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Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
You are here: BAILII >> Databases >> Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions) >> Gowan Comercio (Environment and consumers) French Text [2010] EUECJ C-77/09 (15 July 2010)
URL: http://www.bailii.org/eu/cases/EUECJ/2010/C7709_O.html
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AVIS JURIDIQUE IMPORTANT: IMPORTANT LEGAL NOTICE - The source of this judgment is the web site of the Court of Justice of the European Communities. The information in this database has been provided free of charge and is subject to a Court of Justice of the European Communities disclaimer and a copyright notice. This electronic version is not authentic and is subject to amendment.
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 15 juillet 2010 (1)
Affaire C-77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
contre
Ministero della Salute
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italie)]
«Produits phytopharmaceutiques – Substance active fénarimol – Directive 91/414/CEE – Inscription à l’annexe I – Conditions et limitations – Directive 2006/134/CE – Validité»
I – Introduction
1. Dans la présente affaire, le Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italie) demande à la Cour de se prononcer sur la validité de la directive 2006/134/CE (2).
2. La directive 2006/134 a modifié la directive 91/414/CEE (3), qui exige des États membres qu’ils veillent à ce que les produits phytopharmaceutiques (c’est-à-dire, notamment, les herbicides, les pesticides et les fongicides destinés au traitement des plantes) ne soient mis sur le marché et utilisés sur leur territoire que lorsqu’ils ont autorisé le produit en cause, conformément aux dispositions de ladite directive. Un produit phytopharmaceutique ne pourra être autorisé que si ses substances actives sont énumérées à l’annexe I de la directive 91/414.
3. La directive 2006/134 a ajouté le fénarimol à l’annexe I de la directive 91/414, sous réserve de certaines conditions.
4. La juridiction de renvoi s’interroge en substance sur le point de savoir si la validité de la directive 2006/134 est susceptible d’être affectée par une différence éventuelle entre ladite directive et un document préparatoire de celle-ci, en l’occurrence un rapport rédigé par l’État membre rapporteur qui avait été désigné afin d’évaluer les effets de la substance active en question.
II – Le cadre juridique
A – La directive 91/414
5. La directive 91/414 établit le régime communautaire applicable à l’autorisation et au retrait de l’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.
6. L’article 4 de la directive 91/414 prévoit que «[l]es États membres veillent à ce qu’un produit phytopharmaceutique soit autorisé uniquement [...] si ses substances actives sont énumérées à l’annexe I».
7. L’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 91/414 fixe les conditions d’inscription d’une substance active à l’annexe I dans les termes suivants:
«1. Compte tenu de l’état des connaissances scientifiques et techniques, une substance active est inscrite à l’annexe I pour une période initiale ne pouvant excéder dix ans, s’il est permis d’escompter que les produits phytopharmaceutiques contenant cette substance active rempliront les conditions suivantes:
a) leurs résidus consécutifs à une application conforme aux bonnes pratiques phytosanitaires n’ont pas d’effets nocifs sur la santé humaine ou animale ou sur les eaux souterraines ou d’influence inacceptable sur l’environnement et, dans la mesure où ils sont significatifs du point de vue toxicologique ou environnemental, peuvent être mesurés par des méthodes d’usage courant;
b) leur utilisation consécutive à une application conforme aux bonnes pratiques phytosanitaires n’a pas d’effet nocif sur la santé humaine ou animale ou d’influence inacceptable sur l’environnement, conformément à l’article 4 paragraphe 1 point b) iv) et v).
2. Pour inclure une substance active à l’annexe I, il faut tenir compte tout particulièrement des éléments suivants:
a) le cas échéant, d’une dose journalière admissible (DJA) pour l’homme;
b) d’un niveau acceptable d’exposition de l’utilisateur, si nécessaire;
c) le cas échéant, d’une estimation de son sort et de sa dissémination dans l’environnement, ainsi que de son incidence sur les espèces non ciblées.»
8. L’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/414 dispose que:
«L’inscription d’une substance active à l’annexe I peut être subordonnée à des exigences telles que:
[…]
– des restrictions résultant de l’évaluation des informations visées à l’article 6, compte tenu des conditions agricoles, phytosanitaires et environnementales, y compris climatiques, considérées,
[…]
– le mode d’utilisation».
9. L’article 6 de la directive 91/414 est ainsi libellé:
«1. L’inscription d’une substance active à l’annexe I est décidée selon la procédure prévue à l’article 19.
[...]»
10. L’article 8 de la directive 91/414 porte sur les mesures transitoires et dérogatoires. Son paragraphe 2, deuxième et quatrième alinéas, dispose:
«Après l’adoption de la présente directive, la Commission entame un programme de travail pour l’examen graduel de ces substances actives […]. Ce programme peut imposer aux parties intéressées de fournir à la Commission et aux États membres toutes les données nécessaires dans un délai prévu par le programme. Un règlement adopté conformément à la procédure prévue à l’article 19 arrêtera toutes les dispositions nécessaires pour la mise en Å“uvre du programme.
[...]
[…], il peut être décidé, après examen de cette substance active par le comité visé à l’article 19 et selon la procédure prévue à ce même article, que ladite substance peut être incluse à l’annexe I et dans quelles conditions, ou lorsque les exigences de l’article 5 ne sont pas respectées ou que les informations et données requises n’ont pas été présentées au cours de la période prescrite, que cette substance active ne sera pas incluse à l’annexe I. Les États membres assurent que les autorisations pertinentes sont accordées, retirées ou modifiées, selon le cas, au cours de la période prescrite.»
11. L’article 19 de la directive 91/414 (4) prévoit que la Commission est assistée par un comité de réglementation, le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (ci-après le «comité»).
B – Le règlement (CEE) n° 3600/92
12. La procédure à suivre, prévue à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414, pour l’inscription à l’annexe I de la directive 91/414 de certaines substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques résulte du règlement (CEE) nº 3600/92 (5). Cette procédure débute par une notification à la Commission, qui incombe au producteur en vertu de l’article 4 dudit règlement.
13. Il ressort du préambule du règlement nº 3600/92 que les travaux d’évaluation des substances actives doivent être distribués entre les autorités compétentes des États membres et qu’un État membre rapporteur est désigné pour chaque substance active.
14. En l’occurrence, le producteur du fénarimol, à savoir DowElanco Europe, a procédé à sa notification, à la suite de quoi la Commission a adopté, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 3600/92, le règlement (CE) nº 933/1994 (6). Il ressort de ce dernier que l’État membre qui a été désigné comme rapporteur est le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.
15. L’article 7 du règlement nº 3600/92 prévoit de manière détaillée les obligations respectives de l’État membre rapporteur et de la Commission, ainsi que la procédure à suivre. L’État membre rapporteur doit faire parvenir à la Commission un rapport d’évaluation contenant une recommandation (paragraphe 1). La Commission doit, pour sa part, confier au comité la mission d’examiner le dossier et le rapport en question (paragraphe 3) et ensuite, le cas échéant, saisir le comité d’un projet de directive ou d’un projet de décision (paragraphe 3 bis).
16. En outre, au cas où certains essais supplémentaires ou des informations supplémentaires seraient requis, l’article 8 du règlement nº 3600/92 détermine les obligations respectives de l’État membre rapporteur et de la Commission, ainsi que la procédure à suivre.
C – La directive 2006/134
17. La directive 2006/134 a inscrit le fénarimol à l’annexe I de la directive 91/414 pour la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 30 juin 2008, et a défini les restrictions à l’emploi de cette substance active (7).
18. Les deuxième à huitième considérants de la directive 2006/134 résument les circonstances ayant conduit à son adoption et fournissent des éléments de motivation quant à certains choix déterminants opérés par ladite directive, notamment en ce qui concerne les restrictions apportées aux utilisations admises (cinquième et sixième considérants), la limitation de la période d’inscription (huitième considérant) et la nécessité d’obtenir des informations complémentaires (dixième considérant).
19. L’annexe de la directive 2006/134 prévoit, en ce qui concerne le fénarimol, que seules ses utilisations comme fongicide sur certaines cultures sont autorisées (tomates, poivrons en serre, aubergines, concombres en serre, melons, plantes ornementales, arbres de pépinières et plantes vivaces). Elle fixe également les taux maximaux pour chaque culture. En outre, l’annexe interdit certaines utilisations du fénarimol (application aérienne, pulvérisateurs à dos ou appareils tenus à la main par des utilisateurs amateurs, jardinage). Enfin, les États membres doivent veiller à ce que toutes les mesures appropriées visant à atténuer les risques soient appliquées et une attention particulière doit être accordée à la protection des organismes aquatiques, des vers de terre, des oiseaux et des mammifères ainsi qu’à celle des opérateurs et des travailleurs.
III – Le litige au principal et la question préjudicielle
20. Le 28 juillet 1993, la société DowElanco Europe a notifié à la Commission son intérêt pour l’inscription du fénarimol à l’annexe I de la directive 91/414. Après avoir repris les activités de DowElanco Europe, la société de droit portugais Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (ci-après «Gowan») a poursuivi la procédure d’inscription du fénarimol en son nom propre.
21. À la suite de l’adoption de la directive 2006/134, la République italienne a, par décision ministérielle du 8 juin 2007, retiré les autorisations délivrées à Gowan pour la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques contenant du fénarimol.
22. Par décision ministérielle du 17 octobre 2007, le fénarimol a été inscrit à l’inventaire des substances actives autorisées en Italie, liste figurant à l’annexe I du décret législatif n° 194, du 17 mars 1995.
23. La juridiction de renvoi relève que la décision du 8 juin 2007 a ensuite été partiellement rapportée par une décision, dont la date n’est pas indiquée, dans le but de réintégrer provisoirement certains produits à base de fénarimol parmi ceux autorisés en Italie, conformément aux termes dudit décret législatif n° 194, tel que modifié le 17 octobre 2007 à la lumière de la directive 2006/134.
24. Gowan a contesté ces deux dernières décisions en saisissant le Tribunale amministrativo regionale del Lazio d’un recours en annulation.
25. Dans le cadre de ce recours, Gowan excipe de l’illégalité de la directive 2006/134. Elle fait essentiellement valoir que la sévérité des restrictions à l’emploi du fénarimol n’est pas justifiée par les études scientifiques réalisées au cours de la procédure d’évaluation.
26. Selon Gowan, les termes de l’inscription du fénarimol à l’annexe I de la directive 91/414 restreindraient l’utilisation de cette substance, une période de 18 mois, à certaines cultures d’importance marginale par rapport à celles qui constituaient, jusqu’alors, son marché principal (vignes, pommes, poires, pêches, pastèques, courgettes, poivrons hors serre et fraisiers).
27. La juridiction de renvoi constate que la procédure scientifique d’évaluation avait abouti à des conclusions positives et que la Commission avait initialement proposé d’inscrire le fénarimol à l’annexe I de la directive 91/414, sans aucune restriction.
28. Éprouvant ainsi des doutes sur la légalité de la directive 2006/134, le Tribunale amministrativo regionale del Lazio a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«La directive [2006/134] qui a significativement limité l’usage du fénarimol est-‘elle valide compte tenu du fait que le résultat de l’évaluation technico-‘scientifique conduite par l’État rapporteur semblerait conclure que le risque découlant de cet usage est acceptable?»
IV – Résumé des observations des parties
29. Des observations écrites ont été déposées par la requérante au principal, les gouvernements allemand et hellénique ainsi que par la Commission. Tous, à l’exception du gouvernement allemand, étaient représentés lors de l’audience qui s’est tenue le 29 avril 2010.
30. À l’exception de la requérante au principal, les parties représentées se sont prononcées en faveur de la validité de la directive 2006/134.
V – Analyse de la recevabilité
31. Le gouvernement allemand et la Commission ont émis des doutes sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle en raison de son manque de précision et de clarté.
32. À cet égard, je rappelle que, conformément à une jurisprudence constante, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que le juge définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées (8).
33. Les informations fournies dans les décisions de renvoi ne doivent pas seulement permettre à la Cour d’apporter des réponses utiles, mais elles doivent également donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour. Il incombe à la Cour de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (9).
34. En l’occurrence, la décision de renvoi contient suffisamment de détails pour permettre aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés de présenter des observations. Il ressort d’ailleurs des observations présentées par les gouvernements allemand et hellénique ainsi que par la Commission que ceux-ci ont pu utilement prendre position sur la question posée par la juridiction de renvoi.
35. Pour ma part, il me semble que la Cour peut se considérer comme suffisamment éclairée par les informations figurant dans la décision de renvoi et dans les observations qui lui ont été présentées pour pouvoir répondre utilement à la question qui lui a été soumise.
36. Il convient toutefois d’examiner une autre question touchant à la recevabilité de la présente demande de décision préjudicielle. En effet, l’on peut s’interroger sur le point de savoir si Gowan est encore en droit d’invoquer l’illégalité de la directive 2006/134 devant les juridictions nationales compte tenu du fait que l’intéressée n’a pas formé de recours en annulation contre ladite directive devant le Tribunal dans le délai prévu à l’article 230 CE, alors qu’elle pouvait en avoir le droit (10).
37. En effet, selon l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, une personne physique ou morale n’est en principe plus fondée à mettre en cause indirectement la validité d’un acte émanant d’une institution communautaire par le biais d’une décision préjudicielle lorsque cette personne peut former un recours direct contre ledit acte au titre de l’article 230 CE (11).
38. Cette limitation de la possibilité de contester un acte communautaire par le biais d’une demande de décision préjudicielle vise à sauvegarder la sécurité juridique, en évitant la remise en cause indéfinie des actes communautaires entraînant des effets de droit. Dans l’hypothèse inverse, cela reviendrait à reconnaître à quiconque la faculté de contourner le caractère définitif que revêt la décision après l’expiration des délais du recours direct prévus à l’article 230, quatrième alinéa, CE (12).
39. Il ressort toutefois clairement d’une jurisprudence constante qu’une personne ne peut se voir empêchée de soulever l’illégalité d’un acte communautaire devant une juridiction nationale et de contester sa validité indirectement au titre de l’article 234 CE que si son droit d’agir en annulation au titre de l’article 230 CE est sans aucun doute recevable (13).
40. Par conséquent, comme la question préjudicielle porte sur une directive, il y a lieu de rechercher si un recours formé par Gowan à l’encontre de la directive 2006/134 aurait été sans aucun doute recevable au motif que les dispositions de celle-ci la concernait directement et individuellement (14).
41. À mon avis, tel n’est pas le cas en l’espèce.
42. Tout d’abord, il convient de rappeler que, dans l’affaire TWD Textilwerke Deggendorf, l’entreprise en question était le destinataire des mesures d’exécution. Cette jurisprudence a été appliquée à certains règlements lorsque la Cour a indiqué que, dans certaines circonstances, un règlement pouvait être un acte attaquable impliquant l’irrecevabilité d’un tel renvoi préjudiciel (15).
43. Toutefois, il en va différemment à l’égard des directives. La Cour a précisé, dans l’affaire Eurotunnel, qu’une directive ne pouvait pas être analysée de la même manière (16).
44. Même s’il est vrai que, dans le cadre spécifique de la directive 91/414, le Tribunal de première instance des Communautés européennes a récemment admis la recevabilité d’un recours en annulation introduit par une entreprise notifiante contre une directive adoptée sur la base de cette notification (17), cela ne rend pas pour autant, en l’espèce, la requérante au principal sans aucun doute recevable à introduire un tel recours, et ce pour trois séries de raisons. Tout d’abord, cet arrêt du Tribunal n’a été rendu qu’en 2009, alors que la requérante au principal aurait dû former son recours au début de l’année 2007, donc bien avant que ne soit rendu ledit arrêt. En outre, la Cour n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur la solution retenue par le Tribunal. Enfin, compte tenu du libellé du traité ainsi que de son économie générale qui ne prévoient pas, fût-ce indirectement, la possibilité d’un tel recours, le principe de sécurité juridique s’oppose, selon moi, à l’établissement d’un tel élargissement de la recevabilité par voie prétorienne. Dès lors, Gowan n’aurait pas été sans aucun doute recevable à agir contre la directive 2006/134.
45. Il résulte de ce qui précède que la question préjudicielle me paraît recevable.
VI – Analyse sur le fond
A – Interprétation de la question préjudicielle
46. Dans la question préjudicielle, la juridiction de renvoi constate que la directive 2006/134 a significativement limité l’usage du fénarimol. Elle souhaite savoir si cette directive est valide compte tenu du fait que le résultat de l’évaluation technico-scientifique conduite par l’État membre rapporteur semblerait conclure que le risque découlant de cet usage est acceptable.
47. Je note d’emblée que cette question, qui porte sur la validité d’un acte communautaire, est formulée de façon assez générale, sans préciser la règle de droit ou le principe juridique qui pourrait avoir été enfreint.
48. Dans les affaires préjudicielles en appréciation de validité, les questions et éventuels motifs d’invalidité ont souvent été formulés de façon assez précise par la juridiction de renvoi dans la question elle-même (18). Lorsque tel n’était pas le cas, il a néanmoins été possible de clarifier la question à la lumière de la décision de renvoi elle-même (19).
49. Or, tel n’est pas le cas ici. La juridiction de renvoi a décidé de libeller la question en des termes assez généraux. Pour clarifier la question, il serait envisageable de rechercher des éléments dans la motivation de la décision de renvoi préjudiciel elle-même, mais celle-ci n’est guère plus précise.
50. Je rappelle que l’article 234 CE établit le cadre d’une coopération étroite entre les juridictions nationales et la Cour, fondée sur une répartition des compétences entre elles. Dans le cadre de cette coopération, la faculté de déterminer les questions à soumettre à la Cour est dévolue au seul juge national et il n’appartient pas à ceux qui participent à la procédure devant la Cour de les limiter ou de les étendre.
51. En ce qui concerne l’appréciation de la validité d’un acte, il y a lieu de faire un certain parallèle avec le recours en annulation. Comme la Cour l’a rappelé, le renvoi préjudiciel en appréciation de validité constitue, au même titre que le recours en annulation, une modalité du contrôle de légalité des actes des institutions communautaires (20). Un recours en annulation qui n’indique pas d’une manière précise les raisons pour lesquelles l’acte attaqué devrait être annulé est irrecevable. De la même manière, un renvoi préjudiciel concernant la validité doit être déclaré irrecevable si les raisons d’invalidité ne ressortent pas de la question ni, à titre subsidiaire, de la décision. Il n’appartient pas à la Cour de soulever d’office toute raison qui pourrait affecter la validité d’un acte (21).
52. En ce qui concerne la question préjudicielle portant sur la validité d’un acte et son éventuelle reformulation, la Cour devrait, à mon avis, en principe s’y tenir et s’abstenir de l’élargir. Deux séries d’arguments militent en faveur de cette approche.
53. Premièrement, dans un recours en annulation, il appartient à la partie requérante elle-même de choisir et de formuler les griefs à sa guise. Le renvoi préjudiciel, en revanche, est une forme de coopération entre la juridiction nationale et la Cour, et les principaux intéressés ne sont pas maîtres de la procédure. La décision de présenter une question préjudicielle revient à la juridiction nationale et à elle seule. C’est aussi à cette juridiction qu’il incombe de formuler la question, et il n’appartient pas à la Cour, sauf cas exceptionnels, d’examiner le bien-fondé de cette décision ou de reformuler la question préjudicielle, compte tenu des règles de la coopération. À plus forte raison encore, il n’appartient pas aux parties d’élargir la question formulée par la juridiction de renvoi.
54. Deuxièmement, la procédure préjudicielle est caractérisée par sa nature incidente par rapport au litige au principal, où les parties ont la possibilité de débattre en application du principe du contradictoire. En outre, contrairement à un recours en annulation devant le Tribunal, où deux échanges successifs sont prévus (requête et défense, puis réplique et duplique), le renvoi préjudiciel devant la Cour se limite à un seul mémoire par partie, déposé simultanément, sans que les parties ne puissent présenter d’observations écrites sur les mémoires des autres parties. De surcroît, la tenue d’une audience dans un recours en annulation est presque systématique devant le Tribunal, alors qu’elle ne l’est pas pour un renvoi préjudiciel devant la Cour (22).
55. Dans ces circonstances, il est évident que le libellé du renvoi préjudiciel lui-même reste la pierre angulaire de cette coopération. C’est le document sur la base duquel, d’une part, les États membres décident de présenter ou non des observations écrites et, d’autre part, chaque partie à la procédure devant la Cour prépare sa prise de position. S’il était admis, d’une manière générale, que les parties qui présentent des observations écrites peuvent prendre la procédure en main et, de fait, reformuler les questions préjudicielles afin d’invoquer d’autres motifs d’invalidité, cela ouvrirait la voie à une dénaturation du renvoi préjudiciel en recours en annulation dissimulé, au risque de sérieusement perturber la procédure devant la Cour (23).
56. Eu égard à ces considérations, il convient de se concentrer sur les deux types de doutes concernant la validité de la directive 2006/134 qui sont évoqués par la juridiction de renvoi dans sa demande, à savoir, en premier lieu, la question de la relation entre le rapport de l’État membre rapporteur et la directive 2006/134 et, en second lieu, le fait que ladite directive soumette l’utilisation du fénarimol à diverses conditions.
B – Sur la relation entre le rapport de l’État membre rapporteur et la directive 2006/134
57. La juridiction de renvoi invoque une discordance éventuelle entre le rapport de l’État membre rapporteur et la directive adoptée comme motif d’invalidité.
58. À cet égard, il convient de constater qu’il ressort du règlement nº 3600/92, et notamment de ses articles 7 et 8, que l’adoption de tout acte par la Commission suite à l’évaluation (ou par le Conseil, le cas échéant) est précédée d’une série d’échanges entre différents acteurs.
59. S’agissant du rôle de l’État membre rapporteur en l’espèce, la requérante au principal et la Commission ont, à la demande de la Cour, fourni le rapport de l’État membre rapporteur de mars 1996 ainsi que trois addenda à ce rapport, datant respectivement d’août 2000, de février 2001 et d’octobre 2003.
60. La Commission relève que, dans le rapport de 1996, il n’était pas proposé d’inscrire le fénarimol à l’annexe I de la directive 91/414, mais de reporter la décision en raison de l’absence de certaines données concernant notamment ses résidus et sa valence écotoxique, c’est-à-dire les risques encourus par les organismes aquatiques.
61. La Commission fait également valoir que le rapport et les addenda ont été soumis à l’appréciation des autres États membres. Au cours de cet examen par les experts nationaux, qui s’est déroulé entre 1997 et 2004, les autres États membres ont proposé des modifications ou des ajouts aux rapports.
62. Selon la Commission, dès novembre 2000, le rapport et les addenda ont été discutés dans deux groupes de travail. Le groupe «évaluation» s’occupe d’examiner la substance d’un point de vue technique et scientifique, et vise notamment à déterminer le niveau de risque sur la base de données scientifiques («risk assessment» ou évaluation du risque). Le groupe «législation», quant à lui, est chargé de préparer le projet de directive d’inscription en tenant compte, le cas échéant, d’une évaluation plus large de la gestion du risque en cas d’incertitude scientifique. Ce groupe doit notamment tenir compte de considérations de type politico-social. Il établit le niveau d’incertitude scientifique acceptable par la société et évalue la possibilité de gérer et de contenir le risque qui a été reconnu («risk management» ou gestion du risque).
63. En l’espèce, les activités des groupes de travail se sont poursuivies de 2000 à 2004, s’agissant de la seule évaluation technique et scientifique. Avant même qu’elles ne débutent, de nombreux États membres avaient apporté leurs contributions sous forme d’addenda, au cours de l’évaluation paritaire.
64. Aux dires de la Commission, la première version du projet de directive n’a été présentée qu’en 2004. Pourtant, entre le 27 juillet 2004 et le 13 septembre 2006, la Commission avait préparé pas moins de huit versions différentes de la directive, dont trois ont été discutées par le groupe «législation», et une soumise au vote du comité.
65. La requérante au principal et la Commission ont présenté des récits quelque peu différents du processus d’adoption de la directive en question. La Cour dispose ainsi de trois versions différentes des évènements, à savoir celle de Gowan, celle de la Commission et celle qui figure dans le préambule de ladite directive. Dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, il n’est sans doute pas nécessaire d’examiner ces différentes versions en détail (24).
66. En ce qui concerne la question préjudicielle, la juridiction de renvoi ne précise pas en quoi la prétendue différence entre le rapport et la directive est susceptible d’avoir une incidence sur la validité de cette dernière. De surcroît, la juridiction de renvoi ne précise pas à quel document elle se réfère.
67. À cet égard, il convient de rappeler qu’une corrélation directe entre un rapport préparé par l’État membre rapporteur et l’acte adopté par la Commission ne saurait être établie.
68. En effet, le rapport de l’État membre rapporteur et les addenda sont utilisés comme point de départ lors des discussions avec les experts des États membres et lors de l’examen de l’inscription par les groupes «évaluation» et «législation». C’est seulement à l’issue de ce processus complexe que la Commission rédige un premier projet de directive.
69. En vertu d’une règle fondamentale du traité, la Commission peut à tout moment modifier son projet ou y substituer un nouveau projet, compte tenu des commentaires, comme cela a été le cas en l’espèce. En ce qui concerne les propositions législatives, l’article 293, paragraphe 2, TFUE est l’expression de cette règle.
70. Dans le processus d’adoption de toute directive prise en application de la directive 91/414, la Commission exerce un pouvoir discrétionnaire à deux égards au moins, à savoir qu’elle se livre à la fois à une évaluation des risques et à une appréciation politique portant sur leur acceptabilité.
71. L’évaluation des risques est un exercice assez objectif, pour autant qu’il existe une méthodologie établie non contestée, mais qui en l’absence d’une telle méthodologie (comme en l’espèce pour le fénarimol) conduit nécessairement à des prises de position discrétionnaires (25). L’appréciation portant sur l’acceptabilité des risques révélés par l’analyse implique nécessairement des choix de nature politique et sociale, qui appartiennent à la Commission.
72. En tout état de cause, il s’agit d’un domaine qui se caractérise par des évaluations complexes et une large discrétion. C’est un domaine où la Cour ne devrait censurer les décisions prises qu’en cas d’erreur manifeste de fait ou de droit ou de détournement de pouvoir. En effet, comme le Tribunal l’a relevé, afin de pouvoir poursuivre efficacement l’objectif qui lui est assigné, et en considération des évaluations techniques complexes qu’elle doit opérer, un large pouvoir d’appréciation doit être reconnu à la Commission (26).
73. En l’espèce, il n’est pas possible d’entrer dans les détails, eu égard à la brièveté de la question préjudicielle sur ce point. En outre, il existe des divergences dans l’exposé du cadre factuel entre la requérante au principal et la Commission en ce qui concerne les étapes qui ont précédé l’adoption de la directive. La nature même de la procédure préjudicielle devant la Cour ne me paraît pas permettre une clarification de telles questions factuelles. Dans ces circonstances, il n’est pas possible d’en dire plus.
74. La conclusion qu’il convient de tirer de ce qui précède est que tout document élaboré par l’État membre rapporteur dans le cadre du règlement nº 3600/92 constitue une pièce nécessaire et utile à la préparation de la prise de position de la Commission, mais qu’un tel document n’est pas à lui seul décisif ou déterminant. Il s’agit uniquement de documents préparatoires. Seule une incohérence flagrante entre un rapport basé sur une méthodologie incontestée et ne laissant subsister aucune incertitude scientifique, d’une part, et la prise de position de la Commission, d’autre part, pourrait entraîner l’absence de validité de l’acte concerné.
75. Toutefois, le dossier ne révèle pas l’existence d’une telle incohérence qui seule serait de nature à remettre en cause la validité de la directive 2006/134.
C – Sur la soumission de l’utilisation du fénarimol à des conditions posées par la directive 2006/134
76. La juridiction de renvoi doute de la validité de la directive 2006/134 également en se fondant sur le fait que celle-ci a significativement limité l’usage du fénarimol. Toutefois, elle ne précise pas quelles conditions en particulier seraient susceptibles d’avoir une incidence sur la validité de ladite directive. Mon analyse restera donc générale.
77. Force est de constater que, selon l’article 5 de la directive 91/414, différentes conditions peuvent être imposées lorsqu’une substance active est inscrite à l’annexe I de cette directive.
78. En ce qui concerne l’appréciation des conditions prescrites par la directive 2006/134 pour le fénarimol, il convient de rappeler que le principe général de proportionnalité exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (27).
79. Il s’ensuit que, dans le cadre du contrôle juridictionnel de la mise en Å“uvre d’un tel principe, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont disposait la Commission en adoptant la directive 2006/134, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure par rapport à l’objectif qu’elle entendait poursuivre peut affecter la légalité de cette mesure (28).
80. En ce qui concerne la motivation de la directive 2006/134, il convient de retenir les éléments suivants qui ressortent de son préambule.
81. Sur la base des différents examens effectués, la Commission estime que les produits phytopharmaceutiques contenant du fénarimol pourraient satisfaire aux exigences énoncées à l’article 5, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 91/414, en ce qui concerne les utilisations examinées et décrites dans le rapport d’examen qu’elle avait rédigé, à condition que des mesures visant à atténuer les risques soient appliquées (29).
82. La Commission souligne toutefois que le fénarimol est une substance dangereuse. Il importe donc que son utilisation ne soit pas autorisée sans restriction. Elle fait référence aux préoccupations exprimées, en particulier au sujet de ses effets toxiques intrinsèques, notamment ses propriétés potentielles de perturbation endocrinienne, ainsi qu’à l’absence de consensus scientifique sur l’ampleur précise du risque. En appliquant le principe de précaution et en prenant en considération l’état actuel des connaissances scientifiques, elle a décidé d’imposer des mesures visant à atténuer les risques, afin d’obtenir le niveau élevé de protection de la santé animale et humaine ainsi que de l’environnement qui a été adopté dans la Communauté européenne (30).
83. À cette fin, l’inscription à l’annexe I de la directive 91/414 est limitée aux utilisations proposées du fénarimol qui avaient effectivement été examinées dans le cadre de l’évaluation communautaire et qui avaient été jugées conformes aux conditions de la directive 91/414. Par conséquent, d’autres utilisations, qui n’étaient pas couvertes ou qui étaient partiellement couvertes par cette évaluation, doivent d’abord faire l’objet d’une évaluation complète, avant qu’une inscription à l’annexe I de la directive 91/414 ne puisse être envisagée (31).
84. De surcroît, en ce qui concerne la durée de l’inscription, la Commission juge utile de prévoir une limitation à 18 mois. Selon elle, cette limitation réduit encore les risques en garantissant que la substance concernée sera réévaluée en priorité (32).
85. Il me semble que ces éléments repris dans le préambule de la directive 2006/134 démontrent que la Commission a procédé à une appréciation globale des avantages et des inconvénients du système à mettre en place et que ce dernier n’était, en tout état de cause, pas manifestement inapproprié au regard des objectifs poursuivis.
86. Par ailleurs, les conditions de fond et les limitations dans le temps imposées à l’égard du fénarimol ne semblent nullement exceptionnelles par rapport à celles adoptées le même jour par des directives distinctes pour certaines autres substances actives, telles que le méthamidophos, la procymidone, le flusilazole, la carbendazime et le dinocap (33).
87. Dès lors, le fait que la directive 2006/134 soit assortie de conditions comme celles prévues en l’espèce, conformément à l’article 5 de la directive 91/414, n’affecte pas en soi sa validité.
VII – Conclusion
88. Au vu des éléments qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante au Tribunale amministrativo regionale del Lazio:
«L’examen de la question préjudicielle posée n’a révélé aucun élément permettant de conclure que la directive 2006/134/CE de la Commission, du 11 décembre 2006, modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil en vue d’y inscrire la substance active fénarimol, n’a pas été valablement adoptée.»
1 – Langue originale: le français.
2 – Directive 2006/134/CE de la Commission, du 11 décembre 2006, modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil en vue d’y inscrire la substance active fénarimol (JO L 349, p. 32).
3 – Directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO L 230, p. 1), telle que modifiée par la directive 2006/134 (ci-après la «directive 91/414»).
4 – Tel que modifié par le règlement (CE) nº 806/2003 du Conseil, du 14 avril 2003 (JO L 122, p. 1).
5 – Règlement (CEE) n° 3600/92 de la Commission, du 11 décembre 1992, établissant les modalités de mise en Å“uvre de la première phase du programme de travail visé à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 91/414 (JO L 366, p. 10), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2266/2000 de la Commission, du 12 octobre 2000 (JO L 259, p. 27, ci-après le «règlement n° 3600/92»).
6 – Règlement (CE) nº 933/94 de la Commission, du 27 avril 1994, établissant la liste de substances actives des produits phytopharmaceutiques et désignant les États membres rapporteurs pour l’application du règlement nº 3600/92 (JO L 107, p. 8).
7 – La directive 2006/134 a été adoptée sur le fondement de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 91/414.
8 – Voir, notamment, arrêts du 21 septembre 1999, Albany (C-67/96, Rec. p. I-5751, point 39); du 11 avril 2000, Deliège (C-51/96 et C-191/97, Rec. p. I-2549, point 30); du 19 septembre 2006, Wilson (C-506/04, Rec. p. I-8613, point 38), ainsi que du 16 juillet 2009, Distillerie Smeets Hasselt e.a. (C-126/08, non encore publié au Recueil, point 16).
9 – Voir, notamment, arrêts Albany, précité (point 40); du 12 avril 2005, Keller (C-145/03, Rec. p. I-2529, point 30); Wilson, précité (point 39), ainsi que Distillerie Smeets Hasselt e.a., précité (point 17).
10 – Arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Rec. p. I-833). Voir, également, points 17 à 20 des conclusions de l’avocat général Kokott du 6 mai 2010 dans l’affaire Afton Chemical (C-343/09), pendante devant la Cour, ainsi que points 34 à 37 des conclusions de l’avocat général Mazák du 18 décembre 2008 dans l’affaire Bavaria et Bavaria Italia (arrêt du 2 juillet 2009, C-343/07, non encore publié au Recueil).
11 – Arrêts TWD Textilwerke Deggendorf, précité (points 13 à 15), et du 15 février 2001, Nachi Europe (C-239/99, Rec. p. I-1197, point 36).
12 – Voir arrêts TWD Textilwerke Deggendorf, précité (points 16 à 18); Nachi Europe, précité (point 37), et du 8 mars 2007, Roquette Frères (C-441/05, Rec. p. I-1993, point 40).
13 – Voir, notamment, arrêts TWD Textilwerke Deggendorf, précité (points 24 et 25); Nachi Europe, précité (point 37); Roquette Frères, précité (points 40 et 41), ainsi que du 12 décembre 1996, Accrington Beef e.a. (C-241/95, Rec. p. I-6699, point 15).
14 – Voir arrêts précités Roquette Frères (point 41) et Nachi Europe (point 37).
15 – Voir arrêt Nachi Europe, précité (point 37). Cette possibilité ressort du libellé même du traité CE (voir article 230, paragraphe 4, CE).
16 – Voir arrêt du 11 novembre 1997, Eurotunnel e.a. (C-408/95, Rec. p. I-6315, point 32), selon lequel «[...] une personne physique ou morale peut soulever devant une juridiction nationale l’invalidité de dispositions contenues dans des directives, tels les articles 28 litigieux, alors même que […] elle n’a pas intenté de recours en annulation au sens de l’article 173 du traité à l’encontre de ces dispositions […]».
17 – Voir arrêt du 7 octobre 2009, Vischim/Commission (T-380/06, non encore publié au Recueil, points 57 à 59).
18 – Voir, par exemple, arrêt du 6 décembre 2005, ABNA e.a. (C-453/03, C-11/04, C-12/04 et C-194/04, Rec. p. I-10423, points 20, 30 et 31).
19 – Voir, par exemple, arrêt du 9 mars 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie et Natuur en Milieu (C-174/05, Rec. p. I-2443, points 10 à 16).
20 – Voir arrêt du 22 octobre 1987, Foto-Frost (314/85, Rec. p. 4199, point 16).
21 – Il convient toutefois de préciser que la Cour est en droit de vérifier d’office le respect de garanties procédurales conférées par l’ordre juridique de l’Union. Voir, en ce sens, arrêts du 7 mai 1991, Interhotel/Commission (C-291/89, Rec. p. I-2257, points 14 et 15), ainsi que du 29 avril 2010, Commission/Allemagne (C-160/08, non encore publié au Recueil, point 40).
22 – Voir article 104, paragraphe 4, du règlement de procédure de la Cour.
23 – Voir, en ce sens, arrêt du 28 octobre 1982, Dorca Marina e.a. (50/82 à 58/82, Rec. p. 3949, point 13). Dans ses observations écrites, Gowan conteste la validité de la directive 2006/134 en développant onze griefs, à savoir la violation de l’article 5 de la directive 91/414, le défaut de motivation, la violation des principes de sécurité juridique et du respect de la confiance légitime, l’application erronée du principe de précaution, le détournement de pouvoir, la violation du droit à une procédure équitable, l’évaluation erronée du risque, la violation du principe de l’excellence scientifique, l’atteinte à l’application uniforme du droit communautaire et la violation du principe de l’égalité de traitement. Or, ces griefs vont largement au-delà des deux motifs d’invalidité évoqués par la juridiction de renvoi dans sa question préjudicielle posée à la Cour.
24 – Vu les contraintes découlant de la nature de la procédure préjudicielle, la Cour n’a pas été complètement éclairée sur cette procédure. En revanche, il ressort de l’arrêt du Tribunal du 9 septembre 2008, Bayer CropScience e.a./Commission (T-75/06, Rec. p. II-2081), que tous les détails techniques pertinents concernant une autre modification de l’annexe I de la directive 91/414 peuvent être minutieusement exposés devant le Tribunal dans le cadre d’un recours en annulation, après deux échanges de plaidoiries et des questions supplémentaires en l’occurrence.
25 – Lors de l’audience, la Commission a notamment fait référence à l’absence de lignes directrices de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en ce qui concerne les tests d’altération du système endocrinien.
26 – Voir arrêt Bayer CropScience e.a./Commission, précité (point 82).
27 – Voir arrêts du 11 juillet 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Rec. p. 2237, point 21); du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 13); du 5 octobre 1994, Crispoltoni e.a. (C-133/93, C-300/93 et C-362/93, Rec. p. I-4863, point 41); du 12 juillet 2001, Jippes e.a. (C-189/01, Rec. p. I-5689, point 81), ainsi que du 9 mars 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie et Natuur en Milieu (C-174/05, Rec. p. I-2443, point 28).
28 – Voir, en ce sens, arrêts précités Schräder HS Kraftfutter (point 22); Fedesa e.a. (point 14); Crispoltoni e.a. (point 42); Jippes e.a. (point 82), ainsi que Zuid-Hollandse Milieufederatie et Natuur en Milieu (point 29).
29 – Voir cinquième considérant de la directive 2006/134.
30 – Idem.
31 – Idem.
32 – Voir huitième considérant de la directive 2006/134.
33 – Voir directives 2006/131/CE, 2006/132/CE, 2006/133/CE, 2006/135/CE et 2006/136/CE de la Commission, du 11 décembre 2006, modifiant la directive 91/414 (JO L 349).