’allemand.

2      T‑112/15, EU:T:2017:239, ci-après l’« arrêt attaqué ».

3      Décision d’exécution de la Commission du 19 décembre 2014 écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2014, L 369, p. 71) (ci-après la « décision d’exécution litigieuse »).

4      Cette interprétation a entre-temps à nouveau été entérinée par le Tribunal, voir arrêt du 4 octobre 2018, Grèce/Commission (T‑272/16, non publié, EU:T:2018:651, points 33 à 66).

5      Affaire C‑252/18 P, Grèce/Commission.

6      Affaire T‑459/16, Espagne/Commission.

7      Règlement (CE) n^o 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n^o 2019/93, (CE) n^o 1452/2001, (CE) n^o 1453/2001, (CE) n^o 1454/2001, (CE) n^o 1868/94, (CE) n^o 1251/1999, (CE) n^o 1254/1999, (CE) n^o 1673/2000, (CEE) n^o 2358/71 et (CE) n^o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1). Le règlement n^o 1782/2003 a été modifié à plusieurs reprises. Il apparaît que ni la décision d’exécution litigieuse ni l’arrêt attaqué n’indiquent explicitement sur quelle version modifiée la Commission et le Tribunal se sont fondés en l’espèce. Parmi les dispositions du règlement n^o 1782/2003 qui sont pertinentes en l’espèce, seul l’article 44, paragraphe 2, est, semble-t-il, concerné par des modifications ultérieures ; à cet égard, il ressort du point 28 de l’arrêt attaqué que le Tribunal s’est fondé sur la version initiale de l’article 44, paragraphe 2, du règlement n^o 1782/2003, c’est-à-dire sur la version de cette disposition telle qu’elle existait avant d’être modifiée par l’article 123, point 5, du règlement (CE) n^o 479/2008 du Conseil, du 29 avril 2008, portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) n^o 1493/1999, (CE) n^o 1782/2003, (CE) n^o 1290/2005 et (CE) n^o 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) n^o 2392/86 et (CE) n^o 1493/1999 (JO 2008, L 148, p. 1), lequel n’était, par ailleurs, conformément à l’article 129, paragraphe 2, sous c), dudit règlement, applicable qu’à compter du 1^er janvier 2009. Par conséquent, les présentes conclusions se fondent sur la version initiale de l’article 44, paragraphe 2, du règlement n^o 1782/2003 (voir point 10 des présentes conclusions).

8      Règlement (CE) n^o 795/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) n^o 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 1). Le règlement n^o 795/2004 a lui aussi été modifié à plusieurs reprises. Il n’est pas nécessaire de déterminer précisément quelle était la dernière version modifiée dudit règlement qui était applicable lors de la période pertinente en l’espèce ; aux fins de la présente procédure, il suffit de constater que du moins l’article 2, sous a), cité ici (voir point 11 des présentes conclusions) était en vigueur dans sa version initiale, dès lors qu’il a été abrogé seulement par l’article 1^er, point 1, du règlement (CE) n^o 370/2009 de la Commission, du 6 mai 2009, modifiant le règlement (CE) n^o 795/2004 portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) n^o 1782/2003 du Conseil (JO 2009, L 114, p. 3), en vigueur à compter du 1^er janvier 2009.

9      Règlement (CE) n^o 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n^o 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 18). Le règlement n^o 796/2004 a lui aussi été modifié à plusieurs reprises. Là encore, il n’est pas nécessaire de déterminer précisément quelle est la dernière version modifiée dudit règlement qui était applicable lors de la période pertinente en l’espèce ; aux fins de la présente procédure, il suffit de constater que les dispositions pertinentes en l’espèce étaient en vigueur dans leur version telle que modifiée par le règlement (CE) n^o 239/2005 (JO 2005, L 42, p. 3) et par le règlement (CE) n^o 972/2007 (JO 2007, L 216, p. 3), mais pas encore par le règlement (CE) n^o 380/2009 de la Commission, du 8 mai 2009 (JO 2009, L 116, p. 9) (voir points 12 à 14 des présentes conclusions).

10      Règlement (CE) n^o 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n^o 1290/2005, (CE) n^o 247/2006 et (CE) n^o 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n^o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16).

11      Règlement (UE) n^o 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n^o 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n^o 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608).

12      Voir note 7 des présentes conclusions.

13      Voir note 8 des présentes conclusions.

14      Voir note 9 des présentes conclusions.

15      Voir note 9 des présentes conclusions.

16      Ci-après, conjointement, les « fonds agricoles ».

17      Ci-après le « SIPA-SIG ».

18      Ci-après le « rapport de synthèse ».

19      Voir, notamment, points 40 à 43 et 66 ainsi que 77 et 84 à 97 de l’arrêt attaqué.

20      Voir, notamment, points 40 et 41 ainsi que 89 à 94 de l’arrêt attaqué.

21      Voir, notamment, points 66, 88 et 95 de l’arrêt attaqué.

22      Voir points 24 à 67, notamment points 33 à 36 de l’arrêt attaqué.

23      Points 107 à 137 de l’arrêt attaqué.

24      Décision d’exécution 2013/214/UE de la Commission, du 2 mai 2013, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », du FEAGA et du Feader (JO 2013, L 123, p. 11).

25      Voir points 152 à 168 de l’arrêt attaqué.

26      Voir points 23 à 106 de l’arrêt attaqué.

27      Point 35 de l’arrêt attaqué.

28      Points 24 à 67 de l’arrêt attaqué.

29      Point 29 de l’arrêt attaqué.

30      Point 34 de l’arrêt attaqué.

31      Point 36 de l’arrêt attaqué.

32      Points 35 et 51 de l’arrêt attaqué.

33      Accessible sous le lien http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art-30-guidelines-version-of-22-05-2008-for-the-2008-campaign.html.

34      Ci-après les « recommandations de WikiCAP ».

35      Points 37 à 39 de l’arrêt attaqué.

36      Arrêts du 14 juin 2012, Banco Español de Crédito (C‑618/10, EU:C:2012:349, point 61) ; du 14 janvier 2016, Vodafone (C‑395/14, EU:C:2016:9, point 40) et du 25 janvier 2018, Commission/République tchèque (C‑314/16, EU:C:2018:42, point 47).

37      Voir point 17 des présentes conclusions.

38      L’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934, points 90 à 99), cité par la République hellénique, n’emporte pas d’autre conclusion. En effet, dans celui-ci également, l’interprétation décisive pour la solution du litige n’est effectuée qu’au regard de la réglementation applicable ratione temporis, la mention à la disposition ultérieure n’étant qu’illustrative.

39      Voir point 5 et note 9 ainsi que point 12 et note 14 des présentes conclusions.

40      Voir point 12 des présentes conclusions.

41      Dès lors que les points 2 et 2 bis de l’article 2, premier alinéa, du règlement n^o 796/2004 mentionnent expressément la présence d’« herbe et d’autres plantes fourragères herbacées », il est possible de retenir une telle « exigence de plantes herbacées », bien que les différentes versions linguistiques, dans leur majorité, utilisent, pour désigner la surface concernée en tant que telle, des notions neutres du point de vue de la végétation, qui se traduisent plutôt par « pâturages ». Voir, d’une part, les versions linguistiques allemande (« Dauergrünland »), néerlandaise (« blijvend grasland »), danoise (« permanente græsarealer ») et polonaise (« trwałe użytki zielone »), et, d’autre part, les versions linguistiques française (« pâturages permanents »), anglaise (« permanent pasture »), italienne (« pascolo permanente »), espagnole (« pastos permanentes »), portugaise (« pastagens permanentes »), estonienne (« püsikarjamaa »), finnoise (« pysyvä laidun »), grècque (« μόνιμος βοσκότοπος »), hongroise (« állandó legelő ») ou bulgare (« постоянни пасбища »). Voir, à cet égard, également point 60 ainsi que notes 46 et 47 des présentes conclusions.

42      Voir point 13 des présentes conclusions.

43      Voir point 10 des présentes conclusions.

44      Arrêts du 10 mars 1971, Deutsche Tradax (38/70, EU:C:1971:24, point 10) ; du 19 juillet 2012, Pie Optiek (C‑376/11, EU:C:2012:502, point 34), et du 26 juillet 2017, République tchèque/Commission (C‑696/15 P, EU:C:2017:595, point 33).

45      Voir, encore une fois, point 10 des présentes conclusions.

46      Voir, par exemple, les versions linguistiques allemande (« Dauergrünland »), néerlandaise (« blijvend grasland ») ou danoise (« permanente græsarealer »).

47      Voir, par exemple, les versions linguistiques française (« pâturages permanents »), anglaise (« permanent pasture »), italienne (« pascolo permanente »), espagnole (« pastos permanentes »), portugaise (« pastagens permanentes »), estonienne (« püsikarjamaa »), finnoise (« pysyvä laidun »), polonaise (« trwałe pastwiska »), grècque (« μόνιμος βοσκότοπος »), hongroise (« állandó legelő ») ou bulgare (« постоянни пасбища »).

48      Voir point 11 des présentes conclusions.

49      Voir point 8 des présentes conclusions.

50      Voir point 7 des présentes conclusions.

51      COM(2003) 23 final, p. 4.

52      Voir, en ce sens, également, arrêts du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, point 37) ; du 2 octobre 2014, Grund (C‑47/13, EU:C:2014:2248, point 35) ; du 2 juillet 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438, point 36), et du 9 juin 2016, Planes Bresco (C‑333/15 et C‑334/15, EU:C:2016:426, point 35).

53      Voir point 58 des présentes conclusions.

54      Voir point 62 des présentes conclusions.

55      Voir point 7 des présentes conclusions.

56      Voir la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Révision à mi-parcours de la politique agricole commune, du 10 juillet 2002, COM(2002) 394 final, p. 8, 12 et 13.

57      Arrêt du 16 juillet 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, point 29).

58      Voir COM(2002) 394 final, p. 9, 13 et 21 ; COM(2003) 23 final, p. 10 ; arrêt du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, point 39, qui renvoie aux considérants 3, 21 et 24 du règlement n^o 1782/2003).

59      Voir points 14 et 15 des présentes conclusions.

60      Voir, ci-dessous, à titre explicatif, les recommandations de WikiCAP 2008 (http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art-30-guidelines-version-of-22-05-2008-for-the-2008-campaign.html) ainsi que les recommandations de WikiCAP 2009 (http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art30-guidelines-for-the-2009-campaign.html).

61      Voir points 7 et 9 des présentes conclusions.

62      Voir points 17 et 52 des présentes conclusions.

63      Voir point 53 des présentes conclusions.

64      Voir, notamment, points 58, 61 et 64 de l’arrêt attaqué.

65      Questionnée à ce sujet, la Commission a, lors de l’audience, indiqué que le plan d’action élaboré à la fin de l’année 2012 servait à améliorer progressivement les problèmes qui sont apparus s’agissant du système de contrôle. Néanmoins, ledit plan n’aurait été appliqué que parallèlement à la réforme de la PAC effectuée par le règlement n^o 1307/2013.

66      Voir point 29 de l’arrêt attaqué.

67      Voir points 46 et 47 des présentes conclusions.

68      Sur le paiement unique, voir point 10 des présentes conclusions.

69      Point 71 de l’arrêt attaqué.

70      Voir points 24 à 65, notamment points 43 à 65, de l’arrêt attaqué.

71      Sur l’« effet tampon », voir point 79 des présentes conclusions.

72      Voir point 31 des présentes conclusions ainsi que points 84 à 96 de l’arrêt attaqué.

73      Voir points 98 à 100 de l’arrêt attaqué.

74      Voir point 101 de l’arrêt attaqué.

75      Voir points 95, 102 et 103 de l’arrêt attaqué.

76      Voir point 92 des présentes conclusions.

77      Points 78 à 83 de l’arrêt attaqué.

78      Document n° VI/5330/97, du 23 décembre 1997.

79      Points 82, 95 et 105 de l’arrêt attaqué.

80      Point 102 de l’arrêt attaqué ; la mention qui y est faite de « l’application à partir de 2012 de la définition plus étendue des “pâturages permanents” incluant la végétation ligneuse » ne constitue pas une contradiction avec le point 64 de l’arrêt attaqué, selon lequel rien n’indique que le plan d’action déjà mentionné était applicable avant 2012. En effet, ledit point 102 se rapporte exclusivement au nouveau recensement des surfaces aux fins de l’actualisation du LPIS-GIS, qui, selon les renseignements donnés par la Commission lors de l’audience, a commencé directement après l’élaboration du plan d’action, afin de préparer l’application effective de celui-ci à compter de 2014/2015.

81      Points 95, 102 et 103 de l’arrêt attaqué.

82      Arrêt du 9 juin 2016, Planes Bresco (C‑333/15 et C‑334/15, EU:C:2016:426, point 39).

83      La Cour peut constater qu’un moyen de pourvoi est inopérant puisque le dispositif de l’arrêt apparaît fondé sur d’autres motifs de droit exposés par le Tribunal lui‑même après avoir examiné au fond ledit moyen ; voir arrêt du 12 novembre 1996, Ojha/Commission (C‑294/95 P, EU:C:1996:434, point 52).

84      Points 66, 88 et 95 de l’arrêt attaqué.

85      Voir points 26 et 27 des présentes conclusions.

86      Voir les développements du Tribunal au point 136 de l’arrêt attaqué ainsi que les points 72 et suivants du règlement n^o 1782/2003.

87      Voir points 120 et 121 des présentes conclusions.

88      Points 107 à 137 de l’arrêt attaqué.

89      Règlement (CE) n^o 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 2005, L 209, p. 1).

90      Règlement (CE) n^o 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n^o 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90).

91      Points 113 à 116 de l’arrêt attaqué.

92      Point 120 de l’arrêt attaqué.

93      Points 115 à 119 de l’arrêt attaqué.

94      Points 126 à 136 de l’arrêt attaqué.

95      Voir point 93 des présentes conclusions.

96      Sur l’effet tampon, voir point 79 des présentes conclusions. Ainsi que l’explique le Tribunal au point 136 de l’arrêt attaqué, l’effet tampon ne saurait s’appliquer aux aides liées à la surface complémentaires. En effet, pour ces aides découplées de la production, il n’existe pas d’utilisation de « droits au paiement » qui sont activés par les surfaces éligibles, dont le nombre peut être inférieur à celui de l’ensemble des surfaces déclarées par un agriculteur. S’agissant des aides liées à la surface complémentaires, seule la surface déclarée, effectivement cultivée, sert de base pour l’aide concernée.

97      Voir point 27 des présentes conclusions.

98      Points 138 à 168 de l’arrêt attaqué.

99      Voir points 26 et 27 des présentes conclusions.

100      Voir point 26 des présentes conclusions.

101      Points 140 à 151 de l’arrêt attaqué.

102      Points 141 à 145 ainsi que 150 et 151 de l’arrêt attaqué.

103      Voir points 152 à 168 de l’arrêt attaqué, ainsi que le dispositif de celui-ci.

104      La totalité de la correction pour les aides au développement rural effectuée par la décision d’exécution litigieuse se décompose de la manière suivante : correction d’un montant total de 10 504 391,90 euros, dont 5 007 867,36 euros pour l’exercice fiscal 2009 et 5 496 524,54 euros pour l’exercice fiscal 2010 ; déduction d’un montant total de 2 588 231,20 euros, dont 2 318 055,75 euros pour l’exercice fiscal 2009 et 270 175,45 euros pour l’exercice fiscal 2010 ; montant final total de 7 916 160,70 euros, dont 2 689 811,61 euros pour l’exercice fiscal 2009 et 5 226 349,09 euros pour l’exercice fiscal 2010.

105      Une confusion a peut-être pu être suscitée par le fait que la décision d’exécution 2013/214 prévoyait des corrections non seulement pour l’année de demande 2008, mais également pour l’année de demande 2009. Il ressort cependant du rapport de synthèse relatif à ladite décision d’exécution que les corrections pour l’année de demande 2008 concernaient les exercices fiscaux 2009 et 2010. Ainsi, la décision d’exécution 2013/214 comme la décision d’exécution litigieuse se rapportaient tant à l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2009 qu’à l’année de demande 2008/l’exercice fiscal 2010. Par ailleurs, la Commission a indiqué, dans ses observations écrites et lors de l’audience, qu’elle est en train d’établir, en exécution de l’arrêt attaqué, un nouveau calcul du montant qui, afin de prendre en compte la décision d’exécution 2013/214, doit être déduit de la correction effectuée dans la décision litigieuse s’agissant des aides au développement rural, et que cette déduction se rapportera tant à la correction de 5 007 867,36 euros pour l’exercice fiscal 2009 qu’à la correction de 5 496 524,54 euros pour l’exercice fiscal 2010.

106      Arrêts du 14 juillet 2005, Acerinox/Commission (C‑57/02 P, EU:C:2005:453, point 36) ; du 11 avril 2013, Mindo/Commission (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, point 41), et du 30 mai 2018, L’Oréal/EUIPO (C‑519/17 P et C‑522/17 P à C‑525/17 P, non publié, EU:C:2018:348, points 81 et suivants).

107      Voir points 122 à 124 des présentes conclusions.

108      Voir point 103 des présentes conclusions.

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