Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)

15 juillet 2014 (*)

« FEOGA - Section ‘Garantie’ - Dépenses exclues du financement - Primes aux bovins - Huile d’olive et matières grasses - Fourrages séchés - Efficacité des contrôles - Régime de sanctions »

Dans l’affaire T-463/07,

République italienne, représentée par M^me G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. G. Aiello et F. Bucalo, avvocati dello Stato,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M^me C. Cattabriga et M. D. Nardi, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2007/647/CE de la Commission, du 3 octobre 2007, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 261, p. 28), en tant que cette décision exclut certaines dépenses effectuées par la République italienne,

LE TRIBUNAL (huitième chambre),

composé de M^me M. E. Martins Ribeiro, faisant fonction de président, MM. A. Popescu (rapporteur) et C. Wetter, juges,

greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 juillet 2013,

rend le présent

Arrêt

 Décision attaquée

1        Par la décision 2007/647/CE, du 3 octobre 2007, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 261, p. 28, ci-après la « décision attaquée »), la Commission des Communautés européennes a écarté du financement communautaire certaines dépenses effectuées, notamment, par la République italienne.

2        Les motifs des corrections financières ont été exposés dans le rapport de synthèse du 30 avril 2007, relatif aux résultats des contrôles dans l’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », au titre de l’article 31 du règlement (CE) n° 1290/2005, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1) (ci-après le « rapport de synthèse »).

 Procédure et conclusions des parties

3        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 12 décembre 2007, la requérante, la République italienne, a introduit le présent recours.

4        Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.

5        Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 3 juillet 2013.

6        La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée en ce qu’elle écarte du financement communautaire et met à la charge de son budget les conséquences financières applicables dans le cadre de la liquidation des dépenses financées par le FEOGA, section « Garantie ».

7        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

-        rejeter le recours ;

-        condamner la République italienne aux dépens.

 En droit

8        Par le présent recours, la République italienne conteste certaines corrections, comprises dans la décision attaquée et appliquées aux dépenses qu’elle a déclarées.

9        Dans le secteur des primes aux bovins elle conteste une correction financière d’un montant total de 752 268 euros, correspondant à 5 % des dépenses relatives aux demandes de prime spéciale pour les bovins mâles présentées avant le 1^er août des années 2002 et 2003.

10      Dans le secteur de l’huile d’olive et des matières grasses elle conteste une correction financière d’un montant total de 76 431 065,67 euros, correspondant à 5 % des dépenses relatives à l’aide à la production d’huile d’olive versée au titre des campagnes 1999/2000 et 2000/2001.

11      Dans le secteur des fourrages séchés elle conteste une correction financière d’un montant total de 6 215 115,69 euros correspondant respectivement à 5 % des dépenses engagées depuis le 16 janvier 2002 au titre de l’aide à la production de fourrages séchés, à 2 % des dépenses engagées au titre de la même aide pour la campagne 2003/2004 et contrôlées par l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, agence pour l’octroi d’aides dans le secteur agricole) ; à 5 % des dépenses engagées au titre de la même aide pour la campagne 2003/2004 et contrôlées par l’Agenzia regionale per le erogazioni in agricoltura per l’Emilia-Romagna (AGREA, agence régionale pour l’octroi d’aides dans le secteur agricole en Émilie-Romagne), et à 2 % des dépenses engagées au titre de la même aide pour la campagne 2004/2005 et contrôlées par l’AGEA et l’AGREA.

A -  Considérations liminaires

12      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, seules sont financées par le FEOGA les interventions entreprises selon les règles de l’Union européenne, dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. À cet égard, il appartient à la Commission, lorsqu’elle refuse de mettre à la charge du budget de l’Union certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, de prouver l’existence desdites violations (voir arrêt de la Cour du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C-253/97, Rec. p. I-7529, point 6, et la jurisprudence citée). En d’autres termes, la Commission est obligée de justifier la décision par laquelle elle constate l’absence ou la défaillance des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné (voir arrêt de la Cour du 8 mai 2003, Espagne/Commission, C-349/97, Rec. p. I-3851, point 46, et la jurisprudence citée).

13      Toutefois, la Commission est tenue non de démontrer de façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les autorités nationales ou l’irrégularité des données transmises, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres (arrêts de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C-263/98, Rec. p. I-6063, point 36, et Espagne/Commission, précité, point 47).

14      Il appartient ensuite à l’État membre concerné de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (arrêt Belgique/Commission, précité, point 36). En d’autres termes, l’État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêts Italie/Commission, précité, point 7, et Espagne/Commission, précité, point 48).

15      Cet allégement de l’exigence de la preuve à la charge de la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète des contrôles effectués, de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des calculs de la Commission (arrêts de la Cour Belgique/Commission, précité, point 37 ; du 24 janvier 2002, France/Commission, C-118/99, Rec. p. I-747, point 37, et Espagne/Commission, précité, point 49).

16      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les moyens soulevés par la République italienne à l’encontre des corrections financières visées en l’espèce.

B -  Secteur des primes aux bovins

1.     Réglementation communautaire

17      Le règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21), et le règlement (CE) n° 2342/1999 de la Commission, du 28 octobre 1999, établissant les modalités d’application du règlement nº 1254/1999 en ce qui concerne le régime des primes (JO L 281, p. 30), régissent l’octroi des primes dans ce secteur.

18      Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1254/1999, le producteur détenant sur son exploitation des bovins mâles peut bénéficier, à sa demande, d’une prime spéciale. Le bénéfice de cette prime est subordonné à une période minimale de détention de l’animal pour engraissement fixée à deux mois par l’article 5 du règlement n° 2342/1999 à compter du jour suivant la présentation de la demande de prime.

19      Le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), applicable aux demandes de paiements en cause dans la présente affaire, prévoit, dans son article 1^er, paragraphe 1, sous b), que chacun des États membres doit créer un système intégré de gestion et de contrôle applicable aux régimes de primes au bénéfice des producteurs de viande bovine.

20      L’article 6, paragraphe 8, du règlement n° 3508/92 prévoit que, pour être admis au bénéfice de la prime considérée, les producteurs de viande bovine doivent présenter aux autorités compétentes une demande, dite « demande d’aides ‘animaux’ », à la date prévue par ce régime, à savoir au plus tard le 30 novembre de chaque année.

21      Il ressort enfin des articles 7 et 8 du règlement n° 3508/92 que le système intégré de gestion et de contrôle s’applique à l’ensemble des demandes d’aide présentées et comporte l’obligation, pour les États membres, de procéder à cette occasion à des contrôles administratifs et à des contrôles sur place.

22      Le règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement n° 3508/92 (JO L 327, p. 11), prévoit, dans son considérant 2, que, en vue d’un contrôle efficace et afin d’empêcher que plusieurs demandes d’aide ne soient présentées à différents organismes payeurs dans un même État membre, les États membres doivent prévoir un système unique d’identification des exploitants agricoles présentant des demandes d’aide relevant du système intégré.

23      Le considérant 17 du règlement n° 2419/2001 prévoit que le respect des dispositions relatives aux régimes d’aides gérés dans le cadre du système intégré doit être contrôlé de manière efficace. À cet effet et afin d’atteindre un niveau harmonisé de contrôle dans tous les États membres, il est nécessaire de définir précisément les critères et les procédures techniques applicables à la mise en œuvre des contrôles administratifs et des contrôles sur place, tant pour les aides « surfaces » que pour les aides « animaux ».

24      Il est établi au considérant 18 du règlement n° 2419/2001 que le nombre minimal d’exploitants devant être soumis à un contrôle sur place au titre des différents régimes d’aides doit être déterminé.

25      Au considérant 27, deuxième phrase, du règlement n° 2419/2001, il est précisé que, afin de vérifier efficacement l’exactitude des déclarations faites dans les demandes d’aide et les notifications à la base de données informatisée, il est essentiel d’effectuer la majeure partie de ces contrôles sur place lorsque les animaux sont détenus dans l’exploitation conformément à l’obligation de rétention.

26      L’article 15 du règlement n° 2419/2001 dispose :

« Les contrôles administratifs et les contrôles sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides. »

27      L’article 18 du règlement n° 2419/2001 prévoit :

« 1. Le nombre total de contrôles sur place effectués chaque année concerne au moins :

[…]

b)      5 % de l’ensemble des exploitants présentant des demandes d’aide ‘animaux’ au titre des régimes d’aides aux bovins (…). Pour chacun des régimes, les contrôles sur place portent également sur 5 % au moins de l’ensemble des animaux faisant l’objet d’une demande d’aide ;

c)      10 % de l’ensemble des exploitants présentant des demandes d’aide ‘animaux’ au titre du régime d’aide aux ovins et aux caprins. »

28      L’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 dispose :

« Le nombre minimal de contrôles sur place prévu à l’article 18, paragraphe 1, point b), pour les régimes d’aides autres que ceux prévus à l’article 4, paragraphe 6, et à l’article 11 du règlement […] n° 1254/1999, est réalisé tout au long de la période de rétention pour au moins un des régimes d’aides concernés. »

2.     Antécédents du litige

29      Entre le 6 et le 10 octobre 2003, les services de la Commission ont effectué une mission en Ombrie et en Toscane (Italie) consistant à vérifier le système italien de contrôle de l’octroi des primes aux bovins.

30      À la suite de cette mission, par note du 9 février 2004, les services de la Commission ont informé la République italienne, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement (CEE) n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), des défaillances constatées lors des vérifications effectuées et lui ont demandé de fournir des renseignements complémentaires. En particulier, ils ont constaté que, du fait de la lenteur du traitement des demandes et de l’exécution tardive de l’analyse de risques nécessaire à la définition de l’échantillon à examiner, les contrôles sur place concernant la prime spéciale aux bovins mâles n’étaient systématiquement entrepris qu’après le 1^er août. Ainsi, selon eux, la République italienne n’avait pratiquement jamais exercé de contrôles pendant la période de rétention pour les demandes de prime spéciale aux bovins mâles présentées avant le 1^er août des années 2002 et 2003.

31      Par note de l’AGEA du 20 avril 2004, les autorités italiennes ont fourni aux services de la Commission les renseignements demandés, accompagnés de leurs observations au sujet des griefs formulés par ces services.

32      Par lettre du 2 septembre 2004, les services de la Commission, considérant que ces renseignements et ces observations ne pouvaient suffire à écarter les griefs formulés, ont convoqué les autorités italiennes à une discussion bilatérale conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95.

33      Le 22 septembre 2004, cette réunion s’est tenue à Bruxelles (Belgique). Par note du 12 novembre 2004, les services de la Commission ont transmis aux autorités nationales le procès-verbal de la réunion dans lequel figuraient les résultats obtenus, les observations et les éclaircissements fournis par les représentants des autorités italiennes ainsi qu’une demande de renseignements complémentaires.

34      Par note de l’AGEA du 10 décembre 2004, les autorités italiennes ont répondu à cette demande de renseignements complémentaires.

35      Par lettre du 6 novembre 2006, les services de la Commission, faisant suite aux discussions bilatérales ainsi qu’aux renseignements et aux observations présentés par les autorités italiennes, ont notifié à la République italienne leurs conclusions, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 et à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision 94/442/CE de la Commission, du 1^er juillet 1994, relative à la création d’une procédure de conciliation dans le cadre de l’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 182, p. 45), dans lesquelles ils ont annoncé leur intention de proposer une correction financière forfaitaire correspondant à 5 % des dépenses relatives aux demandes de prime spéciale aux bovins présentées avant le 1^er août des années 2002 et 2003, soit un montant total de 752 268 euros.

36      Par note du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts italien du 13 décembre 2006, les autorités italiennes ont sollicité l’intervention de l’organe de conciliation. Cette demande a été rejetée, car elle ne remplissait pas les conditions prévues à l’article 16 du règlement n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement n° 1290/2005 en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90).

37      Par la décision attaquée, la Commission a confirmé la correction forfaitaire proposée par ses services correspondant à 5 % des dépenses à risque effectuées en 2002 et en 2003, à savoir les dépenses relatives aux demandes de prime spéciale pour les bovins mâles présentées avant le 1^er août des années 2002 et 2003, soit un montant total de 752 268 euros.

3.     Sur le moyen tiré de la violation de l’article 15 et de l’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001

38      La République italienne conteste la légalité de la correction financière, les modalités de mise en œuvre des contrôles ayant permis d’assurer le respect de la réglementation européenne en vigueur et de ses modifications.

39      La République italienne soutient que la répartition temporelle des contrôles relatifs au versement de la prime spéciale aux bovins dépend des périodes pendant lesquelles les producteurs présentent leurs demandes. Ainsi, durant les premiers mois de la période de présentation des demandes, le nombre de demandes introduites serait modeste.

40      La République italienne avance que les contrôles sur place, tels que prévus par l’article 18 du règlement n° 2419/2001, lequel impose de contrôler 10 % des exploitants présentant des demandes d’aide « animaux », sont des contrôles d’exploitation qui portent sur l’ensemble des demandes introduites par l’exploitation, même s’ils sont effectués pour une demande particulière.

41      En l’espèce, au point 11.2.1 du rapport de synthèse, il a été relevé que, « du fait de la lenteur du traitement des demandes et de l’exécution tardive de l’analyse de risques nécessaire à la définition de l’échantillon à examiner, les contrôles sur place concernant la prime spéciale aux bovins mâles n’étaient pas systématiquement entrepris avant le 1^er août » et que, « [e]n conséquence de ces retards, la République italienne n’[avait] pratiquement effectué aucun contrôle durant la période de rétention pour les demandes de prime spéciale aux bovins mâles présentées avant le 1^er août des années 2002 et 2003 ».

42      Selon le rapport de synthèse, cette procédure a sans aucun doute fait courir un risque au FEOGA, puisque les contrôles sur place n’étaient pas entrepris au moment le plus approprié.

43      Il y a lieu de relever que la République italienne ne conteste pas, ainsi qu’elle l’a confirmé lors de l’audience, l’absence de tout contrôle sur place pendant la période de rétention des bovins pour les demandes de prime spéciale présentées avant le 1^er aout des années 2002 et 2003. Elle se limite à faire valoir, en substance, que les demandes introduites pendant les premiers mois de la période de présentation des demandes des primes aux bovins ont été vérifiées lors du contrôle de l’ensemble de l’exploitation.

44      À cet égard, il convient de rappeler qu’il incombe aux États membres d’effectuer des contrôles adéquats aux fins d’un système efficace de contrôle et de surveillance, même si la réglementation communautaire n’a pas défini de manière exhaustive les modalités de ces contrôles (voir arrêt du Tribunal du 31 janvier 2012, Espagne/Commission, T-206/08, non publié au Recueil, point 77, et la jurisprudence citée).

45      Le système de contrôle et de surveillance en cause est destiné à permettre la vérification de l’admissibilité des demandes de prime aux bovins par le contrôle sur place du respect des conditions d’octroi de ces primes. L’une de ces conditions est la détention par le producteur sur leurs exploitations des animaux pour lesquels la prime est demandée pendant la période de rétention (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 17 octobre 2012, Espagne/Commission, T-491/09, non publié au Recueil, point 39).

46      Or, l’efficacité de ce système ne peut être garantie si la vérification, au moyen des contrôles sur place, du maintien des animaux sur leurs exploitations ignore, de manière répétée, une partie de la période de rétention, faisant ainsi naître le risque que ce maintien ne soit pas assuré pendant cette période ou qu’il ne le soit qu’au cours d’une partie seulement de celle-ci (arrêt du 17 octobre 2012, Espagne/Commission, précité, point 40).

47      Il s’ensuit que l’exclusion des contrôles sur place durant la période de rétention de toutes les demandes de prime spéciale aux bovins présentées avant le 1^er août des années 2002 et 2003 est manifestement contraire aux dispositions combinées des articles 15 et 24 du règlement n° 2419/2001, puisque les contrôles effectués en 2002 et 2003 n’ont pas pu permettre « la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides ».

48      De plus, il y a lieu de constater, à l’instar de la Commission, que le risque pour le FEOGA a augmenté du fait que, cette situation ayant duré plusieurs années, les producteurs ont eu la possibilité de s’apercevoir que les demandes présentées au cours des premiers mois de l’année n’étaient en réalité soumises à aucun contrôle sur place.

49      S’agissant de l’argument de la République italienne tiré du fait qu’un certain nombre de mesures visant à remédier aux problèmes liés à ces contrôles ont été prises par son gouvernement en 2004, il suffit de constater qu’un tel argument n’est pas de nature à pallier l’insuffisance des contrôles constatée pour les années 2002 et 2003 en cause en l’espèce.

50      Enfin, s’agissant de l’argument de la République italienne tiré de la modification de l’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 par l’article 1^er, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 118/2004 de la Commission, du 23 janvier 2004 (JO L 17, p. 7), il suffit de constater que le règlement n° 118/2004 n’était pas encore en vigueur lors des années visées par la correction financière attaquée. Par conséquent, ledit argument doit être écarté.

51      Il résulte de ce qui précède que, selon la jurisprudence rappelée aux points 12 à 15 ci-dessus, la Commission a apporté des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de l’efficacité des contrôles sur place concernant l’octroi des primes aux bovins. La République italienne n’a, quant à elle, pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes.

52      Partant le présent moyen doit être rejeté.

C -  Secteur de l’huile d’olive et des matières grasses

1.     Réglementation communautaire

53      L’organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses a été établie par le règlement n° 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d’une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 172, p. 3025).

54      L’article 5 du règlement n° 136/66, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1638/98 du Conseil du 20 juillet 1998 (JO L 210, p. 32), institue une aide à la production d’huile d’olive qui est destinée à contribuer à l’établissement d’un revenu équitable pour les producteurs. L’aide est octroyée aux oléiculteurs selon la quantité d’huile d’olive effectivement produite.

55      Aux termes de l’article 5, paragraphe 7, du règlement n° 136/66, aux fins d’orienter les contrôles relatifs à la détermination de la quantité d’huile admissible au bénéfice de l’aide, les rendements en olives et en huile sont fixés pour chaque campagne, par zones homogènes de production.

56      L’article 11 bis du règlement n° 136/66, tel que modifié, est ainsi libellé :

« Les États membres prennent, en ce qui les concerne, les mesures nécessaires pour sanctionner les infractions au régime d’aide prévu à l’article 5. Dans le cas d’une infraction signalée par les agences de contrôle prévues par le règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, prévoyant des mesures spéciales dans le secteur de l’huile d’olive […], les États membres prennent une décision sur la suite à donner dans les douze mois qui suivent le signalement. »

57      Le règlement (CEE) n° 154/75 du Conseil, du 21 janvier 1975, portant établissement d’un casier oléicole dans les États membres producteurs d’huile d’olive (JO L 19, p. 1), indique, en son premier considérant, qu’il apparaît nécessaire de prévoir la réalisation d’un casier oléicole par les États membres producteurs en vue d’obtenir les données nécessaires à la connaissance dans la Communauté du potentiel de production en olives et en huile d’olive, d’une part, et d’assurer un meilleur fonctionnement du régime communautaire de l’aide pour ce dernier produit, d’autre part.

58      L’article 1^er, paragraphe 1, du règlement n° 154/75 impose aux États membres concernés l’obligation d’établir un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire.

59      Le règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive et aux organisations de producteurs (JO L 208, p. 3), établit les règles générales relatives à l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive et aux organisations de producteurs ainsi que l’obligation pour les États membres de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés de données oléicoles.

60      Aux termes de l’article 2, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 2261/84, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1639/98 du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 210, p. 38), l’aide est octroyée sur demande présentée par les intéressés à l’État membre dans lequel l’huile a été produite et pour la quantité d’huile effectivement produite auprès d’un moulin agréé.

61      L’article 12 du règlement n° 2261/84, tel que modifié par le règlement n° 1639/98, dispose que chaque oléiculteur peut recevoir une avance sur le montant de l’aide demandée.

62      L’agrément des moulins est subordonné à un ensemble de conditions précises énumérées à l’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84, parmi lesquelles l’obligation de transmettre à l’autorité compétente des extraits mensuels de leur comptabilité matières.

63      Conformément à l’article 13, paragraphe 4, du règlement n° 2261/84, si l’une des conditions d’agrément des moulins n’est plus satisfaite, l’agrément est retiré pour une période dont la durée est fonction de la gravité de l’infraction.

64      Aux termes de l’article 14, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84, chaque État membre producteur applique un régime de contrôles garantissant que le produit pour lequel l’aide est octroyée a droit au bénéfice de celle-ci.

65      Selon l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 2261/84 :

« Au cours de chaque campagne, et notamment au cours de la période de trituration, les États membres producteurs contrôlent sur place l’activité et la [comptabilité matières] d’un pourcentage à déterminer des moulins agréés.

Les moulins choisis doivent être représentatifs des capacités de trituration d’une zone de production. »

66      L’article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2261/84, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 3500/90 du Conseil, du 27 novembre 1990, (JO L 338, p. 3), et par le règlement n° 1639/98, est libellé comme suit :

« Aux fins du paiement de l’aide aux oléiculteurs, les États membres contrôlent :

-        l’exactitude des déclarations de culture sur [la] base de critères à déterminer,

-        la correspondance entre la quantité d’huile indiquée dans la demande d’aide et celle résultant de la [comptabilité matières] de moulins agréés,

-        la compatibilité entre la production d’olives déclarée par chaque oléiculteur comme ayant été triturée auprès d’un moulin agréé et les données résultant de sa déclaration de culture sur [la] base de critères à déterminer. »

67      Quant à l’article 16, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84, il prévoit, s’agissant des contrôles portant sur les moulins, que le fichier informatisé doit inclure, pour chaque campagne, les données figurant dans la comptabilité matières, les éléments relatifs à l’équipement technique et à la capacité de trituration ainsi que les résultats des contrôles effectués en vertu dudit règlement.

68      L’article 18 du règlement n° 2261/84, tel que modifié par le règlement n° 1639/98, dispose que les rendements en olives et en huile visés à l’article 5, paragraphe 7, du règlement n° 136/66 sont fixés par zones homogènes de production au plus tard le 31 mai de chaque année, sur la base des données fournies par les États membres producteurs pour le 30 avril de chaque année au plus tard.

69      Le règlement nº 1638/98, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1513/2001 du Conseil, du 23 juillet 2001, modifiant également le règlement n° 136/66, en ce qui concerne la prolongation du régime d’aide et la stratégie de la qualité pour l’huile d’olive (JO L 201, p. 4), dispose, à son article 2, paragraphes 1 et 2 :

« 1. Par dérogation au règlement […] n° 154/75, les travaux relatifs au casier oléicole sont orientés vers la constitution, la mise à jour et l’utilisation, au cours des campagnes 1998/1999 à 2002/2003, d’un système d’information géographique (SIG).

Le SIG est constitué sur la base des données du casier oléicole. Les données complémentaires sont fournies par des déclarations de cultures liées aux demandes d’aide. Les informations du SIG sont situées géographiquement à partir de photographies aériennes informatisées.

2. Les États membres vérifient la correspondance entre les informations des déclarations de cultures et les informations contenues dans le SIG. Dans le cas où cette correspondance n’est pas établie, l’État membre effectue des vérifications ainsi que des contrôles sur place.

[…] »

70      Conformément à l’article 1^er du règlement (CE) n° 2366/98 de la Commission, du 30 octobre 1998, portant modalités d’application du régime d’aide à la production d’huile d’olive pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2004/2005 (JO L 293, p. 50), aux fins de l’octroi de l’aide, tout oléiculteur dépose, avant le 1^er décembre de chaque campagne de commercialisation, une déclaration de culture correspondant aux oliviers en production et à la situation des oliveraies qu’il exploite au 1^er novembre de la campagne au titre de laquelle la déclaration est faite.

71      L’article 8 du règlement nº 2366/98 énonce :

« Dans le cadre du régime de contrôle visé à l’article 14 du règlement […] n° 2261/84, les États membres prévoient :

[…]

b) à partir de la campagne 1998/1999 :

-        la tenue d’une comptabilité matières, reliée à la comptabilité financière, comprenant au moins les informations indiquées à l’article 9, paragraphe 1, et, le cas échéant, les références aux analyses effectuées,

-        l’envoi à l’organisme compétent, et le cas échéant à l’agence de contrôle, du relevé mensuel de ces informations avant le 10 du mois suivant celui qui est concerné ; […]

[…] »

72      Depuis la campagne 2000/2001, le retrait de l’agrément est également régi par l’article 9 bis du règlement n° 2366/98, inséré dans ce dernier règlement conformément au règlement (CE) n° 648/2001 de la Commission, du 30 mars 2001 (JO L 91, p. 45). Conformément à cette disposition, l’absence de respect par les moulins des engagements visés à l’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84 entraîne le retrait de l’agrément pour une période établie en fonction de la gravité de l’infraction.

73      L’article 10, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98 dispose :

«  Les principaux destinataires de l’huile visés à l’article 9, paragraphe 1, [sous] f), autres que ceux visés au paragraphe 1, tiennent à la disposition des autorités de contrôle la documentation nécessaire à la vérification que l’huile en cause a réellement été prise en charge. L’État membre définit les principaux destinataires et la documentation en question. »

74      Aux termes de l’article 16 du règlement n° 2366/98 :

« 1. L’[É]tat membre verse, sous réserve des résultats des contrôles effectués, notamment ceux visés à l’article 28, l’avance visée à l’article 12 du règlement (CEE) n° 2261/84 à partir du 16 octobre de chaque campagne.

2. L’État membre verse, après avoir effectué tous les contrôles prévus à cet effet et sous réserve de leurs résultats, le solde de l’aide aux producteurs dans les quatre-vingt-dix jours suivant la fixation par la Commission de la production effective pour la campagne en cause ainsi que du montant unitaire de l’aide à la production prévue par l’article 17 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2261/84. »

75      Les paragraphes 1 et 2 de ce dernier article ont été modifiés par le règlement n° 648/2001. Dans la version ainsi modifiée, ils disposent :

« 1. Sans préjudice du paragraphe 2, l’État membre verse, sous réserve des résultats des contrôles effectués, l’avance visée à l’article 12 du règlement (CEE) n° 2261/84 à partir du 16 octobre de chaque campagne.

2. Le paiement d’au moins 25 % de l’avance sur l’aide est suspendu pour :

a)      le producteur ayant déposé une demande d’aide correspondant à une production qui :

-        est plus de deux fois supérieure à la quantité résultant de l’application au nombre d’oliviers déclaré du rendement moyen de la zone homogène où se situe principalement l’exploitation, et

-        provient majoritairement d’une zone homogène pour laquelle les demandes d’aide correspondent à une production totale qui dépasse de plus de 30 % la quantité résultant de l’application du rendement moyen de cette zone au nombre d’oliviers des exploitations qui y sont principalement situées ;

b)      les producteurs dont la production provient majoritairement des moulins faisant l’objet d’une proposition de retrait de l’agrément pour un à cinq ans.

Les seuils de dépassement des quantités résultant des rendements moyens, visés au premier alinéa, [sous] a), peuvent être adaptés par les États membres avant le 15 octobre de chaque campagne de commercialisation, dans une marge de plus ou moins 20 % en tenant compte des rendements de la zone régionale.

La suspension du paiement de l’avance s’applique jusqu’au 1^er avril suivant la fin de la campagne concernée dans les cas visés [sous] a), ou jusqu’à la décision sur les propositions visées [sous] b). Toutefois, la suspension du paiement de l’avance de l’aide peut être exclue ou sa durée peut être réduite par l’État membre, dans les cas pour lesquels une analyse complémentaire amène une justification objective du niveau de rendement résultant des déclarations de l’intéressé. »

76      L’article 24 du règlement n° 2366/98 prévoit la création d’une base de référence graphique informatisée pour les entités administratives déterminées par les États membres, regroupant les parcelles d’un nombre significatif de déclarations.

77      Aux termes de l’article 25, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 2366/98, le nombre d’oliviers déterminé d’après la base graphique est comparé, pour chaque parcelle, aux informations des déclarations de culture incluses dans la base de données alphanumériques. Lorsqu’il est constaté que le nombre d’oliviers déclaré pour l’exploitation s’écarte de plus de 3 % du nombre déterminé conformément au paragraphe l, la déclaration de culture est considérée comme discordante. Les déclarations discordantes sont notifiées aux oléiculteurs concernés. Un délai, inférieur à trois mois, à établir par l’État membre, est octroyé à l’intéressé pour apporter les justifications à la discordance notifiée ou, lors de la première notification de discordance qui lui est adressée, pour modifier sa déclaration. Sur demande de l’oléiculteur et dans le cas où les justifications apportées ne permettent pas, à la satisfaction de l’État membre, d’accepter les données déclarées, le cas échéant modifiées, il est procédé à une vérification contradictoire dont l’oléiculteur assume les coûts au cas où les données déclarées, le cas échéant modifiées en vertu du paragraphe 3, premier alinéa du même article, ne sont pas confirmées.

78      L’article 26 du règlement n° 2366/98 énonce :

« 1. La constitution du SIG oléicole est achevée pour une région ou un État membre lorsque, pour la zone en question :

a)      la base de données alphanumériques visée à l’article 23, paragraphe l, inclut les informations relatives à toutes les déclarations de cultures et demandes d’aides au titre de la dernière campagne de commercialisation ;

b)      la base de référence graphique visée à l’article 24, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, localise toutes les parcelles prévues par ladite base et incluses dans la base de données alphanumériques ;

c)      les nombres d’oliviers des parcelles de la base visée [sous] a) et de celles de la base visée [sous] b) ont été comparés, conformément à l’article 25, paragraphe 2, et que le nombre de déclarations discordantes ne permettant pas de déterminer les données à retenir en vertu du paragraphe 4 dudit article est réduit à moins de 5 % de l’ensemble des déclarations de culture.

2. Sans préjudice des résultats des contrôles réalisés dans le cadre de l’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, sont éligibles au financement communautaire, pour les campagnes 1998/1999 à 2000/2001, les dépenses relatives à la constitution du SIG oléicole ainsi que la mise à jour périodique de la base de référence graphique.

3. Les États membres informent la Commission des mesures nationales prises en application des articles 23 à 26.

Avant le 1^er janvier 1999, les États membres présentent à la Commission un rapport de situation du SIG oléicole à la date du 1^er novembre 1998.

Au plus tard à partir du 1^er novembre 1999, sur base d’un rapport de l’État membre concerné, l’achèvement du SIG oléicole au niveau d’une région ou d’un État membre est constaté par la Commission selon la procédure prévue à l’article 38 du règlement n° 136/66/CEE. »

79      L’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2366/98 prévoit :

« À partir de la campagne 1998/1999 :

[…]

b)      pour chaque demande d’aide, le contrôle comporte les vérifications visées à l’article 14, paragraphe 3 bis, deuxième et troisième tirets, du règlement […] n° 2261/84.

Le contrôle de la compatibilité entre les déclarations de culture et les demandes d’aide s’effectue en prenant notamment en considération :

-        les rendements en olives et en huile fixés conformément à l’article 18 dudit règlement pour la zone où se trouvent la ou les exploitations d’où proviennent les olives mises en œuvre,

-        les rendements moyens en olives et en huile des communes dans lesquelles se trouvent la ou les exploitations d’où proviennent les olives mises en œuvre, si ces rendements sont disponibles auprès des États membres.

Dans le cas où le contrôle effectué au titre du premier alinéa conduit à une incohérence, la procédure indiquée à l’article 25, paragraphes 2 et 3, pour le nombre d’oliviers s’applique mutatis mutandis aux autres informations discordantes ou manquantes. Toutefois, la quantité d’huile pour laquelle l’aide a été demandée ne peut pas être modifiée. »

80      L’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 2366/98, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2070/2001 de la Commission, du 23 octobre 2001 (JO L 280, p. 3), est libellé comme suit :

« 2. Par dérogation au paragraphe 1, premier alinéa, dans les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, le pourcentage du total des déclarations de cultures d’une campagne de commercialisation qui font l’objet de contrôles sur place est de 1 % pour 1998/1999, 5 % pour 1999/2000 et 10 % pour 2000/2001 à 2002/2003.

Au moins les deux tiers des déclarations visées au premier alinéa sont des déclarations n’ayant pas fait l’objet de contrôles sur place lors des deux précédentes campagnes.

3. Au cours d’un contrôle sur place, il est procédé à la vérification de toutes les informations de la déclaration de culture et de la demande d’aide, ainsi qu’à :

-        la localisation et le nombre des oliviers de chaque parcelle,

-        la vérification de la destination des huiles dans le cas visé à l’article 10, paragraphe 1,

-        la cohérence entre les oliviers de l’exploitation et la quantité d’huile pour laquelle l’aide est demandée.

Les demandes d’aide spécifiant une quantité d’huile incohérente sont rejetées. »

2.     Antécédents du litige

81      Entre le 8 et le 12 avril 2002, les services de la Commission ont effectué une mission en Italie destinée à vérifier le système italien de gestion et de contrôle de l’aide à la production d’huile d’olive. La mission a débuté à Rome (Italie), auprès de l’AGEA et de l’Agenzia pubblica per i controlli in agricoltura (Agecontrol) SpA (agence publique pour le contrôle agricole italienne), créée en application de l’article 1^er du règlement n° 2261/84, puis s’est poursuivie dans les régions du Latium et de Campanie (Italie), où plusieurs moulins ont été inspectés.

82      Par note du 16 septembre 2002, les services de la Commission ont informé, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, la République italienne des défaillances constatées lors de la mission en cause et lui ont demandé de leur fournir des renseignements complémentaires.

83      Par note du ministère des Politiques agricoles et forestières italien du 21 novembre 2002 et par note de l’AGEA du 10 décembre 2002, les autorités italiennes ont fourni aux services de la Commission les renseignements demandés, accompagnés de leurs observations et conclusions en réponse aux griefs avancés.

84      Par lettre du 28 avril 2003, les services de la Commission, considérant que ces renseignements et ces observations ne pouvaient suffire à écarter les critiques formulées, ont convoqué les autorités italiennes à une discussion bilatérale conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95.

85      Cette réunion s’est tenue le 15 mai 2003 à Bruxelles. Par note du 18 septembre 2003, les services de la Commission ont remis aux autorités nationales le procès-verbal de la réunion dans lequel figuraient les résultats obtenus, les observations et les éclaircissements fournis par les représentants des autorités italiennes, ainsi qu’une demande de renseignements complémentaires.

86      Par notes de l’AGEA du 30 mai, du 14 juillet et du 23 octobre 2003, ainsi que par les notes d’Agecontrol du 28 mai et du 16 octobre 2003, les autorités italiennes ont fourni un nouveau complément d’information.

87      À la suite des discussions bilatérales ainsi que des renseignements et des observations présentés par les autorités italiennes, les services de la Commission ont communiqué formellement, par lettre du 6 juillet 2005, à la République italienne leurs conclusions, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 et à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision 94/442.

88      En ce qui concerne le contrôle des moulins, les services de la Commission ont relevé que, si les sanctions proposées par Agecontrol à la suite de ces contrôles correspondaient, en principe, aux exigences réglementaires, ces propositions n’étaient cependant pas suffisamment observées par les autorités nationales [et régionales, après l’entrée en vigueur du decreto legislativo 14 maggio 2001, n. 223 « Norme sanzionatorie in materia di aiuto comunitario alla produzione di olio di oliva e alla trasformazione delle olive da tavola » (décret législatif n° 223/01, du 14 mai 2001 « Dispositions prévoyant des sanctions en matière d’aide communautaire à la production d’huile d’olive et à la transformation des olives de table »)], et ce sans aucune justification. Selon eux, non seulement le montant des sanctions avait été considérablement réduit, mais en plus un long laps de temps s’était écoulé entre le moment où les sanctions avaient été proposées et la date à laquelle elles avaient été appliquées.

89      En outre, selon la Commission, les relevés mensuels des moulins visés à l’article 8, sous b), du règlement n° 2366/98 avaient été envoyés à l’AGEA, qui ne les avaient pas transmis à Agecontrol ou ne l’avait pas fait avec toute la diligence requise, en limitant ainsi la capacité de réaction d’Agecontrol en cas de problème et la possibilité de déceler les cas de communication tardive des relevés.

90      En ce qui concerne le système d’information géographique oléicole, la Commission a constaté que, bien que la constitution de celui-ci n’ait pas été achevée, les autorités italiennes n’avaient pas procédé aux contrôles sur place supplémentaires que l’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 2366/98 prévoit d’exécuter en l’absence de système d’information géographique oléicole. Au cours des campagnes 2000/2001 et 2001/2002, les sanctions prévues en cas de discordance dans le nombre d’arbres n’avaient pas non plus été appliquées, et ce bien que le niveau de discordance mis en évidence par le système d’information géographique oléicole ait été très élevé.

91      Quant au contrôle de compatibilité entre les déclarations de culture et les demandes d’aide en ce qui concerne les rendements prévu à l’article 14 du règlement n° 2261/84 et à l’article 28 du règlement n° 2366/98, la Commission a considéré que la République italienne était encore en train de mettre au point un système complexe d’analyse des rendements dits « atypiques ». Ce système n’étant toujours pas opérationnel à l’époque, seules les exclusions minimales prévues à l’article 16 du règlement n° 2366/98 avaient été appliquées.

92      Enfin, les services de la Commission ont relevé que les informations relatives à la destination de l’huile n’étaient pas centralisées, la législation italienne n’imposant pas aux oléiculteurs l’obligation de conserver les justificatifs des ventes effectuées. La Commission a considéré qu’aucun véritable contrôle n’avait donc eu lieu en ce qui concerne la destination de l’huile.

93      Au vu de ces observations et considérant que les autorités italiennes avaient gravement manqué à leurs obligations quant à la fréquence, au nombre et à l’intensité des contrôles essentiels, les services de la Commission ont annoncé leur intention de proposer une correction forfaitaire de 5 % sur les dépenses engagées pour les aides à la production de l’huile d’olive pour les campagnes 1999/2000 et 2000/2001. Il avait également été proposé de procéder à une correction ponctuelle afin de tenir compte du manque à gagner pour le FEOGA dû à la non-application des sanctions prévues à l’article 15 du règlement n° 2366/98 en cas de discordance entre le nombre d’oliviers déclarés et le nombre d’oliviers contrôlés.

94      Le 20 septembre 2005, les autorités italiennes ont saisi l’organe de conciliation et lui ont adressé un rapport détaillé assorti d’une note du ministère des Politiques agricoles et forestières italien.

95      Par son rapport du 1^er mars 2006, l’organe de conciliation a notamment invité les services de la Commission à reconsidérer le chiffrage de la correction ponctuelle proposée.

96      Par note du 21 novembre 2006, les services de la Commission ont communiqué à la République italienne leur position finale à l’issue de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA. Après avoir examiné les renseignements complémentaires fournis par les autorités italiennes lors de la procédure de conciliation, ils ont accepté de revoir leur position initiale et ont décidé de ne pas appliquer la correction ponctuelle pour non-application par ces mêmes autorités des sanctions visées à l’article 15 du règlement n° 2366/98, correction proposée dans la note du 6 juillet 2005. En revanche, la correction forfaitaire de 5 % a été maintenue. Le montant de cette correction, qui était erroné, a été rectifié dans la note du 3 juillet 2007.

97      Par la décision attaquée, la Commission a confirmé la correction forfaitaire proposée par ses services correspondant à 5 % sur les dépenses engagées pour les aides à la production de l’huile d’olive pour les campagnes 1999/2000 et 2000/2001 (exercices financiers de 2001 à 2004), soit un montant total de 76 431 065,67 euros.

3.     Appréciation du Tribunal

a)     Sur le moyen tiré de la violation de l’article 9 bis, paragraphe 1 et paragraphe 3, sous c), du règlement n° 2366/98 et de l’article 11 bis du règlement n° 136/66

98      En ce qui concerne les critiques formulées par la Commission à l’encontre du système italien de contrôle des moulins, en premier lieu, la République italienne soutient que le retard dans la transmission des données de production mensuelle des moulins à Agecontrol par l’AGEA n’a pas altéré la capacité de réaction d’Agecontrol ni empêché de déceler les cas de communication tardive des relevés, y compris aux fins de l’application des mesures de sanction.

99      En second lieu, la République italienne fait valoir, en substance, que le système italien d’imposition des sanctions est conforme à la réglementation communautaire applicable, mais doit aussi respecter les obligations prévues par la législation italienne en matière de bonne gestion de la procédure administrative.

100    Dans le rapport de synthèse, les services de la Commission sont arrivés à la conclusion qu’existaient des lacunes dans la réalisation des contrôles des moulins en Italie. En particulier, ils ont constaté des retards dans la transmission des informations de l’AGEA à Agecontrol, ce qui avait empêché cette dernière de planifier correctement ses propres contrôles, une comptabilité matières non conforme aux exigences réglementaires, une insuffisance dans les contrôles des populations à risque et des propriétaires des moulins et, enfin, un contrôle sur la destination de l’huile quasi inexistant. La Commission, à la suite des informations obtenues pendant la procédure devant l’organe de conciliation, a considéré que le suivi des contrôles dans le système italien était contraire aux exigences communautaires au moins pour la campagne 1999/2000. En effet, jusqu’à l’introduction de l’article 9 bis du règlement n° 2366/98 par le règlement n° 648/2001 (voir point 72 ci-dessus), il n’était pas possible d’opérer le retrait d’agrément lorsque les conditions étaient réunies. En ce qui concerne la campagne 2000/2001, selon les services de la Commission, le système italien révélait, en substance, les mêmes défaillances constatées pour la campagne 1999/2000 et ne respectait pas les conditions introduites par le nouvel article 9 bis du règlement n° 2366/98 pour déroger à l’obligation de retrait de l’agrément. En effet, la réglementation italienne n’établissait pas un délai au terme duquel l’irrégularité devait être corrigée et ne menait pas systématiquement à l’imposition d’autres sanctions. De plus, la Commission doutait du caractère dissuasif du système italien dans la mesure où toutes les exploitations ayant fait l’objet d’une proposition de sanction n’étaient pas soumises à de nouveaux contrôles postérieurement.

101    En l’espèce, il y a lieu de relever que, s’agissant de la campagne 1999/2000, la République italienne, en substance, ne conteste pas les irrégularités constatées par les services de la Commission, à savoir les retards dans la transmission des informations de l’AGEA à Agecontrol, une comptabilité matières non conforme aux exigences réglementaires, une insuffisance dans les contrôles des populations à risque et des propriétaires des moulins et, enfin, un contrôle sur la destination de l’huile quasi inexistant. Ces irrégularités concernaient ainsi les conditions d’agrément des moulins au sens de l’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84 et justifiaient donc le retrait d’agrément en application du même article.

102    S’agissant de la campagne 2000/2001, à partir de laquelle le retrait de l’agrément est également régi par l’article 9 bis du règlement n° 2366/98, il convient de relever que la République italienne n’établit pas que les conditions prévues à l’article 9 bis, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, concernant la possibilité d’appliquer une autre sanction que le retrait d’agrément, sont remplies en l’espèce.

103    La République italienne allègue que la Commission n’a pas suffisamment pris en compte les particularités du système italien de sanction, notamment l’existence d’une procédure « d’avertissement » qui « place l’exploitant du moulin dans une situation d’opérateur sous surveillance », de manière à le rendre « plus conscient de la nécessité d’adopter un comportement conforme aux dispositions légales et réglementaires ».

104    Or, il convient de constater, ainsi que le Tribunal l’a déjà relevé, que la sanction consistant en un « avertissement » n’équivaut pas à un retrait d’agrément. L’argument de la République italienne selon lequel, en substance, l’avertissement ne serait pas un « affaiblissement » de la sanction prévue, mais une sanction supplémentaire par rapport aux sanctions de base prévues lorsque les violations ne sont pas de nature à entraîner l’adoption d’une mesure de retrait n’infirme aucunement cette conclusion (arrêt du Tribunal du 26 septembre 2012, Italie/Commission, T-84/09, non publié au Recueil, point 103).

105    Dès lors, l’application de l’avertissement au lieu du retrait d’agrément, alors que les conditions d’un tel retrait étaient remplies, est contraire à l’article 9 bis du règlement n° 2366/98 et c’est donc à tort que la République italienne soutient qu’une suite appropriée a été donnée aux constats d’irrégularités signalés par Agecontrol.

106    Quant à l’argument de la République italienne tiré d’une disproportion entre la correction appliquée et l’incidence de l’ensemble des propositions de retrait d’agrément présentées par Agecontrol en termes de quantités d’huile susceptibles d’être exclues du régime d’aides à la production, il convient de relever que, ainsi qu’il a été confirmé par les parties lors de l’audience, les tableaux de calcul annexés par la République italienne à la réplique pour étayer cet argument n’avaient pas été fournis en tant que tels à la Commission pendant la procédure administrative. La République italienne, lors de l’audience, n’a pas non plus su fournir une explication à cet égard.

107    En outre, même si la République italienne soutient que les données contenues dans ces tableaux étaient déjà en possession de la Commission, il y a lieu de relever que cette circonstance ne ressort nullement du dossier.

108    Dans ces conditions, à la lumière de la jurisprudence selon laquelle la légalité d’une décision de la Commission doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (arrêt du Tribunal du 22 janvier 2013, Grèce/Commission, T-46/09, non encore publié au Recueil, point 149 ; voir également, par analogie, arrêt de la Cour du 22 décembre 2008, Regie Networks, C-333/07, Rec. p. I-10807, point 81), il n’y a pas lieu de prendre en considération lesdits tableaux aux fins d’apprécier la légalité de la décision attaquée.

109    À la lumière de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent moyen.

b)     Sur le moyen tiré de la violation de l’article 26 et de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 2366/98

110    En ce qui concerne la non-exécution des contrôles supplémentaires prévus à l’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 2366/98, la République italienne prétend que, en Italie, le système d’information géographique oléicole a été formellement et substantiellement achevé dès le 15 octobre 2002 et que, par conséquent, les autres contrôles prévus à l’article 28, paragraphes 2 et 3, n’avaient pas lieu d’être, ni durant la campagne 2000/2001 ni durant les campagnes suivantes. La Commission aurait suivi et approuvé les conditions de constitution du système d’information géographique ainsi que reconnu que les autorités italiennes étaient arrivées à la phase d’achèvement du système d’information géographique et que la qualité de ce dernier était acceptable et remplissait les conditions contenues dans le règlement n° 2366/98.

111    S’agissant de la campagne 1999/2000, au point 13.1.5 du rapport de synthèse, la Commission a indiqué que les autorités italiennes elles-mêmes reconnaissaient que le système d’information géographique oléicole n’était pas opérationnel pour cette campagne, car celles-ci n’avaient pas répondu aux critères prévus à l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 2366/98. Le rapport de synthèse a retenu que, pour cette campagne, les autorités italiennes n’avaient pas effectué un contrôle sur place pour 5 % des déclarations totales tel que le prévoit l’article 28, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98.

112    S’agissant de la campagne 2000/2001, au point 13.1.5 du rapport de synthèse, la Commission a considéré que la position de la direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » n’était pas suffisamment claire et qu’elle avait été mal interprétée par les autorités italiennes. En effet, ladite position était que le système d’information géographique oléicole ne pouvait être considéré comme achevé avant la campagne de 2002/2003 et, de ce fait, les contrôles prévus à l’article 28, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98 auraient dû être effectués. Néanmoins, les services de la Commission ont reconnu qu’il s’agissait d’un aspect purement formel et que les contrôles effectués en Italie avaient eu lieu sur une base de données graphiques qui avait concerné bien plus que 10 % des exploitants, ainsi que cela était exigé pour cette campagne par ledit article.

113    En l’espèce, il y a lieu de relever que, s’agissant de la campagne 1999/2000, la République italienne ne conteste pas que le système d’information géographique oléicole n’était pas achevé et opérationnel pour cette campagne. De plus, elle ne soutient pas que les contrôles sur place d’au moins 5 % des déclarations de cette campagne ont été effectués conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98.

114    Quant à la campagne 2000/2001, la République italienne allègue que la décision attaquée a considéré à tort que le système d’information géographique oléicole n’était pas opérationnel pour cette campagne. En effet, la Commission aurait suivi et approuvé les conditions de constitution de ce système ainsi que reconnu que les autorités italiennes étaient arrivées à sa phase d’achèvement et que la qualité de ce dernier était acceptable et remplissait les conditions contenues dans le règlement n° 2366/98.

115    À ce dernier égard, il y a lieu de relever qu’il ne ressort pas clairement du rapport de synthèse que la correction imposée dans le secteur de l’huile d’olive et des matières grasses est également fondée sur la non-exécution des contrôles supplémentaires prévus à l’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 2366/98 quand le système d’information géographique oléicole n’est pas formellement achevé. En revanche, il découle d’une lecture combinée du rapport de synthèse et de la note du 21 novembre 2006, citée au point 96 ci-dessus, que ce sont essentiellement les défaillances constatées dans les contrôles des moulins ainsi que dans les contrôles des rendements qui fondent la correction forfaitaire imposée par la Commission pour la campagne 2000/2001.

116    Il s’ensuit que, même à supposer que les arguments de la République italienne en ce qui concerne l’achèvement du système d’information géographique oléicole à partir du 15 octobre 2002 puissent être accueillis, cette circonstance ne saurait remettre en cause le fondement de la correction forfaitaire imposée par la Commission pour la campagne 2000/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2012, Italie/Commission, précité, point 56).

117    Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter le présent moyen.

c)     Sur le moyen tiré de la violation de l’article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2261/84 et de l’article 16 du règlement n° 2366/98

118    En ce qui concerne les critiques relatives au contrôle de compatibilité entre les déclarations de culture et les demandes d’aide en ce qui concerne les rendements, la République italienne estime que les conditions pour l’application d’une correction forfaitaire proposée par les services de la Commission n’étaient pas réunies, mais qu’il pouvait, éventuellement, y avoir une correction ponctuelle.

119    La République italienne indique que, durant la campagne 1999/2000, lorsque l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, modifié par le règlement n° 648/2001, ne s’appliquait pas encore, les autorités italiennes ont tenté de sélectionner les exploitations dont la production était sensiblement supérieure à celle calculée au moyen des rendements établis selon la législation communautaire.

120    Durant la campagne 2000/2001, en revanche, les autorités italiennes auraient mis au point un système de contrôles complémentaires pour vérifier les conditions objectives justifiant les productions excédentaires par rapport aux rendements communautaires définis sur la base des critères prévus à l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, modifié par le règlement n° 648/2001.

121    En l’espèce, la position finale de la Commission concernant le contrôle des rendements est contenue au point 13.1.5 du rapport de synthèse ainsi que dans la note du 21 novembre 2006, citée au point 96 ci-dessus.

122    S’agissant de la campagne 1999/2000, la Commission a constaté que les contrôles sur les rendements avaient été pratiquement abandonnés, étant donné le retard cumulé - l’analyse de l’échantillon de 2700 exploitations identifiées ayant été conclue en avril 2002 alors que le solde avait été versé en septembre 2001-, afin de se concentrer sur les campagnes précédentes. Elle a indiqué que, par la lettre du 17 mars 2006, faisant suite à la procédure de conciliation, les autorités italiennes avaient transmis un tableau qui montre que pour 125 oléiculteurs l’aide a été réduite à la suite des vérifications effectuées par Agecontrol, pour une valeur de 230 251 euros. Elle a conclu que ces résultats étaient limités au regard du million d’oléiculteurs existant en Italie et, surtout, qu’ils étaient tardifs.

123    S’agissant de la campagne 2000/2001, la Commission a constaté que les autorités italiennes avaient modifié la procédure de contrôle des rendements et avaient élaboré un système fondé sur une corrélation entre les rendements des zones (oléicoles) homogènes et les « schede agronomiche di rilevamento degli ulivi » (fiches agronomiques de relevé des oliviers), stabilisées sur la base des données du système d’information géographique oléicole.

124    Toutefois, la Commission a indiqué :

« [L]a procédure mise en place présente des lacunes fondamentales :

Elle se limite aux cas où l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98 s’applique, c’est-à-dire, à une partie seulement de la population totale devant être contrôlée. Cet article a été introduit à compter de la campagne 2000/2001 uniquement pour permettre aux États membres de reporter le versement de l’avance (visée à l’article 12 du règlement (CEE) n° 2261/84) dans les cas où des contrôles ultérieurs/supplémentaires s’avèrent nécessaires (considérant 8 du règlement n° 648/2001). Cet article n’a absolument pas pour effet de limiter la portée des obligations de contrôle sur les rendements prévues à l’article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2261/84 et à l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 2366/98.

Elle a été extrêmement lente en ce que l’analyse a débuté en 2003, après le versement du solde pour 2000/2001, mais les chiffres définitifs des montants à exclure de l’aide [n’]ont été rendus publics qu’en mars 2006.

Elle est basée sur une étude qui présente de nombreuses lacunes méthodologiques. »

125    Il y a lieu de relever que, s’agissant de la campagne 1999/2000, lorsque l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, modifié par le règlement n° 648/2001, ne s’appliquait pas encore, la République italienne se limite en substance à soutenir que les autorités italiennes auraient sélectionné les exploitations dont la production était sensiblement supérieure à celle calculée au moyen des rendements établis selon la législation communautaire.

126    Toutefois, à cet égard, en premier lieu, il y a lieu de relever que, comme le soutient à juste titre la Commission, les dispositions pertinentes pour évaluer les pratiques adoptées par les autorités italiennes pour contrôler la compatibilité entre les déclarations de culture et les demandes d’aide en ce qui concerne les rendements sont contenues à l’article 28 du règlement n° 2366/98 et à l’article 14 du règlement n° 2261/84.

127    Par conséquent, l’entrée en vigueur de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, tel que modifié par le règlement n° 648/2001, ne saurait avoir aucun impact sur les obligations des États membres en matière de contrôle des rendements.

128    En second lieu, il y a lieu de constater que la République italienne n’a pas été à même de démontrer que les constatations de la Commission en ce qui concerne le nombre très limité des contrôles sur les rendements effectués pour la campagne 1999/2000 et le caractère tardif des résultats obtenus par ces contrôles étaient inexactes.

129    S’agissant de la campagne 2000/2001, la République italienne fait valoir qu’elle a mis au point un système de contrôles complémentaires pour vérifier les conditions objectives justifiant les productions excédentaires par rapport aux rendements communautaires définis sur la base des critères prévus à l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, modifié par le règlement n° 648/2001.

130    À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Commission, dans sa position finale, a souligné les lacunes de cette procédure mise en place par les autorités italiennes qui s’applique seulement aux cas prévus par l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98, c’est-à-dire à une partie seulement de la population totale devant être contrôlée.

131    Le considérant 8 du règlement n° 648/2001 indique :

« L’article 16, paragraphe 1, du règlement […] n° 2366/98 établit que le paiement de l’avance de l’aide peut s’effectuer sous réserve du résultat des contrôles à partir de la date du 16 octobre de chaque campagne. Dans certains cas, il est opportun de reporter la date du début des possibilités de paiement de l’avance afin de permettre la réalisation de contrôles complémentaires au niveau des producteurs et des moulins concernés. Le report du paiement des avances se justifie ainsi lorsque la production pour laquelle l’aide est demandée correspond à un rendement nettement supérieur à celui estimé dans la zone concernée, ou lorsque cette production est effectuée par un moulin qui fait l’objet d’une proposition de retrait d’agrément d’au moins un an. »

132    Il s’ensuit que l’article 16, paragraphe 1, du règlement n° 2366/98 prévoit la possibilité pour les autorités nationales de suspendre, dans certains cas, le paiement d’une partie de l’avance sur le montant de l’aide et subordonne le paiement du solde à certaines vérifications.

133    En revanche, cette disposition ne définit pas les obligations générales de contrôle des rendements imposées aux États membres qui sont contenues à l’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2366/98 et à l’article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2261/84.

134    La République italienne ne présente aucun élément pour démontrer le caractère erroné de cette conclusion.

135    En outre, la République italienne ne fournit pas non plus d’éléments qui permettent de remettre en cause la lenteur, selon la Commission, de son système de contrôle des rendements, l’analyse des données ayant été effectuée en 2003, après le versement du solde pour 2000/2001, et les chiffres définitifs des montants à exclure de l’aide n’ayant été rendus publics qu’en mars 2006.

136    À la lumière des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le présent moyen sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’opportunité d’une éventuelle correction ponctuelle. En effet, la Commission a, conformément à la jurisprudence citée aux points 12 à15 ci-dessus, apporté des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de l’efficacité des contrôles des rendements en olives et en huile. La République italienne n’a, quant à elle, pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes.

d)     Sur le moyen tiré de la violation de l’article 10 du règlement n° 2366/98

137    En ce qui concerne les critiques relatives à l’absence de contrôle de la destination de l’huile, la République italienne prétend que l’obligation faite aux producteurs de conserver les factures de vente de l’huile ou, au moins, un justificatif de la livraison de l’huile aux destinataires et d’envoyer ces informations à l’AGEA a été imposée par une circulaire du ministère des Politiques agricoles et forestières italien. À compter de la campagne 1999/2000 et avant le 1^er décembre, ces mêmes producteurs auraient été tenus de remettre une déclaration indiquant les quantités en fonction des principales destinations de l’huile achetée au cours de la précédente campagne ainsi que la situation des stocks d’huile d’olive qu’ils détenaient à la date du 1^er novembre précédent.

138    Le recours à un instrument comme la circulaire en matière agricole serait très fréquent et se justifierait au vu de la nécessité, d’une part, de mettre en œuvre rapidement et efficacement des dispositions communautaires et, d’autre part, d’éviter, conformément à la jurisprudence communautaire, la multiplication des sources communautaires par des actes législatifs ou réglementaires de droit interne.

139    S’agissant du présent moyen, il y a lieu de constater que l’absence de contrôle de la destination de l’huile est une des défaillances qui ont été relevées par les services de la Commission dans le cadre des contrôles sur les moulins.

140    À cet égard, il suffit de relever, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la valeur juridique de la circulaire du ministère des Politiques agricoles et forestières italien, que les autorités italiennes, bien que sollicitées à plusieurs reprises pendant la procédure administrative, n’ont jamais fourni aux services de la Commission la liste des principaux destinataires de l’huile visée à l’article 10, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98.

141    Cette circonstance, qui n’a pas été démentie par la République italienne dans ses écritures, est suffisante pour considérer que la Commission a apporté des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de l’existence des contrôles sur les destinataires de l’huile. La République italienne n’a, quant à elle, pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes.

142    Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter le présent moyen.

D -  Secteur des fourrages séchés

1.     Réglementation communautaire

143    Le règlement (CE) n° 603/95 du Conseil, du 21 février 1995, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fourrages séchés (JO L 63, p. 1), établit en son article 3 un régime d’aides destiné aux produits relevant de cette organisation commune des marchés.

144    L’article 8 du règlement n° 603/95 définit les critères que les produits doivent présenter pour ouvrir droit à l’aide, et notamment le taux d’humidité.

145    L’article 9 du règlement n° 603/95 prévoit que l’aide ne peut être octroyée qu’aux entreprises de transformation des produits relevant de l’organisation commune des marchés dans le secteur des fourrages séchés qui présentent les caractéristiques suivantes :

« a)      tiennent une comptabilité matières indiquant au moins :

-        les quantités de fourrages verts et, le cas échéant, séchés au soleil, mises en œuvre ; toutefois, il peut être admis, si la situation particulière de l’entreprise l’exige, que les quantités soient estimées sur la base des superficies ensemencées ;

-        les quantités de fourrages séchés produites ainsi que les quantités et la qualité de ces mêmes fourrages quittant l’entreprise ;

b)      fournissent, le cas échéant, les autres pièces justificatives nécessaires pour le contrôle du droit à l’aide ;

c)      entrent dans au moins une des catégories suivantes :

-        entreprises ayant passé des contrats avec des producteurs de fourrage à sécher,

-        entreprises ayant transformé leur propre production ou, en cas de groupements, celle de leurs adhérents,

-        entreprises ayant été fournies par des personnes physiques ou morales offrant certaines garanties à déterminer, et ayant passé des contrats avec des producteurs de fourrage à sécher ; ces personnes physiques ou morales doivent être des acheteurs agréés par les autorités compétentes des États membres où les fourrages ont été récoltés, dans les conditions définies selon la procédure prévue à l’article 17 ».

146    L’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 603/95 précise que les contrats visés à l’article 9, sous c), dudit règlement doivent mentionner non seulement le prix à payer aux producteurs pour le fourrage vert et, le cas échéant, pour le fourrage séché au soleil, mais aussi, au moins, la superficie dont la récolte est destinée à l’entreprise de transformation et les conditions de livraison et de paiement.

147    Aux termes de l’article 12 du règlement n° 603/95, les États membres instaurent un régime de contrôle permettant de vérifier, pour chaque entreprise de transformation, le respect des conditions énoncées aux articles précédents et la correspondance entre les quantités pour lesquelles une aide est demandée et les quantités de fourrages de la qualité minimale sorties de cette entreprise. Il est procédé à la détermination du poids des fourrages séchés ainsi qu’à la prise d’échantillons au moment de la sortie de l’entreprise de transformation.

148    Le règlement (CE) n° 785/95 de la Commission, du 6 avril 1995, portant modalités d’application du règlement n° 603/95 (JO L 79, p. 5), définit, en son article 2, paragraphe 2, tel que modifié par le règlement (CE) n° 676/1999 du 26 mars 1999 portant cinquième modification du règlement n° 785/95 (JO L 83, p. 40), l’« entreprise de transformation » comme l’entreprise de transformation dûment agréée par l’État membre dont elle relève qui effectue la déshydratation de fourrages frais en utilisant un séchoir répondant à certaines conditions de température de l’air à l’entrée.

149    L’article 2, paragraphe 3, du règlement n° 785/95 définit l’« acheteur de fourrages à sécher et/ou à broyer » comme la personne physique ou morale visée à l’article 9, sous c), iii), du règlement n° 603/95, dûment agréée par l’État membre dont elle relève, qui achète auprès des producteurs des fourrages frais pour les livrer aux entreprises de transformation.

150    L’article 4 du règlement n° 785/95 définit les conditions que les entreprises de transformation doivent respecter pour obtenir l’agrément. Plus précisément, aux termes de son paragraphe 2 :

« Aux fins de l’agrément visé à l’article 2, point 3, l’acheteur de fourrages à sécher et à broyer est tenu de :

-        déposer auprès de l’autorité compétente, au plus tard à la date prévue à l’article 8 paragraphe 5, les contrats passés avec les producteurs ainsi qu’une liste récapitulative de toutes les parcelles agricoles concernées,

-        tenir un registre pour les produits en question comportant au moins les achats et les ventes journaliers par produit avec, pour chaque lot, mention de sa quantité, de la référence au contrat passé avec le producteur qui a livré le produit et, le cas échéant, de l’entreprise de transformation destinataire,

-        mettre à disposition de l’autorité compétente sa comptabilité financière,

-        faciliter les opérations de contrôle.

L’acheteur de fourrages à sécher et à broyer perd son agrément pour une période à déterminer par l’autorité compétente, en fonction de la gravité des manquements constatés, si au moins une des conditions visées au premier alinéa n’est plus satisfaite. »

151    L’article 13 du règlement n° 785/95 dispose :

« Les entreprises de transformation mettent en outre à la disposition de l’autorité compétente, sur demande de celle-ci, notamment les pièces justificatives suivantes :

a) pour toute entreprise de transformation :

-        les éléments permettant de déterminer la capacité de production de l’entreprise,

-        l’indication du stock de combustible existant dans l’entreprise au début et à la fin de la production,

-        les factures d’achat de combustible et les relevés de consommation d’électricité au cours de la période de production,

-        l’indication des heures de fonctionnement des séchoirs et, pour les fourrages séchés au soleil, des broyeurs ;

[…] »

152    L’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 785/95 prévoit :

« Les autorités compétentes procèdent à la vérification de la comptabilité matières de toutes les entreprises agréées. Elles vérifient également par sondage les pièces financières justificatives des opérations réalisées par ces entreprises. Dans le cadre de ces contrôles chaque entreprise doit être visitée au moins une fois par campagne de commercialisation.

Toutefois, en ce qui concerne les nouvelles entreprises agréées, la vérification porte sur la totalité des demandes présentées pendant leur première année d’activité. »

153    Aux termes de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 785/95 :

« Les autorités compétentes :

-        vérifient régulièrement en particulier la comptabilité financière des entreprises agréées,

-        procèdent régulièrement à des contrôles supplémentaires auprès des fournisseurs de la matière première ainsi qu’auprès des opérateurs auxquels les fourrages séchés ont été livrés.

En outre, l’autorité compétente peut procéder à des contrôles inopinés de la même nature que ceux visés ci-dessus. »

2.     Antécédents du litige

154    En juin 2001, la Cour des comptes européenne a effectué une mission sur place pour vérifier le système italien de gestion et de contrôle du régime communautaire d’aide aux fourrages séchés. Elle a constaté de graves insuffisances concernant tant la vérification de la comptabilité financière que le contrôle des structures complexes et l’analyse de risques faite sur la base de la sélection de l’échantillon d’entreprises à examiner.

155    Entre le 13 et le 17 septembre 2004, les services de la Commission ont effectué une mission en Italie pour vérifier le système italien de gestion et de contrôle de l’aide aux fourrages séchés. La mission, qui portait sur les dépenses relatives à l’aide pour les campagnes 2002/2003 et 2003/2004, a débuté à Rome, auprès de l’AGEA, et s’est poursuivie en Émilie-Romagne et dans les Marches (Italie).

156    À cette occasion, il est apparu, notamment, que les contrôles de la comptabilité matières prévus à l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 785/95 se limitaient à la vérification, sur un échantillon correspondant à 5 % des factures de vente de l’entreprise de transformation, de la concordance avec les factures reçues par le destinataire de la facture et ne comportaient aucune vérification croisée avec des éléments de preuve externes, destinée à s’assurer de la réalité des transactions.

157    Les services de la Commission ont aussi relevé qu’il n’y avait pas eu non plus de contrôle visant à vérifier que les fourrages séchés avaient bien été manipulés physiquement, alors que le destinataire réel était clairement indiqué sur le document de transport et qu’il aurait donc pu faire l’objet de vérifications simples et tout à fait probantes.

158    Selon la Commission, pour renforcer le dispositif de contrôle, les autorités italiennes ont mis en place, à compter de la campagne 2002/2003, des contrôles de second niveau, à savoir des contrôles annuels auprès des entreprises de transformation. Quoique très complets, ces contrôles n’ont toutefois porté que sur un échantillon d’entreprises.

159    Quant au contrôle de la comptabilité financière visé à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 785/95, il est apparu que la comparaison avec les documents financiers annuels, en particulier pour les stocks, les achats et les ventes, n’avait pas été faite et que la consommation d’énergie ou de main-d’œuvre, ainsi que les heures de production, bien que relevées, n’avaient pas été analysées ni confirmées par la comptabilité financière. Plus particulièrement, les données considérées ne figuraient dans aucune banque de données permettant de comparer la consommation de différentes entreprises ou les données d’une même entreprise en vue de déceler d’éventuelles anomalies.

160    Il a été relevé que le contrôle des stocks avait bien été effectué tous les mois, mais d’une façon très sommaire et sans aucune traçabilité.

161    Par ailleurs, selon la Commission, la température de l’air à l’entrée du séchoir n’avait jamais été contrôlée, bien qu’il s’agisse d’un critère d’éligibilité du fourrage séché et d’agrément des entreprises de transformation.

162    Quant aux contrôles des destinataires des fourrages séchés, la Commission a indiqué qu’ils s’étaient révélés largement insuffisants. Ses services ont considéré que la procédure suivie par les autorités italiennes pour contrôler les opérateurs auxquels des fourrages séchés avaient été livrés, comme prévu à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 785/95, ne tenait aucun compte du risque lié à l’existence de sociétés commerciales qui pouvaient constituer un moyen de bénéficier artificiellement des conditions d’octroi de l’aide.

163    La Commission a indiqué, à cet égard, que les contrôles des destinataires des fourrages séchés s’étaient révélés largement insuffisants. Elle a considéré qu’il n’y avait eu qu’un contrôle du respect formel des documents comptables, sans aucune vérification de la réalité des opérations physiques ou financières, et surtout, que ce contrôle s’était limité aux premiers destinataires de la facture de vente, qui n’étaient parfois que de simples sociétés de refacturation.

164    Selon la Commission, les contrôles des acheteurs agréés ont été effectués sans vision critique, étaient purement comptables et se sont limités à vérifier que les factures de vente de l’acheteur correspondaient aux factures d’achat de l’entreprise de transformation et avaient été payées.

165    Aucune vérification n’aurait porté sur la correspondance entre les achats de fourrage vert et les contrats ni sur la correspondance entre la comptabilité matières et la comptabilité financière des acheteurs agréés.

166    En ce qui concerne le contrôle des producteurs de fourrage vert, il est apparu à la Commission que les vérifications sur le terrain des parcelles déclarées dans les contrats n’étaient pas suffisamment efficaces. La sélection des parcelles à inspecter se serait faite sans aucune analyse de risques et chaque producteur aurait pu conclure deux contrats (fourrage séché au soleil et déshydraté) pour chaque parcelle avec un nombre illimité de transformateurs, contrairement aux dispositions de l’article 11 du règlement n° 603/95. Ces contrôles auraient été décidés selon les contrats et non selon les producteurs et effectués trop tardivement et en l’absence des informations nécessaires.

167    Enfin, il n’y aurait eu aucune supervision des contrôles délégués par l’organisme payeur jusqu’à la campagne 2003/2004, ce qui serait d’autant plus grave en raison du fait que la rotation des inspecteurs était quasi nulle.

168    À la suite de ces missions, par notes du 16 janvier 2004 et du 28 février 2005, les services de la Commission ont informé, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, la République italienne des défaillances constatées et ils ont demandé aux autorités nationales de leur fournir des renseignements complémentaires.

169    Par notes du 17 mars 2004 et du 3 mai 2005, la République italienne a présenté ses observations.

170    Considérant que les renseignements et les observations communiqués par les autorités italiennes ne pouvaient suffire à écarter les critiques formulées, les services de la Commission ont convoqué les autorités italiennes à une discussion bilatérale conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95.

171    Une réunion s’est tenue le 26 octobre 2005 à Bruxelles. À l’issue de cette réunion, les services de la Commission ont rédigé le procès-verbal de ladite réunion, qu’ils ont remis aux autorités nationales, par note du 1^er février 2006, dans lequel figuraient les résultats obtenus, les observations et éclaircissements fournis par les représentants des autorités italiennes ainsi qu’une demande de renseignements complémentaires.

172    Par note du 28 février 2006, les autorités italiennes ont communiqué les renseignements demandés.

173    À la suite des discussions bilatérales et des renseignements et observations présentés par les autorités italiennes, les services de la Commission, par lettre du 22 septembre 2006, ont communiqué formellement à la République italienne leurs conclusions, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 et à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la décision 94/442. Conformément au document VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie », les services de la Commission ont proposé d’appliquer une correction forfaitaire correspondant à 5 % des dépenses engagées depuis le 16 janvier 2002, une correction forfaitaire correspondant à 2 % des dépenses déclarées par l’AGEA pour la campagne 2003/2004 et à 5 % de celles contrôlées par l’AGREA pour la même campagne, ainsi qu’une correction forfaitaire de 2 % des dépenses déclarées par l’AGEA et l’AGREA pour la campagne 2004/2005.

174    Le 3 novembre 2006, les autorités italiennes ont saisi l’organe de conciliation et ont adressé à ce dernier un rapport détaillé assorti d’une note du ministère des Politiques agricoles et forestières italien.

175    Le 6 mars 2007, l’organe de conciliation a remis son rapport final, dans lequel il a invité les services de la Commission à prendre en considération la fréquence des contrôles effectués en Italie, qui était supérieure aux prescriptions réglementaires, et la qualité des contrôles de second niveau, qui permettaient de limiter les risques pour le FEOGA.

176    Par note du 30 avril 2007, la Commission a communiqué sa position finale à la République italienne et a confirmé les conclusions qu’elle avait formulées dans sa note du 22 septembre 2006. Cette position est reprise au point 15.1.5 du rapport de synthèse.

177    Par la décision attaquée, la Commission a donc confirmé la correction financière proposée par ses services correspondant respectivement à 5 % des dépenses engagées depuis le 16 janvier 2002 au titre de l’aide à la production de fourrages séchés, à 2 % des dépenses engagées au titre de la même aide pour la campagne 2003/2004 et contrôlées par l’AGEA, à 5 % des dépenses engagées au titre de la même aide pour la campagne 2003/2004 et contrôlées par l’AGREA et à 2 % des dépenses engagées au titre de la même aide pour la campagne 2004/2005 et contrôlées par l’AGEA et l’AGREA, soit un montant total de 6 215 115,69 euros.

3.     Sur le moyen tiré de la violation des articles 2, 8, 13 et 14 du règlement n° 785/95

178    La République italienne conteste les défaillances relevées par la Commission affectant le système de contrôle dans le secteur des fourrages séchés. En particulier, elle conteste, d’une part, les prétendues défaillances dans certains contrôles essentiels et, d’autre part, les prétendues défaillances dans certains contrôles complémentaires.

a)     Sur les contrôles essentiels

179    S’agissant des contrôles essentiels, la République italienne conteste les conclusions des services de la Commission concernant, en premier lieu, les contrôles de la comptabilité matières et de la comptabilité financière, en deuxième lieu, le contrôle des stocks et, en troisième lieu, le contrôle de la température de l’air à l’entrée des dessiccateurs.

 Sur les contrôles de la comptabilité matières et de la comptabilité financière

180    En premier lieu, la République italienne fait valoir que les contrôles de la comptabilité matières et de la comptabilité financière de toutes les entreprises de transformation ont eu lieu tant lors des contrôles mensuels (contrôles de premier niveau) que lors des contrôles annuels (contrôles de second niveau). Lors de ces contrôles, tous les documents justificatifs auraient été vérifiés, notamment les factures d’achat des fourrages et les documents de transport établis et émis par des producteurs agricoles et des acheteurs agréés, les factures de vente, les documents de transport émis par l’entreprise de transformation à l’attention des destinataires des fourrages transformés et les justificatifs de paiement des factures pointés dans les relevés de comptes retraçant les mouvements comptables. Selon la République italienne, le règlement n° 785/95 prévoit, en son article 14, paragraphe 2, la vérification « par sondage des pièces financières justificatives des opérations réalisées par ces entreprises » au moins une fois par campagne. La vérification du « lien entre la comptabilité matières et la comptabilité financière » n’aurait été introduite qu’à l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 382/2005 de la Commission, du 7 mars 2005, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1786/2003 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des fourrages séchés (JO L 61, p. 4).

181    En second lieu, en ce qui concerne l’existence des données comptables en matière de consommation énergétique, la République italienne fait valoir que des copies des relevés ou des factures d’achat ont été obtenues depuis la campagne 2002/2003 et qu’il a été procédé à la vérification des moyens de paiement et à leur bonne fin.

182    Dans les conclusions figurant au point 15.1.5 du rapport de synthèse, il est indiqué que les contrôles mensuels, malgré leur fréquence, ne remplissaient pas entièrement les conditions prévues par la réglementation, à cause de trois types de défaillances qui n’avaient pas été contestées par les autorités italiennes, à savoir l’absence d’analyse des consommations d’énergie et de la main-d’œuvre (alors qu’il s’agit d’éléments essentiels pour évaluer la plausibilité des quantités produites), l’absence, dans les instructions de contrôle et dans les rapports relatifs, de mention explicite sur la vérification des températures des fours et l’absence de comparaison entre comptabilité matières et les documents comptables annuels, par exemple en ce qui concerne les ventes ou les stocks.

183    S’agissant de contrôles de second niveau, il est indiqué dans le rapport de synthèse que les contrôles annuels de second niveau ont déjà été considérés dans le cadre de l’évaluation du taux de correction financière. En effet :

-        pour 2002/2003, lorsque toutes les dépenses « aides à la production des fourrages séchés » étaient déclarées à l’AGEA, les quatre entreprises contrôlées représentaient moins de 30 % des dépenses, alors que la réglementation prévoyait un contrôle annuel approfondi sur 100 % des dépenses ;

-        pour 2003/2004, la Commission n’a pas tenu compte d’éventuelles corrections à la charge des organismes payeurs autres que l’AGEA et l’AGREA, en accordant le « bénéfice du doute » aux autres organismes payeurs qui n’avaient pas été visités lors de l’enquête. En outre, la Commission a différencié l’approche suivie pour l’AGEA et l’AGREA dans la mesure où les contrôles de second niveau ont concerné 50 % des dépenses déclarées par l’AGEA, alors qu’ils n’ont concerné que 10 % des dépenses de l’AGREA. Dans le cas de l’AGEA, la Commission a donc proposé de tenir compte de la circonstance que les contrôles de second niveau ont compensé les lacunes constatées lors de contrôles mensuels.

184    S’agissant, en premier lieu, des contrôles sur la comptabilité matières et sur la comptabilité financière, il convient donc de constater que, ainsi que les services de la Commission l’ont relevé, les modalités d’application italiennes de l’article 14 du règlement n° 785/95 prévoyaient que les contrôles mensuels comprennent une vérification comptable d’un échantillon de 5 % des factures d’achats de fourrages vertes. Toutefois ces contrôles ne comportaient, selon les services de la Commission, aucune vérification croisée avec des éléments de preuve externes, destinée à s’assurer de la réalité des transactions.

185    À cet égard, la République italienne fait valoir, en substance, que l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 785/95 n’imposait ni la vérification d’un lien entre la comptabilité matières et la comptabilité financière, ni aucune vérification croisée desdites comptabilités avec des éléments de preuve externes, destinées à s’assurer de la réalité des transactions. Ces vérifications auraient été introduites dans un deuxième temps par l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 382/2005.

186    Il est vrai que l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 785/95 se limite à prévoir que les autorités compétentes procèdent à la vérification de la comptabilité matières de toutes les entreprises agréées et qu’elles vérifient également par sondage les pièces financières justificatives des opérations réalisées par ces entreprises.

187    Toutefois, selon une jurisprudence constante, en vertu des règles communautaires relatives au FEOGA, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance, et ce même si la réglementation en vigueur à l’époque des faits n’imposait pas expressément aux États membres de recourir aux méthodes de contrôle prescrites par la Commission dans le rapport de synthèse pour remédier aux anomalies (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, point 16 ; du 14 avril 2005, Espagne/Commission, C-468/02, non publié au Recueil, point 35, et arrêt du Tribunal du 25 juillet 2006, Belgique/Commission, T-221/04, non publié au Recueil, point 52).

188    De même, selon une jurisprudence constante, il résulte des règles communautaires relatives au FEOGA que les États membres sont tenus d’organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d’assurer que les conditions matérielles et formelles d’octroi des aides sont correctement observées. Si l’organisation d’un tel ensemble de contrôles fait défaut ou si celle mise en place par un État membre est défaillante au point de laisser subsister des doutes quant à l’observation de ces conditions, c’est à juste titre que la Commission ne reconnaît pas certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné (arrêts Allemagne/Commission, précité, points 20 et 21 ; du 14 avril 2005, Espagne/Commission, précité, point 36, et du 25 juillet 2006, Belgique/Commission, précité, point 53).

189    En l’espèce, s’agissant des contrôles mensuels (de premier niveau), lors de la mission sur place, les services de la Commission ont constaté, à juste titre, que ceux-ci, en se limitant à une vérification des registres de la comptabilité matières et à une vérification par sondage d’un échantillon des factures mensuelles de l’entreprise de transformation sans croiser ces données avec des preuves externes de la réalité des opérations ou avec des documents de transport, n’avaient pas été suffisamment efficaces.

190    Il y a lieu de relever, en outre, que la Commission n’a jamais fait grief à la République italienne d’avoir entièrement négligé les contrôles croisés avec des preuves externes de la réalité des transactions effectuées par les entreprises de transformation. Elle s’est bornée à constater que ces contrôles avaient été exclusivement effectués dans le cadre des contrôles annuels (c’est-à-dire des contrôles de second niveau) réalisés par l’AGEA. Or, ces contrôles ont porté sur un échantillon très limité d’entreprises de transformation, soit 15 % pour la campagne 2002/2003 et 30 % pour la campagne 2003/2004, ce qui n’était donc nullement suffisant.

191    Il peut ainsi être conclu que la Commission a, à juste titre, émis des doutes quant à l’efficacité du système de contrôle de la comptabilité matières et de la comptabilité financière des entreprises de transformation.

192    S’agissant, en second lieu, du contrôle sur la consommation énergétique, la République italienne fait valoir que, dans les dispositions relatives à la comptabilité obligatoire prévues par la législation italienne, il n’existe pas de « documents financiers annuels », mais que, en tout état de cause, toutes les vérifications nécessaires, y compris en matière de consommation énergétique, ont été effectuées.

193    À cet égard, il y a lieu de relever que, si le règlement n° 785/95 ne prévoit pas un contrôle des documents financiers annuels, il prévoit, en son article 13, que toute entreprise de transformation doit mettre à la disposition de l’autorité compétente les pièces justificatives concernant, notamment, les éléments permettant de déterminer la capacité de production de l’entreprise, l’indication du stock de combustible existant dans l’entreprise au début et à la fin de la production, les factures d’achat de combustible et les relevés de consommation d’électricité au cours de la période de production et l’indication des heures de fonctionnement des séchoirs et, pour les fourrages séchés au soleil, des broyeurs.

194    L’article 13 du règlement n° 785/95 vise donc à permettre aux autorités compétentes de vérifier la production effective de l’entreprise en question en examinant sa consommation énergétique.

195    Il s’ensuit que, si les autorités se limitent, comme en l’espèce, à collecter des copies des relevés ou des factures d’achat et à s’assurer de leur paiement sans vérifier la correspondance entre la consommation énergétique des entreprises de transformation et la quantité de fourrages produite, le contrôle peut être considéré comme défaillant.

196    À la lumière de la jurisprudence citée aux points 12 à 15 ci-dessus, il convient donc de relever que la République italienne n’a pas apporté des éléments concrets et précis de nature à infirmer le bien-fondé des doutes sérieux et raisonnables manifestés par la Commission à l’égard de l’efficacité du système de contrôle de la consommation énergétique devant être mise en place en application des articles 13 et 14 du règlement n° 785/95.

197    Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter cette branche du sixième moyen.

 Sur le contrôle des stocks

198    La République italienne qualifie d’erronées les observations de la Commission sur l’absence de contrôles sur les stocks. Tant lors de la mission des services du FEOGA que lors des phases ultérieures de la procédure, les autorités italiennes auraient largement prouvé la réalisation de ces contrôles, notamment en produisant les cahiers de travail des inspecteurs où sont consignés les calculs des quantités en stock.

199    La République italienne fait valoir que, même si la procédure d’inventaire physique des stocks n’était pas décrite dans un document ad hoc au moment de la mission de contrôle sur place des services de la Commission, celle-ci était toutefois effectuée par des techniciens spécialisés et formés à cet effet intervenant en qualité d’officier ministériel. Selon elle, les méthodes utilisées pour l’évaluation du produit en stock ainsi que les résultats obtenus étaient systématiquement consignés dans un carnet de travail prévu à cet effet et gardé à la disposition des autorités compétentes, et les opérations menées par les inspecteurs lors des contrôles étaient dûment consignées dans le carnet de travail et donc susceptibles d’être soumises à d’autres vérifications.

200    En l’espèce, au point 15.1.1 du rapport de synthèse, il est indiqué que « le contrôle des stocks a bien été effectué tous les mois, mais d’une façon très sommaire et sans aucune traçabilité [et qu’u]n contrôle annuel détaillé [aurait été] plus probant ». Au point 15.1.5 du rapport de synthèse, qui contient la position finale de la Commission, il est indiqué que « les contrôles mensuels concernaient les documents comptables […], toutefois la comptabilité matières n’était jamais jointe aux documents comptables annuels, par exemple en ce qui concerne les ventes ou les stocks ».

201    À cet égard, il convient de souligner que l’indication du stock de fourrage séché est expressément prévue par l’article 12 du règlement n° 785/95, qui dispose que la comptabilité matières des entreprises de transformation doit comporter, notamment, l’indication du stock de fourrage séché à la fin de chaque campagne.

202    Or, s’il est constant que, lors de la mission sur place des services de la Commission, ces autorités ont fourni certains cahiers de travail des inspecteurs préposés aux contrôles, qui prouvaient la réalisation de contrôles sur les quantités en stock, il n’en reste pas moins que, comme l’admet la République italienne, aucune instruction concernant la procédure d’inventaire physique des stocks n’a jamais été imposée aux inspecteurs permettant de vérifier avec certitude la réalisation systématique de tels contrôles et leurs méthodologies.

203    Il en résulte que, selon la jurisprudence rappelée aux points 12 à 15 ci-dessus, la Commission a apporté des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de l’efficacité des contrôles du stock. La République italienne n’a, quant à elle, pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes.

204    Partant, il convient de rejeter la présente branche du sixième moyen.

 Sur le contrôle de la température de l’air à l’entrée des dessiccateurs

205    La République italienne soutient que la température de l’air à l’entrée des séchoirs a toujours été contrôlée lors des visites, même si c’est uniquement dans les cas de non-conformité avec les dispositions réglementaires que ladite température a été consignée dans le rapport sous forme d’annotations. Aucune disposition, en effet, n’imposerait dans le système de contrôle de noter cette température si elle est conforme.

206    En tout état de cause, la République italienne ajoute que, dans un but d’amélioration complémentaire du niveau d’objectivité des contrôles de la température, les autorités italiennes ont introduit, dès 2005 et en précurseurs des consignes de la Commission, un système de contrôle et d’enregistrement constant de la température, inviolable, qui empêche le fonctionnement de l’installation en deçà de la température minimale prévue par le règlement concerné.

207    En l’espèce, il est indiqué, aux points 15.1.1 et 15.1.5 du rapport de synthèse, que la vérification de la température des fours n’était pas explicitement indiquée, ni dans les instructions de contrôle ni dans les rapports de contrôle.

208    À cet égard, il convient de rappeler que l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 785/95 définit l’« entreprise de transformation » comme l’entreprise de transformation dûment agréée par l’État membre dont elle relève qui effectue la déshydratation de fourrages frais en utilisant un séchoir répondant à certaines conditions, dont une température de l’air à l’entrée non inférieure à 93°C.

209    Il y a donc lieu de relever que le contrôle de la température de l’air à l’entrée du séchoir est un critère d’éligibilité du fourrage séché et d’agrément des entreprises de transformation. Dans ces circonstances, la Commission a, à juste titre, pu considérer comme défaillant un contrôle qui ne prévoyait pas l’annotation systématique des résultats des contrôles de température dans le cahier de travail des inspecteurs, mais uniquement dans les cas de non-conformité avec les dispositions réglementaires. En effet, elle pouvait raisonnablement douter de la réalisation systématique des contrôles en question.

210    Par conséquent, il convient de rejeter cette branche du sixième moyen.

b)     Sur les contrôles complémentaires

211    S’agissant des contrôles complémentaires, la République italienne conteste les conclusions des services de la Commission concernant, en premier lieu, les contrôles des opérateurs auxquels des fourrages séchés ont été fournis, en deuxième lieu, les contrôles des acheteurs agréés, en troisième lieu, le contrôle des producteurs de fourrages verts et, en quatrième lieu, la supervision des procédures administratives et des contrôles sur place réalisés par l’organisme payeur.

 Sur le contrôle des opérateurs auxquels des fourrages séchés ont été fournis

212    La République italienne fait valoir que, en Italie, pour les campagnes visées en l’espèce, il a systématiquement été procédé à des contrôles auprès des destinataires des fourrages transformés, au cours desquels les justificatifs de paiement des factures sélectionnées auprès de l’entreprise de transformation ont pu être vérifiés et les mouvements comptables correspondants ont pu être retracés à partir des relevés de compte de l’exploitation émis par l’établissement bancaire. Ces contrôles auraient visé tant les destinataires finaux que les entreprises commerciales.

213    La République italienne affirme que, même dans le cas de vente à des sociétés purement commerciales, le départ physique du produit de l’enceinte de l’entreprise de transformation a toujours été contrôlé. Ainsi, même pour ce type de vente, tous les contrôles prévus par la législation en vigueur à l’époque auraient été exécutés régulièrement. Par ailleurs, la définition de « destinataire final d’un lot de fourrages séchés », à savoir la personne qui doit faire l’objet de tous les contrôles supplémentaires, n’aurait été introduite qu’à l’article 2 du règlement n° 382/2005.

214    En l’espèce, aux points 15.1.1 et 15.1.5 du rapport de synthèse, la Commission a rappelé que l’objectif des contrôles prévus à l’article 14 du règlement n° 785/95 était d’éviter d’éventuels abus du régime d’aide et de vérifier l’effectivité de la sortie des produits en croisant les informations fournies par l’entreprise de transformation avec les informations externes. Elle a indiqué, en substance, que la procédure suivie par les autorités italiennes pour contrôler les opérateurs auxquels des fourrages séchés avaient été livrés ne tenait aucun compte du risque lié à l’existence de sociétés commerciales qui n’étaient parfois que de simples intermédiaires comptables et non les destinataires finaux du produit.

215    Dans le rapport de synthèse, il a été considéré que les contrôles des destinataires des fourrages séchés s’étaient révélés largement insuffisants en raison du fait qu’il n’y avait eu qu’un contrôle du respect formel des documents comptables, sans aucune vérification de la réalité des opérations physiques ou financières, et surtout que ce contrôle s’était limité aux premiers destinataires de la facture de vente, qui n’étaient parfois que de simples sociétés de refacturation.

216    En ce qui concerne le destinataire de la facture qui était un simple intermédiaire, il a été indiqué dans le rapport de synthèse que chaque acquisition devrait correspondre à une vente postérieure, ce qui n’avait pas été contrôlé. Concernant les cas où le destinataire de la facture était aussi le premier destinataire du produit, selon ledit rapport, il n’a pas été vérifié, au moins une fois par an, que la somme des quantités acquises correspondait à la somme des quantités vendues, corrigée par la variation des stocks.

217    Enfin, en ce qui concerne les cas où le destinataire de la facture était l’utilisateur final, il a été précisé dans le rapport de synthèse qu’un contrôle sommaire devrait au moins être effectué sur l’utilisation effective des produits. Ledit rapport mentionne que, pour la campagne 2004/2005, des contrôles complémentaires ont été introduits et que, à partir de la campagne 2005/2006, des contrôles annuels plus approfondis ont été systématiquement prévus.

218    En l’espèce, la République italienne ne conteste pas de manière circonstanciée les défaillances constatées dans le système de contrôle en cause. En substance, elle se borne à affirmer qu’elle a procédé à des contrôles de comptabilité auprès tant des destinataires finaux que des entreprises commerciales et que, même dans le cas de vente à des sociétés purement commerciales, le départ physique du produit de l’enceinte de l’entreprise de transformation a toujours été contrôlé.

219    Toutefois, ces arguments, qui ne sont pas étayés par des éléments de preuve, ne suffisent pas à pallier les insuffisances relevées dans le rapport de synthèse (voir points 214 et 215 ci-dessus).

220    Dans ces circonstances, il convient de rejeter cette branche du sixième moyen.

 Sur le contrôle des acheteurs agréés

221    Selon la République italienne, les contrôles auprès des fournisseurs de fourrages, tels que les acheteurs agréés, auraient été effectués régulièrement. La grande majorité d’entre eux ne possédaient toutefois pas de stocks, ayant directement revendu à l’entreprise de transformation la matière première verte récoltée dans le champ. Cette pratique, compatible avec la législation communautaire, aurait privé de son sens tout contrôle de la correspondance entre la comptabilité matières et la comptabilité financière. Lors des contrôles effectués auprès des acheteurs agréés, le contrôle de la concordance entre les contrats passés et les fournitures de matière première achetée et la vérification des factures d’achat et des paiements auraient été exécutés régulièrement.

222    À cet égard, il est indiqué au point 15.1.1 du rapport de synthèse :

« [L]es contrôles des acheteurs agréés ont été effectués sans vision critique et ont été purement comptables, puisqu’ils se sont limités à vérifier que les factures de vente de l’acheteur correspondaient aux factures d’achat de l’entreprise de transformation et avaient été payées. Aucune vérification n’a porté sur la correspondance entre les achats de fourrages verts et les contrats ni sur la correspondance entre la comptabilité matières et la comptabilité financière des acheteurs agréés. Toutefois, ces deux derniers éléments constituent des conditions aux fins de l’agrément, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 785/95. »

223    En l’espèce, il y a lieu de constater que la République italienne se limite à contester les conclusions du rapport de synthèse concernant les contrôles des acheteurs agréés, sans toutefois présenter des éléments de preuve qui puissent démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes.

224    Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 785/95, aux fins de l’agrément visé à l’article 2, paragraphe 3, l’acheteur de fourrages à sécher et à broyer est tenu, notamment, d’une part, de tenir un registre pour les produits en question comportant au moins les achats et les ventes journaliers par produit avec, pour chaque lot, mention de sa quantité, de la référence au contrat passé avec le producteur qui a livré le produit et, le cas échéant, de l’entreprise de transformation destinataire et, d’autre part, de mettre à la disposition de l’autorité compétente sa comptabilité financière.

225    En particulier, il y a lieu de considérer que, s’il est vrai que l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 785/95 n’impose pas aux acheteurs agréés d’avoir une comptabilité matières en raison du fait que, comme le fait valoir la République italienne, ces entreprises ne possèdent pas de stocks, il n’en reste pas moins que la disposition en question impose de tenir un registre comportant au moins les achats et les ventes journaliers par produit avec, pour chaque lot, mention de sa quantité, de la référence au contrat passé avec le producteur qui a livré le produit et, le cas échéant, de l’entreprise de transformation destinataire.

226    Or, les services de la Commission ont relevé que, contrairement à ce qui est prévu par la disposition applicable, « aucune vérification n’a porté sur la correspondance entre les achats de fourrages verts et les contrats ». La République italienne, quant à elle, se borne à affirmer que ces vérifications ont eu lieu sans apporter aucun élément de preuve concret et précis de la réalisation desdits contrôles.

227    Dans ces circonstances, il convient de rejeter cette branche du sixième moyen.

 Sur le contrôle des producteurs de fourrages verts

228    Selon la République italienne, les contrôles supplémentaires auprès des fournisseurs de la matière première visés à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 785/95 ont, eux aussi, été exécutés régulièrement. Conformément à ce qui serait prévu par cette disposition, pour chaque entreprise de transformation, au moins 5 % des contrats et des déclarations de livraison et au moins 5 % de la superficie totale déclarée dans les contrats auraient été contrôlés. En ce qui concerne la méthode de sélection de l’échantillon, le règlement n° 785/95 ne prévoyant aucune disposition spécifique relative au critère à retenir, elle aurait eu recours à la sélection aléatoire. En outre, même si l’objet de la sélection avait porté sur les contrats et non sur les producteurs, celle-ci aurait porté de fait sur les fournisseurs.

229    La République italienne ajoute que le fait que certains producteurs, ignorant quelles seraient les conditions météorologiques de la saison, mais tenus de respecter l’échéance de présentation du contrat fixée au 15 septembre, ont soumis deux contrats identiques par le contenu, mais différents par la destination (l’un pour le fourrage déshydraté, l’autre pour le fourrage séché au soleil), ne nuit absolument pas à la méthode de prélèvement de l’échantillon ni à sa couverture en pourcentage. En effet, la quantité de contrats vérifiés aurait été, en tout état de cause, supérieure à 5 % et la destination aurait été vérifiée ponctuellement auprès de l’entreprise de transformation.

230    Le choix de la période d’exécution des contrôles, jugée tardive par les services de la Commission, serait nécessairement subordonné au délai de présentation des contrats, fixé par le règlement n° 785/95, et ne saurait être imputé à la législation italienne.

231    La République italienne estime que sont dénuées de tout fondement l’affirmation selon laquelle les contrôles avaient été exécutés sans l’aide des informations nécessaires et celle selon laquelle les rapports relatifs aux contrôles n’étaient pas suffisamment détaillés.

232    Pour ce qui est des anomalies relatives aux parcelles, celles-ci pourraient être liées à des facteurs autres que ceux relatifs à la fourniture de matières premières au secteur des fourrages séchés, et en particulier à des erreurs formelles de type administratif qui, une fois résolues, n’auraient pas compromis la licéité de la contractualisation des superficies pour la production des fourrages. En tout état de cause, la Commission n’aurait constaté aucune erreur manifeste dans l’exactitude des mesures.

233    En l’espèce, il a été indiqué au point 15.1.1 du rapport de synthèse que, en ce qui concerne le contrôle des producteurs de fourrages verts, il était apparu que les vérifications sur le terrain des parcelles déclarées dans les contrats étaient quantitativement suffisantes, mais pas assez efficaces. Premièrement, il a été considéré que la sélection des parcelles à inspecter avait été faite sans aucune analyse de risques, alors que les rendements élevés de fourrages verts constituaient un facteur de risque à prendre en compte. De plus, selon ledit rapport, étant donné l’importance des cultures pluriannuelles, les anomalies constatées au cours de la campagne précédente auraient dû faire l’objet d’un suivi, car se retrouvaient des parcelles irrégulières déclarées l’année suivante. Deuxièmement, il a été considéré que chaque producteur pouvait conclure deux contrats (fourrage séché au soleil et déshydraté) pour chaque parcelle avec un nombre illimité de transformateurs, contrairement aux dispositions de l’article 11 du règlement n° 603/95, pour décider au moment de la récolte quel produit vendre et à qui. Cette pratique, selon ce rapport, a empêché l’analyse des rendements des parcelles et des producteurs. Troisièmement, il a été indiqué que ces contrôles étaient décidés sur la base des contrats et non des producteurs et étaient effectués trop tardivement et en l’absence des informations nécessaires, ce qui empêche un calcul satisfaisant. Enfin, selon le même rapport, ces observations devaient être tempérées par le fait qu’il s’agissait d’une aide à la production.

234    À cet égard, il y a lieu de relever d’emblée que la République italienne se limite à contester les conclusions du rapport de synthèse concernant les défaillances des contrôles des producteurs de fourrages verts sans toutefois fournir d’éléments qui puissent étayer ses affirmations.

235    Il y a lieu, en outre, de constater, à l’instar de la Commission, que la circonstance que certains producteurs puissent conclure, pour le même fourrage, deux contrats à destination différente, l’un pour le « fourrage déshydraté », l’autre pour le « fourrage séché au soleil », avec un nombre illimité de transformateurs a clairement faussé tant le prélèvement de l’échantillon des contrats à contrôler que sa couverture en pourcentage.

236    Dans ces conditions, contrairement à ce qu’affirme la République italienne, non seulement la sélection de l’échantillon à soumettre au contrôle a été opérée sur la base des contrats et pas des fournisseurs, mais, en outre, les contrôles relatifs aux contrats conclus ne permettaient pas aux autorités de contrôle de s’assurer de l’existence de la production déclarée.

237    Il s’ensuit que des doutes sérieux pouvaient surgir sur la validité des contrats en question.

238    De plus, en affirmant, sans en apporter la preuve, que plus de 5 % des contrats et des déclarations ont été contrôlés et que la destination des fourrages faisait l’objet d’une vérification ponctuelle ultérieure auprès des entreprises de transformation, la République italienne n’a démontré ni que son système de contrôle remplissait les conditions établies par l’article 11 du règlement n° 603/95 ni qu’il n’existait pas un risque pour le FEOGA.

239    Dans ces conditions, il convient de rejeter cette branche du sixième moyen.

 Sur la supervision des procédures administratives et des contrôles sur place réalisés par l’organisme payeur

240    La République italienne soutient que le FEOGA n’a subi aucun risque, car les contrôles mensuels de la comptabilité matières et de la comptabilité financière de toutes les entreprises de transformation ont toujours été effectués par des organismes délégués qualifiés. Lors de ces contrôles mensuels (premier niveau) ou annuels (second niveau) tous les documents justificatifs auraient été vérifiés. Preuve du caractère complet des contrôles effectués par les organismes payeurs en Italie, les autorités italiennes auraient transmis un rapport statistique préparé par l’AGEA aux services de la Commission. De plus, l’AGREA, qui était compétente à partir de la campagne 2003/2004, aurait effectué la vérification des contrôles délégués par l’organisme payeur au moyen de l’exécution de contrôles de second niveau, dès 2004 et organisé des réunions pour assurer l’homogénéité des contrôles.

241    En l’espèce, il y a lieu de relever que l’absence de supervision des procédures administratives et des contrôles sur place réalisés par l’organisme payeur est constatée au point 15.1.1 du rapport de synthèse. Dans ledit rapport, il a été considéré que l’absence de ces contrôles était particulièrement grave en raison du fait que la rotation du personnel chargé des contrôles était pratiquement inexistante. Il a toutefois été indiqué que des contrôles de second niveau avaient été introduits à partir de la campagne 2002/2003 et que, à partir de la campagne 2005/2006, des réunions visant à garantir l’homogénéité des contrôles et à compenser la rotation insuffisante du personnel avaient été organisés.

242    À cet égard, il y a lieu de relever que les corrections appliquées dans le secteur des fourrages séchés ne sont pas fondées sur l’absence de supervision des procédures administratives et des contrôles sur place réalisés par l’organisme payeur. En effet, s’il est vrai que les défaillances dans la supervision des procédures administratives et des contrôles sur place sont constatés au point 15.1.1 du rapport de synthèse résumant les constatations initiales de la Commission, selon le point 15.1.3 dudit rapport, exposant la position de la Commission devant l’organe de conciliation, et le point 15.5.5 de ce rapport, reprenant la position finale de cette dernière, les corrections financières dans le secteur des fourrages séchés résultent des défaillances concernant les contrôles essentiels (contrôles de la comptabilité matières et de la comptabilité financière, contrôle des stocks, contrôle de la température de l’air à l’entrée des séchoirs) et les contrôles complémentaires (contrôles des opérateurs auxquels ont été fournis des fourrages séchés, contrôle des acheteurs agréés et contrôle des fourrages verts).

243    Partant, cette branche du présent moyen est inopérante et doit être rejetée.

244    En tout état de cause, il y a lieu de relever, d’une part, que, contrairement à ce que soutient la République italienne, la Commission a tenu compte dans le rapport de synthèse des contrôles de second niveau mis en place par les autorités italiennes à partir de la campagne 2002/2003 et, d’autre part, que la République italienne n’avance aucun élément pour contredire l’affirmation de la Commission selon laquelle la rotation du personnel chargé des contrôles était pratiquement inexistante.

245    Il résulte de tout ce qui précède que toutes les branches du présent moyen doivent être rejetées.

246    Aucun des moyens invoqués par la République italienne n’étant fondé, il convient de rejeter le présent recours dans son intégralité.

 Sur les dépens

247    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

248    La République italienne ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (huitième chambre)

déclare et arrête :

1)      Le recours est rejeté.

2)      La République italienne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 juillet 2014.

Signatures

Table des matières

Décision attaquée

Procédure et conclusions des parties

En droit

A -  Considérations liminaires

B -  Secteur des primes aux bovins

1.  Réglementation communautaire

2.  Antécédents du litige

3.  Sur le moyen tiré de la violation de l’article 15 et de l’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001

C -  Secteur de l’huile d’olive et des matières grasses

1.  Réglementation communautaire

2.  Antécédents du litige

3.  Appréciation du Tribunal

a)  Sur le moyen tiré de la violation de l’article 9 bis, paragraphe 1 et paragraphe 3, sous c), du règlement n° 2366/98 et de l’article 11 bis du règlement n° 136/66

b)  Sur le moyen tiré de la violation de l’article 26 et de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 2366/98

c)  Sur le moyen tiré de la violation de l’article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2261/84 et de l’article 16 du règlement n° 2366/98

d)  Sur le moyen tiré de la violation de l’article 10 du règlement n° 2366/98

D -  Secteur des fourrages séchés

1.  Réglementation communautaire

2.  Antécédents du litige

3.  Sur le moyen tiré de la violation des articles 2, 8, 13 et 14 du règlement n° 785/95

a)  Sur les contrôles essentiels

Sur les contrôles de la comptabilité matières et de la comptabilité financière

Sur le contrôle des stocks

Sur le contrôle de la température de l’air à l’entrée des dessiccateurs

b)  Sur les contrôles complémentaires

Sur le contrôle des opérateurs auxquels des fourrages séchés ont été fournis

Sur le contrôle des acheteurs agréés

Sur le contrôle des producteurs de fourrages verts

Sur la supervision des procédures administratives et des contrôles sur place réalisés par l’organisme payeur

Sur les dépens

* Langue de procédure : l’italien.