Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES Bot

présentées le 8 décembre 2011 (1)

Affaire C-1/11

Interseroh Scrap and Metal Trading GmbH

contre

Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (SAM)

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Mainz (Allemagne)]

«Protection de l'environnement - Transferts de déchets - Règlement (CE) n° 1013/2006 - Informations devant accompagner les transferts de déchets relevant de la liste verte - Traitement confidentiel - Portée»

1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets (2), tel que modifié par la directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (3).

2. Le Verwaltungsgericht Mainz (Allemagne) pose à la Cour quatre questions qui portent, en substance, sur le point de savoir si l'obligation d'information prévue à l'article 18, paragraphe 1, du règlement peut être limitée par le droit à la protection du secret des affaires.

3. La présente affaire invite donc la Cour à examiner la portée du renvoi fait par l'article 18, paragraphe 4, du règlement aux dispositions exigeant un traitement confidentiel de l'information et à se pencher sur la consécration, par le droit de l'Union, d'un droit à la protection du secret des affaires, avant, le cas échéant, de le confronter aux exigences d'information imposées par la réglementation environnementale.

4. Dans les présentes conclusions, nous exposerons les raisons pour lesquelles nous sommes d'avis, d'abord, que les dispositions auxquelles renvoie l'article 18, paragraphe 4, du règlement ne peuvent s'appliquer dans les relations entre les participants à l'opération de transfert, ensuite, que l'article 18, paragraphe 1, de ce règlement s'oppose à une réglementation d'un État membre limitant, pour des raisons liées au droit à la protection du secret des affaires, l'accès du destinataire des déchets aux informations relatives au producteur des déchets prévues au point 6 du document figurant à l'annexe VII dudit règlement et, enfin, que les dispositions susmentionnées sont conformes au droit primaire.

I - Le cadre juridique

A - Le droit de l'Union

5. Adopté sur le fondement de l'article 175, paragraphe 1, CE, le règlement a pour objectif de fournir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d'assurer la protection de l'environnement.

6. Il abroge et remplace le règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1^er février 1993 (4), qui abrogeait la directive 84/631/CEE du Conseil, du 6 décembre 1984 (5).

7. Cette nouvelle réglementation vise, notamment, à intégrer les modifications des listes de déchets annexées à la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, signée à Bâle le 22 mars 1989 et approuvée au nom de la Communauté par la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1^er février 1993 (6), ainsi que le contenu de la décision C(2001) 107 final du Conseil de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) concernant la révision de la décision C(92) 39 final sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets destinés à des opérations de valorisation.

8. À cette fin, le règlement établit les procédures et les régimes de contrôle applicables aux transferts de déchets, en fonction de critères reposant essentiellement sur le type de déchets transférés, l'État d'exportation et la destination des déchets, selon qu'il s'agit d'élimination ou de valorisation.

9. Plus précisément, il répartit en trois catégories les déchets en fonction de leur dangerosité et, par conséquent, de la procédure de contrôle à suivre les concernant. Ainsi, l'annexe III du règlement établit la liste verte, qui comprend les déchets considérés comme ne présentant que des risques négligeables pour la santé humaine et l'environnement pendant leur transfert. Ces déchets sont, en principe, exclusivement soumis à une procédure d'information. L'annexe IV de ce règlement, dénommée «liste orange», énumère les déchets qui, présentant un risque pour la santé humaine et l'environnement, sont soumis à une procédure, plus contraignante, de notification et de consentement écrits préalables. Enfin, l'annexe V dudit règlement comprend une liste non dénommée des déchets les plus dangereux, soumis à une interdiction d'exportation.

10. L'article 3, paragraphe 2, du règlement prévoit que les transferts à l'intérieur de l'Union européenne, transitant ou non par des États tiers, de déchets figurant sur la liste verte destinés à être valorisés (7) sont soumis aux exigences générales en matière d'information fixées à l'article 18 dudit règlement.

11. Aux termes de l'article 18 du règlement:

«1. Les déchets visés à l'article 3, paragraphes 2 et 4, destinés à être transférés sont soumis aux exigences de procédure suivantes:

a) Afin de faciliter le suivi des transferts de ces déchets, la personne relevant de la compétence du pays d'expédition qui organise le transfert veille à ce que les déchets soient accompagnés du document figurant à l'annexe VII.

b) Le document figurant à l'annexe VII est signé par la personne qui organise le transfert avant que le transfert n'ait lieu et est signé par l'installation de valorisation ou le laboratoire et le destinataire au moment de la réception des déchets en question.

[...]

3. À des fins d'inspection, de contrôle de l'application, de planification et de statistiques, les États membres peuvent, conformément à leur législation nationale, réclamer les informations visées au paragraphe 1 sur les transferts relevant du présent article.

4. Les informations visées au paragraphe 1 font l'objet d'un traitement confidentiel lorsque la législation communautaire et nationale l'exigent.»

12. L'annexe VII du règlement, à laquelle renvoie l'article 18 de celui-ci, énumère les informations qui doivent accompagner les transferts de déchets, en prévoyant, notamment, au point 6, que doivent être indiqués, s'agissant du producteur de déchets (producteur initial, nouveau producteur ou collecteur), son nom, son adresse, la personne à contacter, son numéro de téléphone, son numéro de fax et son adresse de courrier électronique.

B - Le droit national

13. La Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) impose le traitement confidentiel des informations relatives aux secrets d'affaires en application des dispositions de ses articles 12, relatif au libre exercice d'une activité professionnelle, et 14, relatif au droit de propriété. Selon la jurisprudence, les sources d'approvisionnement d'une entreprise constituent des secrets d'affaires qui relèvent de la protection des droits fondamentaux.

14. L'article 5, paragraphe 1, de la loi sur la mise en œuvre du règlement n° 1013/2006 et de la convention de Bâle du 22 mars 1989 sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination (8), du 19 juillet 2007 (9), dispose que, en ce qui concerne les transferts relevant de l'article 18 du règlement, également en liaison avec les articles 37, paragraphe 3, 38, paragraphe 1, 40, paragraphe 3, 42, paragraphe 1, 44, paragraphe 1, 45, 46, paragraphe 1, 47 ou 48 du règlement, la personne qui organise le transfert doit, dans la mesure du possible, remplir le formulaire figurant à l'annexe VII de celui-ci.

II - Le litige au principal et les questions préjudicielles

15. Le litige au principal oppose Interseroh Scrap and Metal Trading GmbH (ci-après «Interseroh»), spécialisée dans le négoce des déchets d'acier et de métal, à Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (SAM), chargée, par le Land de Rhénanie-Palatinat, de la surveillance des flux de déchets spéciaux.

16. Interseroh, en sa qualité de négociant intermédiaire, achète des déchets relevant de la liste verte à un producteur ou un collecteur, puis les revend à des aciéries, des fonderies et des usines métallurgiques, la marchandise étant directement livrée au destinataire par le producteur ou le collecteur.

17. Cette pratique commerciale se traduit par la conclusion de deux contrats distincts reliant, l'un, le négociant intermédiaire au producteur des déchets et, l'autre, ce négociant au destinataire.

18. En application des dispositions de l'article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement, Interseroh est tenue de mentionner sur le document figurant à l'annexe VII de celui-ci diverses informations permettant d'identifier le producteur des déchets.

19. Interseroh estime que cette obligation l'amène à divulguer des informations relatives à ses sources d'approvisionnement qui relèvent du secret des affaires, ce qui a pour conséquence, selon elle, de mettre ses clients en position de pouvoir contracter directement avec le producteur, en l'excluant des marchés de valorisation des déchets.

20. C'est pourquoi cette société a décidé de se désigner elle-même en qualité de producteur ou de collecteur au point 6 du document figurant à l'annexe VII du règlement ou de ne pas remplir ce champ, l'identité du véritable producteur ou collecteur ressortant, en tout état de cause, selon elle, des bordereaux de livraison et de pesée qui doivent également accompagner le transport.

21. Contrôlée le 7 mai 2009 et condamnée par SAM à payer une amende, Interseroh a formé une demande devant le Verwaltungsgericht Mainz, visant à faire constater que, en tant que négociant intermédiaire, elle n'est pas tenue, vis-à-vis de son client, d'indiquer l'identité du producteur des déchets.

22. Le Verwaltungsgericht Mainz a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) L'article 18, paragraphe 4, du règlement [...] s'applique-t-il également aux personnes participant à l'opération de transfert?

2) En cas de réponse négative, le droit communautaire primaire limite-t-il la portée de l'article 18, paragraphe 1, dudit règlement aux fins de protection des secrets d'affaires?

3) En cas de réponse affirmative à la première question, est-ce que l'article 18, paragraphe 4, dudit règlement limite, aux fins de protection des secrets d'affaires, l'obligation pesant en vertu de l'article 18, paragraphe 1, [du règlement] sur les personnes organisant le transfert de communiquer également au destinataire des déchets l'identité du producteur ou du collecteur des déchets au travers du document figurant à l'annexe VII [de ce règlement]?

4) En cas de réponse positive à la troisième question, le degré de limitation est-il lié à une mise en balance au cas par cas des intérêts (intérêts commerciaux en cause, d'une part, et protection de l'environnement, d'autre part)?»

III - Notre analyse

A - Les observations liminaires

23. Avant de répondre aux questions posées, nous estimons utile de mettre en exergue les données juridiques fournies par la juridiction de renvoi ainsi que la nature des problèmes juridiques sur lesquels elle souhaite être éclairée.

1. Les données juridiques fournies par la juridiction de renvoi

24. Le juge national expose que, si le traitement confidentiel des informations relatives au producteur ou au collecteur des déchets n'est pas exigé par les dispositions de la législation allemande qui régissent le transfert des déchets, cette confidentialité est, en revanche, imposée par la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne, en application des dispositions combinées de ses articles 12 et 14, dès lors qu'il est généralement admis que les sources d'approvisionnement d'une entreprise constituent des secrets d'affaires qui relèvent de la protection des droits fondamentaux. Nous tiendrons pour une donnée constante cette présentation de la loi effectuée par le juge national.

2. L'objet et la portée des questions

25. La juridiction de renvoi considère qu'il convient de partir du postulat que l'article 18, paragraphe 4, du règlement n'autorise un traitement confidentiel des informations prévues à l'article 18, paragraphe 1, de ce règlement qu'à condition que celui-ci soit cumulativement exigé par la législation de l'Union et la législation nationale. Elle fonde cette analyse sur la comparaison de cet article 18, paragraphe 4, dans ses versions en langues anglaise et française, avec l'article 21 du règlement, qui renvoie à la législation «nationale ou communautaire».

26. Tenant pour acquis que la législation allemande exige le traitement confidentiel des informations relatives aux sources d'approvisionnement, la juridiction de renvoi considère qu'il convient de rechercher si la législation de l'Union exige également un tel traitement confidentiel.

27. Elle s'interroge, en conséquence, sur l'étendue de la protection du secret des affaires que permet l'article 18, paragraphe 4, du règlement et sur le contenu et l'application éventuelle, pour résoudre le litige au principal, des règles du droit primaire.

28. En d'autres termes, le Verwaltungsgericht Mainz se demande si l'article 18, paragraphe 4, du règlement comporte, en lui-même, une limitation à l'obligation de communiquer au destinataire des déchets les informations prévues à l'article 18, paragraphe 1, de ce règlement et si, à défaut, une telle limitation découle du droit primaire et des principes généraux du droit de l'Union.

29. Selon la jurisprudence constante de la Cour, il incombe exclusivement à la juridiction de renvoi de définir l'objet des questions qu'elle entend poser. Il appartient en effet aux seules juridictions nationales qui sont saisies du litige et qui doivent assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d'apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu'elles posent à la Cour (10).

30. Nous considérons qu'il ressort de la décision de renvoi que, si les questions ont formellement pour objet l'interprétation de l'article 18, paragraphes 1 et 4, du règlement, le Verwaltungsgericht Mainz, en s'interrogeant, par sa deuxième question, sur l'incidence du droit primaire sur la portée de l'obligation prévue à l'article 18, paragraphe 1, de ce règlement, émet nécessairement des doutes quant à la validité de cette disposition, de sorte que l'objet de la question oblige à se livrer à une appréciation de validité.

31. Nous proposons à la Cour de débuter l'examen de la présente affaire par les première, troisième et quatrième questions, qui se rapportent toutes trois à l'interprétation des dispositions de l'article 18, paragraphe 4, du règlement, pour lesquelles nous suggérerons une réponse unique. Nous aborderons, ensuite, la deuxième question, qui a trait à la compatibilité de l'article 18, paragraphe 1, de ce règlement avec le droit à la protection du secret des affaires et qui implique donc, indirectement, une appréciation de validité. L'examen des questions dans cet ordre se justifie, à notre sens, par le fait que l'appréciation de validité d'un acte implique nécessairement une interprétation préalable.

B - Sur les première, troisième et quatrième questions

32. La juridiction de renvoi, par ses première, troisième et quatrième questions, demande à la Cour de se prononcer sur la portée de l'article 18, paragraphe 4, du règlement qui prévoit le traitement confidentiel des informations visées au paragraphe 1 de cet article «lorsque la législation communautaire et nationale l'exigent» (11).

33. Elle suppose donc de traiter l'article 18, paragraphe 4, du règlement comme une disposition génératrice d'obligations, dont il faudrait préciser le champ d'application afin de déterminer si elle vise seulement les tiers ou concerne également les parties intervenantes à l'opération de transfert de déchets.

34. S'inscrivant dans cette logique, les gouvernements belge, autrichien et portugais relient ce paragraphe 4 au paragraphe 3 du même article et considèrent, en conséquence, que les réglementations auxquelles renvoie ledit paragraphe 4 sont seulement celles qui sont applicables aux autorités qui réclament des informations à des fins d'inspection, de contrôle de l'application, de planification et de statistiques. Le renvoi à ces réglementations ne pourrait donc viser que les dispositions relatives au traitement confidentiel des informations par les autorités compétentes concernées des États membres.

35. Interseroh soutient, à l'inverse, en se fondant sur le libellé du paragraphe 4 de l'article 18 du règlement, sur son positionnement au sein de cet article, dans un paragraphe distinct, et sur sa finalité, qui serait de garantir le secret des affaires, que l'obligation de traitement confidentiel des informations s'applique également aux personnes participant à l'opération de transfert.

36. La Commission européenne, adoptant une position intermédiaire, estime que l'obligation de confidentialité s'applique non seulement aux autorités compétentes concernées des États membres, mais aussi aux entreprises participant au transfert des déchets, mais uniquement dans leurs relations avec les tiers, ces entreprises pouvant, entre elles, encadrer contractuellement les effets d'une communication d'informations non autorisée.

37. Avant de suggérer des éléments de réponse, nous croyons utile d'apporter, à titre liminaire, deux précisions sur le sens qu'il convient de donner à l'article 18, paragraphe 4, du règlement.

38. Il est important de noter, en premier lieu, que cette disposition ne crée, en elle-même, aucune obligation de confidentialité dont il faudrait rechercher le champ d'application.

39. Elle figurait déjà, quoique dans une rédaction un peu différente, puisque se référant à la seule législation nationale, dans le règlement n° 259/93, dont l'article 11, paragraphe 2, prévoyait que les informations accompagnant les transferts de déchets devaient être traitées «de manière confidentielle selon la législation nationale en vigueur».

40. Il y a lieu d'observer que l'article 18, paragraphe 4, du règlement, pas plus que l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 259/93, auquel il a succédé, ne crée, en lui-même, une quelconque obligation de confidentialité, mais qu'il se limite à renvoyer, s'agissant du traitement confidentiel des informations collectées en vertu de son paragraphe 1, à l'application des dispositions du droit de l'Union et des dispositions nationales en vigueur en la matière. Le traitement confidentiel de l'information est donc conçu comme une exception subordonnée à l'intervention d'une réglementation spécifique.

41. Nous ne croyons pas, en second lieu, qu'il doit être déduit de l'emploi de la conjonction de coordination «et» que le traitement confidentiel doit être cumulativement prévu par la législation de l'Union et la législation nationale.

42. Il est vrai que l'article 18, paragraphe 4, du règlement peut être utilement rapproché de l'article 21 de celui-ci, relatif à l'accès du public aux notifications, qui prévoit que les autorités compétentes d'expédition ou de destination peuvent publier par des moyens appropriés, comme Internet, les informations relatives aux notifications de transferts auxquelles elles ont consenti, «pour autant que ces informations ne soient pas confidentielles au regard de la législation nationale ou [(12)] communautaire». Les deux éléments sont donc clairement mentionnés dans cet article comme étant alternatifs, par l'emploi de la conjonction «ou», alors que l'article 18, paragraphe 4, du règlement utilise la conjonction «et».

43. Toutefois, la conjonction «et» peut, d'un point de vue linguistique, revêtir soit un sens cumulatif, soit un sens distributif, et doit être lue dans le contexte dans lequel elle est utilisée (13). L'article 19, paragraphe 6, de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les transferts de déchets (14) était rédigé différemment, puisqu'il prévoyait que les informations visées à son paragraphe 1 devaient faire l'objet d'un traitement confidentiel «conformément à la législation communautaire et nationale». Au regard de la finalité poursuivie par l'article 18, paragraphe 4, du règlement, nous estimons que la conjonction «et» ne doit pas être entendue comme imposant une double exigence. Il suffit, selon nous, que la législation nationale exige le traitement confidentiel de l'information, mais il est nécessaire, bien entendu, que cette législation nationale soit conforme au droit de l'Union et entre donc dans le champ du renvoi de cet article 18, paragraphe 4.

44. C'est donc bien la portée de la réserve faite dans cet article à l'application de la législation nationale et de celle de l'Union qu'il convient d'examiner plus précisément.

45. Cet examen doit être effectué en tenant compte de ce que le droit à la confidentialité n'est pas proclamé comme un principe, mais énoncé, au contraire, comme une exception, laquelle doit donc faire l'objet d'une interprétation stricte.

46. La règle d'interprétation que nous proposons de retenir est conforme à la jurisprudence de la Cour qui, dans un arrêt du 26 juin 2003, Commission/France (15), a estimé que la loi française était trop générale lorsqu'elle permettait d'opposer un refus au motif que la diffusion d'une information porterait atteinte «de façon générale aux secrets protégés par la loi». Elle oblige à mettre en balance, dans chaque cas particulier, l'intérêt public servi par la divulgation avec l'intérêt servi par le refus de divulguer (16).

47. La question de la portée de l'article 18, paragraphe 4, du règlement se subdivise en deux interrogations.

48. La première est de savoir si les dispositions auxquelles renvoie l'article 18, paragraphe 4, du règlement sont de nature à restreindre l'obligation de mentionner le nom du producteur des déchets au point 6 du document figurant à l'annexe VII de ce règlement.

49. La seconde est de savoir, en cas de réponse négative à cette première interrogation, si ces dispositions peuvent justifier que l'information relative au producteur, mentionnée sur le document figurant à l'annexe VII du règlement, ne soit pas communiquée au destinataire des déchets.

1. Sur l'obligation pour le négociant intermédiaire de remplir le point 6 du document figurant à l'annexe VII du règlement

50. Nous pensons pouvoir affirmer qu'il ressort clairement des dispositions de l'article 18 du règlement que le paragraphe 4 de cet article n'apporte aucune dérogation à l'obligation prévue au paragraphe 1 dudit article. En effet, ces deux dispositions n'ont pas le même objet, puisque l'une impose une information, alors que l'autre a pour objet d'en préciser les modalités de traitement. En d'autres termes, l'article 18, paragraphe 4, du règlement ne peut s'appliquer que si les informations ont bien été préalablement mentionnées sur le document figurant à l'annexe VII de ce règlement, conformément aux prescriptions du paragraphe 1 de cet article.

51. Cette interprétation s'évince des termes mêmes de l'article 18, paragraphes 1 et 4, du règlement.

52. Elle correspond également à l'économie générale du dispositif institué par le règlement, qui exclut toute exception à l'obligation d'information sur le producteur ou le collecteur de déchets lorsque la personne qui organise le transfert est un négociant. La note en bas de page 3 de l'annexe VII du règlement précise ainsi expressément que, lorsque la personne qui organise le transfert n'est pas le producteur ou le collecteur, des informations concernant le producteur ou le collecteur doivent également être fournies. Cette précision serait privée de toute portée si l'article 18, paragraphe 4, de ce règlement devait être interprété comme autorisant le négociant intermédiaire à ne pas indiquer les coordonnées du producteur ou du collecteur. Ainsi, appréhendant expressément le modèle commercial sur lequel repose l'activité d'Interseroh, le règlement n'autorise aucune dérogation dans ce cas particulier.

53. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons donc de déduire que l'article 18, paragraphe 4, du règlement n'autorise aucune dérogation à l'obligation, prévue à l'article 18, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, pour la personne qui organise le transfert de veiller à ce que les déchets soient accompagnés du document figurant à l'annexe VII dudit règlement.

54. Nous estimons, en conséquence, qu'un négociant, tel que, dans le cas présent, Interseroh, ne peut se dispenser d'indiquer au point 6 de ce document le nom et les coordonnées du producteur ou du collecteur de déchets, sous prétexte, notamment, que les mêmes informations figureraient sur d'autres documents, tels les bordereaux de livraison ou de pesée.

55. Il reste donc à déterminer si l'article 18, paragraphe 4, du règlement réserve l'application de dispositions qui, sans dispenser la personne qui organise le transfert de l'obligation de compléter le point 6 dudit document, limiteraient, notamment pour des raisons tirées de la protection du secret des sources d'approvisionnement, la communication de ces informations au destinataire des déchets.

2. Sur l'obligation de communiquer au destinataire des déchets l'identité du producteur ou du collecteur des déchets

56. L'article 18, paragraphe 4, du règlement ne nous paraît pouvoir être interprété ni selon la lecture restrictive qu'en font les gouvernements belge, autrichien et portugais ni selon l'approche extensive qu'en propose Interseroh. Nous pensons qu'il convient de retenir l'interprétation médiane suggérée par la Commission, pour les raisons suivantes.

57. Il est exact que cette disposition paraît renvoyer principalement aux dispositions du droit de l'Union ou aux dispositions nationales qui permettent aux États membres de déroger au principe de liberté d'accès à l'information en matière environnementale, consacré par la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003 (17).

58. Cette interprétation est corroborée par le vingt-troisième considérant du règlement, qui précise que les États membres devraient être tenus de veiller à ce que, conformément à la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, conclue le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (18), les autorités compétentes concernées rendent publiques, par des moyens appropriés, les informations relatives aux notifications de transferts, «pour autant que ces informations ne soient pas confidentielles au regard de la législation nationale ou communautaire».

59. La directive 2003/4, qui a précisément pour objectif de rendre compatibles les dispositions du droit de l'Union avec cette convention, dispose, à son article 4, paragraphe 2, sous d), que les États membres peuvent prévoir qu'une demande d'informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte «à la confidentialité des informations commerciales ou industrielles, lorsque cette confidentialité est prévue par le droit national ou communautaire afin de protéger un intérêt économique légitime, y compris l'intérêt public lié à la préservation de la confidentialité des statistiques et du secret fiscal».

60. Du rapprochement de ces différentes dispositions, nous déduisons, à l'instar des gouvernements belge, autrichien et portugais, que l'article 18, paragraphe 4, du règlement renvoie aux dispositions qui dérogent au principe du droit d'accès du public aux informations environnementales détenues par les autorités publiques.

61. Telle est, d'ailleurs, selon le rapport de la Commission du 12 avril 2011 (19), portant, notamment, sur l'application de l'article 18 et de l'annexe VII du règlement, l'acception qui paraît la plus communément admise par les autorités chargées par les États membres de la mise en œuvre du règlement.

62. Toutefois, nous estimons que le renvoi opéré par cet article a nécessairement une portée plus large. En effet, il convient de constater que le paragraphe 4 dudit article est rédigé en des termes généraux et qu'il est autonome et distinct du paragraphe 3 du même article consacré à la communication des informations aux autorités des États membres. Cette double considération, reposant tant sur la formulation du paragraphe 4 de l'article 18 du règlement que sur son emplacement au sein de cet article, nous paraît de nature à exclure toute lecture exagérément restrictive.

63. Nous pensons donc que les dispositions auxquelles renvoie l'article 18, paragraphe 4, du règlement peuvent s'appliquer à toutes les personnes susceptibles de détenir les informations visées à l'article 18, paragraphe 1, de celui-ci soit non seulement aux autorités d'expédition ou de destination, mais également à l'ensemble des personnes physiques ou morales participant au transfert des déchets.

64. Cependant, selon nous, l'article 18, paragraphe 4, du règlement s'applique aux personnes participant au transfert exclusivement dans leurs relations avec les tiers et non dans leurs rapports entre eux, de sorte que cette disposition ne peut autoriser un négociant à dissimuler des informations au destinataire des déchets. Deux séries de considérations militent en ce sens.

65. La première repose sur l'économie générale du règlement, dont plusieurs dispositions nous paraissent incompatibles avec la possibilité pour le négociant de dissimuler au destinataire les informations relatives à l'identification du producteur.

66. Le règlement prévoit l'utilisation d'un document unique, dont il détermine le contenu à son annexe VII, et ne comporte aucune disposition alternative autorisant le recours à deux formulaires distincts, l'un destiné à l'autorité de contrôle et l'autre au destinataire (20), ou à un code que seule l'autorité de contrôle pourrait décrypter. Nous souhaitons préciser sur ce point que, contrairement à ce que soutient le gouvernement belge, l'article 26, paragraphe 3, du règlement qui se limite à prévoir la possibilité d'établir le document de l'annexe VII de celui-ci sous forme électronique à condition qu'il puisse être consulté en mode lecture à tout moment pendant le transport ne nous paraît nullement de nature à permettre de masquer les données relatives au producteur de déchets. Nous ne croyons pas non plus que la Cour ait pour mission de se substituer au législateur de l'Union en prévoyant elle-même des mécanismes permettant d'éviter la divulgation de l'identité du producteur des déchets à leur destinataire.

67. L'article 18, paragraphe 1, sous b), du règlement dispose, par ailleurs, que le document figurant à l'annexe VII de celui-ci est signé par l'installation de valorisation ou le laboratoire et le destinataire au moment de la réception des déchets, tandis que l'article 20, paragraphe 2, du règlement précise que les informations communiquées conformément à l'article 18, paragraphe 1, de celui-ci sont conservées pendant au moins trois ans à compter du début du transfert, notamment, par le destinataire et l'installation qui reçoit les déchets. Signataire et dépositaire du document, le destinataire ne saurait en recevoir une version tronquée.

68. La seconde série de considérations tient à l'effet utile du règlement.

69. En premier lieu, le règlement rend les États membres responsables de l'application des mesures de contrôle concernant les transferts de déchets et précise que ces mesures incluent des contrôles inopinés qui peuvent être effectués non seulement à l'origine, auprès du producteur, du détenteur ou du notifiant, au cours du transfert, mais aussi à destination, avec le destinataire ou l'installation. Ces contrôles comprennent, outre le contrôle physique des déchets, l'inspection des documents et la confirmation de l'identité des participants.

70. Il ressort de ces dispositions que les autorités de l'État de destination doivent être en mesure d'effectuer des contrôles au lieu d'arrivée des déchets. L'efficacité de ces contrôles suppose que ces autorités puissent accéder chez le destinataire à un document unique, dont les différents champs d'informations ont été intégralement remplis.

71. De surcroît, il y a lieu de relever que le règlement, conformément à l'ensemble de la réglementation environnementale, fait peser une responsabilité particulière sur le producteur de déchets, dont l'identification apparaît, en conséquence, essentielle.

72. L'article 49, paragraphe 1, du règlement dispose que le producteur doit prendre les mesures nécessaires pour que tous les déchets qu'il transfère soient gérés sans mettre en danger la santé humaine et d'une manière écologiquement rationnelle pendant toute la durée du transfert et des opérations de valorisation et d'élimination. La responsabilité du producteur ne cesse donc qu'une fois ces opérations achevées.

73. Contrairement à ce que soutient Interseroh, la responsabilité de l'organisateur du transfert des déchets n'est pas exclusive de celle du producteur. Si, en cas de transfert illicite, la responsabilité de la reprise incombe au premier chef à l'organisateur du transfert (21), il n'en reste pas moins que le règlement, qui impute l'obligation de reprise et les frais y afférents selon un mécanisme en chaîne, allant du notifiant à l'autorité compétente d'expédition en passant par «d'autres personnes physiques ou morales», permet de rechercher la responsabilité du producteur en cas d'impossibilité d'engager celle de l'organisateur (22). Répondant au souci de s'assurer qu'aucun déchet ne soit abandonné et de disposer d'un contributeur lorsque le détenteur actuel des déchets est insolvable, la législation environnementale n'exclut donc pas, en principe, la responsabilité du producteur initial, même lorsque celui-ci n'est plus en possession des déchets (23).

74. Lorsqu'un transfert illicite qui n'est pas le fait du destinataire est découvert et que la responsabilité de la personne qui a organisé le transfert ne peut être mise en cause, par exemple parce que cette personne est insolvable ou a fait l'objet d'une dissolution, les autorités compétentes doivent donc pouvoir s'adresser au destinataire ou à l'installation de valorisation pour avoir connaissance de l'identité du producteur afin, le cas échéant, d'engager sa responsabilité ou de lui faire supporter le coût de la réintroduction.

75. Telles sont les raisons pour lesquelles il convient de retenir:

- d'une part, que l'article 18, paragraphe 4, du règlement doit être interprété en ce sens qu'il ne renvoie qu'aux dispositions qui imposent le traitement confidentiel des informations visées à l'article 18, paragraphe 1, de ce règlement à l'égard des tiers à l'opération de transfert des déchets, et

- d'autre part, que l'article 18, paragraphe 1, du règlement doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation d'un État membre limitant, pour des raisons liées à la protection du secret des affaires, l'accès du destinataire des déchets aux informations relatives au producteur des déchets mentionnées au point 6 du document figurant à l'annexe VII de ce règlement.

C - Sur la deuxième question

76. Par sa deuxième question, relative à l'incidence du droit primaire, la juridiction de renvoi s'interroge indirectement sur le point de savoir si l'obligation de l'article 18, paragraphe 1, du règlement est compatible avec les exigences de protection du secret des affaires telles qu'elles découlent de ce droit et des principes généraux du droit de l'Union.

77. Dans ces conditions, il y a lieu de vérifier si le respect des droits fondamentaux s'oppose à l'interprétation du règlement exposée au point 75 des présentes conclusions.

78. Cette question oblige à rechercher si le secret des affaires bénéficie d'une protection en droit de l'Union et, le cas échéant, quel est le degré de cette protection.

79. Il peut être répondu que le droit à la protection du secret des affaires bénéficie d'une consécration de principe dans le droit de l'Union.

80. Ce droit est inscrit dans la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui en fait une composante du droit à une bonne administration. Aux termes de l'article 41, paragraphe 2, de cette charte, le droit à une bonne administration comporte, notamment, «le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires». Ledit droit figure également à l'article 339 TFUE qui impose aux membres des institutions de l'Union de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel, «et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les éléments de leur prix de revient».

81. Dans sa jurisprudence, la Cour s'est référée à plusieurs reprises au droit à la protection du secret des affaires, qu'elle a érigé en principe général.

82. Dans son arrêt du 24 juin 1986, AKZO Chemie et AKZO Chemie UK/Commission (24), la Cour, tout en relevant que les dispositions applicables en la cause avaient trait à des hypothèses particulières, a toutefois retenu qu'elles étaient l'expression d'un principe général qui s'applique pendant le déroulement de la procédure administrative (25). Elle a réaffirmé, dans son arrêt du 19 mai 1994, SEP/Commission (26), l'existence d'un «principe général du droit des entreprises à la protection de leurs secrets d'affaires» (27).

83. La protection du secret des affaires ayant été directement consacrée comme un principe général, il ne nous paraît pas nécessaire de rechercher si elle doit être protégée en tant que composante du droit de propriété ou du droit au libre exercice d'une activité économique.

84. En tout état de cause, ce principe n'apparaît pas comme une prérogative absolue et doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent y être apportées, à condition qu'elles soient justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, qu'elles soient propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

85. Ainsi, dans son arrêt Varec, précité, la Cour a-t-elle, par exemple, été amenée à mettre en balance le droit des opérateurs à la protection de leurs informations confidentielles et de leurs secrets d'affaires avec le droit d'accès aux informations relatives aux procédures de passation des marchés publics (28).

86. L'exercice de mise en balance auquel il convient de procéder doit, à notre sens, tenir compte de ce que, selon l'article 191, paragraphe 2, TFUE, la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé. Cette politique se fonde sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur. En outre, aux termes de l'article 11 TFUE, «[l]es exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable».

87. Les éléments déterminants lors de la mise en balance de la protection de l'environnement et du droit au secret des affaires doivent résider, selon nous, d'une part, dans la contribution que l'information en cause apporte à la protection de l'environnement et, d'autre part, dans le degré de gravité de l'atteinte au secret des affaires résultant de la divulgation de cette information.

88. L'obligation pour le négociant de dévoiler l'identité du producteur répond à l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement.

89. D'une manière générale, comme l'a relevé la Cour dans son arrêt du 8 septembre 2009, Commission/Parlement et Conseil (29), le règlement vise principalement, tant par son objectif que par son contenu, la protection de la santé humaine et de l'environnement contre les effets potentiellement nuisibles des transferts transfrontaliers de déchets (30).

90. Si la procédure de notification et de consentement écrits préalables prévue par le règlement pour les déchets dangereux constitue l'instrument typique de la politique de l'environnement (31), la procédure d'information prévue pour les déchets relevant de la liste verte répond également à cet objectif. La Cour a ainsi relevé que «le fait que le règlement [...] s'applique également à des déchets non dangereux et à des déchets destinés à être valorisés ne saurait lui imprimer un caractère commercial et affaiblir sa dimension environnementale, le caractère nuisible à l'environnement étant inhérent à la nature même des déchets quels qu'ils soient [(32)]» (33).

91. Quelle que soit leur dangerosité, les déchets ne peuvent être tenus pour une marchandise ordinaire. Ils ne circulent que «sous liberté surveillée» (34), leurs mouvements étant nécessairement entravés par les exigences impératives tenant à la protection de l'environnement.

92. L'obligation d'indiquer les coordonnées sur le document remis au destinataire des déchets apparaît nécessaire pour atteindre cet objectif.

93. Elle constitue un double gage d'efficacité pour les autorités de contrôle et de sécurité pour les destinataires chargés de la valorisation des déchets.

94. L'efficacité des contrôles des déchets lors de leur transport ou à leur arrivée au lieu de destination suppose, en effet, que les autorités de l'État de transit ou de celui de destination disposent, en consultant le document qui accompagne les déchets, d'une connaissance immédiate de l'identité du producteur, sans être tenues de s'adresser à la personne qui organise le transfert et qui, en application de l'article 18, paragraphe, 1, sous a), du règlement, est située dans l'État d'expédition. Ainsi que le fait valoir le gouvernement belge, cet élément d'information constitue un critère permettant d'apprécier la nécessité de procéder à un contrôle physique, nécessairement long et coûteux puisqu'il impose l'immobilisation de la marchandise. La nécessité de s'adresser au négociant pour connaître l'identité du producteur ralentirait donc les procédures de contrôle et présenterait, par voie de conséquence, de sérieux inconvénients pour les secteurs d'activité, tel le transport maritime, qui appliquent le principe du «juste à temps» et travaillent en flux tendus.

95. Il y a lieu de souligner que, si les déchets relevant de la liste verte sont considérés comme présentant des dangers minimes pour l'environnement et la santé humaine, l'obligation d'information prévue à l'article 18, paragraphe 1, du règlement a pour but de prévenir les risques de contournement de la procédure de notification et de consentement écrits préalables prévue pour les déchets dangereux. Il importe, en conséquence, que les autorités des États membres puissent exercer une surveillance ininterrompue sur le cheminement des déchets, de leur production à leur valorisation finale, afin d'être en mesure de vérifier qu'ils relèvent bien de la liste verte ou, lorsque tel est le cas, qu'ils n'ont pas été mélangés avec d'autres matières dans une mesure qui compromet leur valorisation dans le respect de l'environnement.

96. S'agissant de la sécurité du traitement, le gouvernement autrichien souligne, à juste titre, que c'est par la connaissance de la nature et de la composition des déchets que le destinataire et les autorités de contrôle peuvent s'assurer que les déchets pourront être traités d'une manière écologiquement rationnelle. L'indication du producteur de déchets peut constituer, en elle-même, un indice essentiel, lorsque, par exemple, il est établi que le producteur produit d'habitude des déchets dangereux. En outre, si l'installation de valorisation ou les autorités de contrôle de l'État de destination s'estiment insuffisamment renseignées, des précisions complémentaires pourront lui être demandées.

97. La connaissance de l'identité du producteur constitue donc une information nécessaire pour le destinataire des déchets, qui n'a pas à en être privé lorsqu'il est fait appel à un négociant pour organiser le transfert.

98. L'atteinte au droit à la protection des données couvertes par le secret des affaires qui est susceptible d'en résulter nous paraît limitée.

99. Nous partageons l'analyse de la Commission qui fait valoir que, dans leurs relations entre elles, les parties à l'opération de transfert pourraient, sous certaines réserves, prévoir des aménagements contractuels afin de pallier les inconvénients qui peuvent résulter de l'utilisation, par le destinataire, à d'autres fins que celles prévues par le règlement, des informations relatives à l'identité du producteur.

100. Nous nous interrogeons, par ailleurs, sur la réalité et la gravité du préjudice qui résulterait, pour les négociants, de la divulgation de l'identité des producteurs. Les éléments d'information fournis au cours de la procédure écrite et lors de l'audience ne permettent pas d'en avoir une appréhension précise.

101. Il découle de ces considérations que le régime d'information mis en place par le règlement pour les déchets relevant de la liste verte est proportionné.

102. Nous concluons, dès lors, que l'examen de la deuxième question n'a pas révélé d'élément de nature à affecter la validité de l'article 18, paragraphes 1 et 4, du règlement, tel que nous proposons de l'interpréter.

IV - Conclusion

103. Pour les raisons précédemment exposées, nous proposons à la Cour de répondre aux questions posées par le Verwaltungsgericht Mainz de la manière suivante:

«1) L'article 18, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets, tel que modifié par la directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, doit être interprété en ce sens qu'il ne renvoie qu'aux dispositions qui imposent le traitement confidentiel des informations visées à l'article 18, paragraphe 1, du règlement n° 1013/2006, tel que modifié par la directive 2009/31, à l'égard des tiers à l'opération de transfert des déchets.

2) L'article 18, paragraphe 1, du règlement n° 1013/2006, tel que modifié par la directive 2009/31, doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation d'un État membre limitant, pour des raisons liées à la protection du secret des affaires, l'accès du destinataire des déchets aux informations relatives au producteur des déchets mentionnées au point 6 du document figurant à l'annexe VII de ce règlement.

3) L'examen de la deuxième question n'a pas révélé d'élément de nature à affecter la validité de l'article 18, paragraphes 1 et 4, du règlement n° 1013/2006, tel que modifié par la directive 2009/31.»

1 - Langue originale: le français.

2 - JO L 190, p. 1.

3 - JO L 140, p. 114, ci-après le «règlement».

4 - Règlement concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1).

5 - Directive relative à la surveillance et au contrôle dans la Communauté des transferts transfrontaliers de déchets dangereux (JO L 326, p. 31).

6 - JO L 39, p. 1.

7 - Tous les déchets destinés à être éliminés sont soumis à la procédure, plus contraignante, de notification et de consentement écrits préalables, prévue au chapitre 1 de ce règlement.

8 - Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung.

9 - BGBl. 2007 I, p. 1462.

10 - Voir arrêt du 5 mai 2011, MSD Sharp & Dohme (C-316/09, non encore publié au Recueil, point 21 et jurisprudence citée).

11 - Dans la version en langue française, le verbe est au pluriel alors que le sujet est au singulier. L'expression est la suivante dans la version en langue anglaise: «where this is required by Community and national legislation».

12 - Souligné par nos soins.

13 - Voir, pour une appréciation, par la Cour, du sens à donner à l'emploi de la conjonction «ou», arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France (C-304/02, Rec. p. I-6263, point 83).

14 - Proposition présentée par la Commission le 30 juin 2003 [COM(2003) 379 final].

15 - C-233/00, Rec. p. I-6625.

16 - Voir arrêt du 16 décembre 2010, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C-266/09, non encore publié au Recueil).

17 - Directive concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 41, p. 26).

18 - JO L 124, p. 1.

19 - Rapport disponible sur le site Internet de la Commission en langue anglaise: «Assessment and guidance for the implemention of EU waste legislation in Member States». Il est indiqué à la page 23 de ce rapport:

«In the majority of cases 'confidentiality' pursuant to Article 18(4) is interpreted as compliant with data protection law requirements throughout data management by [Competent Authorities].

Ireland is the only Member State which interprets the legislation in a way that 'persons who arrange the shipment' (box 1) may omit the information on consignee and recovery facility by referring to the exporter. Box 2 and 7 in this case will be filled with 'Confidential - please refer to box 1'.»

20 - Dans le rapport de la Commission mentionné à la note en bas de page 14, seule l'autorité slovène a déclaré accepter le recours à deux formulaires [«Slovenia declares that it can also accept if there are two Annex VII documents for the same shipment. In the first could be the data about the producer and in the second the data about recovery, so that you can get all required data» (p. 25)].

21 - Voir article 24, paragraphe 9, du règlement.

22 - Les articles 24, paragraphe 9, et 25, paragraphe 4, du règlement n'exonèrent pas le notifiant de toute responsabilité, puisqu'ils prévoient seulement que la personne qui organise le transfert est soumise aux mêmes obligations que lui. Or, selon la définition hiérarchisée qu'en donne l'article 2, point 15, sous a), de ce règlement, le notifiant est d'abord le producteur initial [i)].

23 - Les articles 24, paragraphe 10, et 25, paragraphe 5, du règlement réservent expressément l'application des dispositions communautaires et nationales relatives à la responsabilité. Or, l'article 15, paragraphe 2, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO L 312, p. 3), prévoit que le producteur initial ou le détenteur restent responsables de l'opération complète de valorisation ou d'élimination, même si les déchets sont transférés à d'autres personnes à des fins de traitement préliminaire. Sans préjudice du règlement, cette disposition autorise, par ailleurs, les États membres à préciser les conditions de la responsabilité et à décider dans quels cas le producteur initial conserve la responsabilité de l'ensemble de la chaîne de traitement ou dans quels cas la responsabilité du producteur et du détenteur peut être partagée ou déléguée parmi les intervenants dans la chaîne de traitement.

24 - 53/85, Rec. p. 1965.

25 - Point 28.

26 - C-36/92 P, Rec. p. I-1911.

27 - Points 36 et 37. Voir, également, arrêt du 14 février 2008, Varec (C-450/06, Rec. p. I-581, point 49).

28 - Points 51 et 52.

29 - C-411/06, Rec. p. I-7585.

30 - Point 62.

31 - Point 59 et jurisprudence citée.

32 - Souligné par nos soins.

33 - Arrêt Commission/Parlement et Conseil, précité (point 67 et jurisprudence citée).

34 - Voir Gillardin, J., «Les déchets: des marchandises en liberté surveillée», L'entreprise et la gestion des déchets, Bruylant, Bruxelles, 1993, p. 63.

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