Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)

22 février 2008(*)

« Recours en annulation - Télécommunications - Article 7 de la directive 2002/21/CE - Marché de gros de la terminaison d’appel vocal sur les réseaux mobiles individuels en Belgique - Puissance significative sur le marché - Lettre d’observations de la Commission - Acte non susceptible de recours - Défaut d’affectation directe - Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-295/06,

Base NV, établie à Bruxelles (Belgique), représentée par M^es A. Verheyden, Y. Desmedt et F. Bimont, avocats,

partie requérante,

soutenue par

Mobistar SA, établie à Bruxelles, représentée par M^es Y. van Gerven, F. Louis et A. Vallery, avocats,

partie intervenante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. É. Gippini Fournier, M. Shotter et M^me K. Mojzesowicz, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenue par

Royaume des Pays-Bas, représenté initialement par M^me H. Sevenster et M. P. van Ginneken, puis par M^mes C. Wissels et M. de Mol, en qualité d’agents,

partie intervenante,

ayant pour objet une demande d’annulation de la décision prétendument contenue dans la lettre de la Commission du 4 août 2006, adressée à l’Institut belge des services postaux et des télécommunications et contenant des observations, en application de l’article 7 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO L 108, p. 33), sur un projet de décision notifié par ledit institut (affaire BE/2006/0433),

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (huitième chambre),

composé de M^me M. E. Martins Ribeiro, président, MM. N. Wahl et A. Dittrich (rapporteur), juges,

greffier : M. E. Coulon,

rend la présente

Ordonnance

1        Le présent recours vise à l’annulation de la lettre de la Commission du 4 août 2006 (ci-après l’« acte attaqué » ou la « lettre du 4 août 2006 »), envoyée à l’Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT). Cette lettre contient des observations de la Commission relatives aux obligations réglementaires que l’IBPT envisageait d’imposer aux opérateurs de réseaux de téléphonie mobile disposant d’une puissance significative sur le marché de gros belge de la terminaison d’appel vocal sur les réseaux mobiles.

 Cadre juridique

1.     Directive 2002/21/CE

2        La directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO L 108, p. 33), est une des cinq directives concernant le secteur des communications électroniques et tend, selon son article 1^er, paragraphe 1, à créer un cadre harmonisé pour la réglementation des services de communications électroniques, des réseaux de communications électroniques et des ressources et services associés. Elle fixe les tâches incombant aux autorités réglementaires nationales (ci-après les « ARN ») et établit une série de procédures visant à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire dans l’ensemble de la Communauté.

3        L’article 4 de la directive cadre prévoit un droit de recours contre les décisions adoptées par les ARN dans les termes suivants :

« 1. Les États membres veillent à ce que des mécanismes efficaces permettent, au niveau national, à tout utilisateur ou à toute entreprise qui fournit des réseaux et/ou des services de communications électroniques, et qui est affecté(e) par une décision prise par une [ARN], d’introduire un recours auprès d’un organisme indépendant des parties intéressées. Cet organisme, qui peut être un tribunal, dispose des compétences appropriées pour être à même d’exercer ses fonctions. Les États membres veillent à ce que le fond de l’affaire soit dûment pris en considération et à ce qu’il existe un mécanisme de recours efficace. Dans l’attente de l’issue de la procédure, la décision de l’[ARN] est maintenue, sauf si l’organisme de recours en décide autrement.

2. Lorsque l’organisme de recours visé au paragraphe 1 n’est pas de nature juridictionnelle, il motive toujours ses décisions par écrit. En outre, dans un tel cas, sa décision peut être réexaminée par une juridiction au sens de l’article 234 du traité. »

4        L’article 7, paragraphes 2 à 5, de la directive cadre dispose :

« 2.      Les [ARN] contribuent au développement du marché intérieur en coopérant entre elles et avec la Commission, de manière transparente, afin de veiller à l’application cohérente, dans tous les États membres, des dispositions de la présente directive et des directives particulières. À cet effet, elles s’emploient en particulier à convenir des types d’instruments et des solutions les plus appropriés pour traiter des types particuliers de situations sur le marché.

3.      Outre la consultation visée à l’article 6, dans les cas où une [ARN] a l’intention de prendre une mesure :

a)      qui relève des articles 15 ou 16 de la présente directive […], et

b)      qui aurait des incidences sur les échanges entre les États membres,

elle met en même temps à disposition de la Commission et des [ARN] des autres États membres le projet de mesure ainsi que les motifs sur lesquels elle est fondée, conformément à l’article 5, paragraphe 3, et en informe la Commission et les autres [ARN]. Les [ARN] et la Commission ne peuvent adresser des observations à l’[ARN] concernée que dans un délai d’un mois ou dans le délai visé à l’article 6, si celui-ci est plus long. Le délai d’un mois ne peut pas être prolongé.

4.      Lorsque la mesure envisagée au paragraphe 3 vise :

a)      à définir un marché pertinent qui diffère de ceux recensés dans la recommandation adoptée conformément à l’article 15, paragraphe 1, ou

b)      à décider de désigner ou non une entreprise comme disposant, individuellement ou conjointement avec d’autres, d’une puissance significative sur le marché, conformément à l’article 16, paragraphes 3, 4 ou 5,

et aurait des incidences sur les échanges entre les États membres et que la Commission a indiqué à l’[ARN] qu’elle estime que le projet de mesure fera obstacle au marché unique ou si elle a de graves doutes quant à sa compatibilité avec le droit communautaire et en particulier avec les objectifs visés à l’article 8, l’adoption du projet de mesure est retardée de deux mois supplémentaires. Ce délai ne peut être prolongé. Dans ce délai, la Commission peut, conformément à la procédure visée à l’article 22, paragraphe 2, prendre la décision de demander à l’[ARN] concernée de retirer son projet de mesure. Cette décision est accompagnée d’une analyse circonstanciée et objective des raisons pour lesquelles la Commission estime que le projet de mesure ne doit pas être adopté, ainsi que de propositions précises relatives aux modifications à apporter au projet de mesure.

5.      L’[ARN] concernée tient le plus grand compte des observations formulées par les autres [ARN] et par la Commission et, à l’exception des cas visés au paragraphe 4, elle peut adopter le projet de mesure final et, le cas échéant, le communiquer à la Commission. »

5        L’article 14 de la directive cadre définit la notion d’entreprise disposant d’une puissance significative sur le marché. À cet effet, l’article 14, paragraphe 2, de la directive cadre dispose qu’« [u]ne entreprise est considérée comme disposant d’une puissance significative sur le marché si, individuellement ou conjointement avec d’autres, elle se trouve dans une position équivalente à une position dominante, c’est-à-dire qu’elle est en mesure de se comporter, dans une mesure appréciable, de manière indépendante de ses concurrents, de ses clients et, en fin de compte, des consommateurs ». Ladite disposition ajoute que « lorsque les [ARN] procèdent à une évaluation visant à déterminer si deux entreprises, ou plus, occupent conjointement une position dominante sur un marché, elles se conforment aux dispositions du droit communautaire et tiennent le plus grand compte des ‘Lignes directrices sur l’analyse du marché et l’évaluation de la puissance sur le marché’ publiées par la Commission conformément à l’article 15 ».

2.     Recommandation 2003/561/CE

6        La recommandation 2003/561/CE de la Commission, du 23 juillet 2003, concernant les notifications, délais et consultations prévus par l’article 7 de la directive [cadre] (JO L 190, p. 13), prévoit, au point 6, sous f), que la notification par l’ARN d’un projet de mesure indique, le cas échéant, « les résultats de consultation publique préalable effectuée par l’[ARN] ».

7        Conformément au point 12 de la recommandation 2003/561 :

« Lorsque la Commission émet des observations conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive [cadre] […], elle en informe l’[ARN] concernée par courrier électronique et publie lesdites observations sur son site Internet. »

8        Le point 14 de la recommandation 2003/561 dispose :

« Lorsque la Commission, en application de l’article 7, paragraphe 4, de la directive [cadre] […] considère qu’un projet de mesure fera obstacle au marché unique ou a de graves doutes quant à sa compatibilité avec le droit communautaire, notamment avec les objectifs visés à l’article 8 de la directive [cadre] […], ou par la suite

a)      retire les griefs mentionnés [sous] a) ci-dessus, ou

b)      prend une décision demandant à l’[ARN] de procéder au retrait d’un projet de mesure,

elle en informe l’[ARN] concernée par courrier électronique et publie une communication sur son site Internet. »

9        Le point 16 de la recommandation 2003/561 énonce qu’une « [ARN] peut à tout moment décider de retirer le projet de mesure notifié, auquel cas celui-ci est rayé du registre [de la Commission] ».

10      Conformément au point 17 de la recommandation 2003/561, « [l]orsqu’une [ARN] à laquelle la Commission ou une autre [ARN] a adressé des observations, conformément aux dispositions de l’article 7, paragraphe 3, de la directive [cadre] […], adopte le projet de mesure, elle informe, sur demande de la Commission, cette dernière et les autres [ARN] de la manière dont elle a tenu le plus grand compte de ces observations ».

 Faits à l’origine du litige

11      Il existe en Belgique trois opérateurs de réseaux de téléphonie mobile : Belgacom Mobile SA, Mobistar SA et la requérante, Base NV. Ces opérateurs ont commencé leurs activités, respectivement, en janvier 1994, en août 1996 et en juin 1999. À la fin de 2005, les parts de marché de ces trois opérateurs étaient de 48,3 % en nombre d’abonnés et de 52,4 % en termes de chiffre d’affaires pour Belgacom Mobile, de 33,4 % en nombre d’abonnés et de 36,3 % en termes de chiffre d’affaires pour Mobistar et de 18,3 % en nombre d’abonnés et de 11,3 % en termes de chiffre d’affaires pour Base.

12      Le 8 février 2006, l’IBPT a publié, à des fins de consultation publique conformément à l’article 6 de la directive cadre, un projet de décision relative au marché de la terminaison d’appel vocal sur les réseaux mobiles individuels en Belgique, concernant la définition des marchés, l’analyse des conditions de concurrence, l’identification des opérateurs puissants et la détermination des obligations appropriées pour le marché. Les parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations pour le 14 mars.

13      Ayant constaté que chacun des trois opérateurs belges disposait d’une puissance significative sur le marché de la terminaison d’appel sur leur propre réseau, ce projet de décision leur imposait, afin d’éviter les problèmes pouvant découler de cette puissance sur les marchés de gros, des obligations d’accès, d’interconnexion, de non-discrimination externe, de transparence, de contrôle de prix et de comptabilisation des coûts. De plus, le projet envisageait d’imposer à Belgacom Mobile et à Mobistar des obligations réglementaires supplémentaires, à savoir des obligations de non-discrimination interne et de séparation comptable.

14      Le 7 juillet 2006, l’IBPT a, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, notifié ce projet à la Commission et aux autres ARN. La notification a été enregistrée par la Commission sous la référence BE/2006/0433. À la suite de cette notification, la Commission a sollicité des informations complémentaires, qui lui ont été fournies le 18 juillet 2006.

15      Le 4 août 2006, la Commission a envoyé à l’IBPT l’acte attaqué pris sur le fondement de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre. Elle a clos la procédure de consultation communautaire et a formulé des observations concernant les remèdes envisagés par l’IBPT. Elle a estimé que les tarifs de terminaison d’appel devraient, en principe, être symétriques et a demandé à l’IBPT d’atteindre la symétrie entre tous les opérateurs peu après la période d’analyse en cours, soit peu après 2008. Elle a invité l’IBPT à motiver davantage les risques sous-jacents de distorsion de concurrence justifiant que la mesure proposée soit imposée. La Commission a achevé sa lettre en rappelant à l’IBPT le libellé de l’article 7, paragraphe 5, de la directive cadre, selon lequel celle-ci doit tenir « le plus grand compte » des observations formulées par les autres ARN et par la Commission.

16      Le 11 août 2006, l’IBPT a adopté sa décision (ci-après la « décision du 11 août 2006 »), reprenant intégralement le contenu du projet de décision notifié à la Commission.

17      Le 22 septembre 2006, la requérante a introduit, conformément à l’article 4 de la directive cadre et à la loi belge qui y est afférente, un recours devant la cour d’appel de Bruxelles (Belgique) contre la décision du 11 août 2006.

 Procédure et conclusions des parties

18      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 octobre 2006, la requérante a introduit le présent recours.

19      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 19 janvier 2007, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal.

20      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 1^er février 2007, le Royaume des Pays-Bas a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.

21      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 2 février 2007, Mobistar a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la requérante.

22      Le 7 mars 2007, la requérante a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.

23      Par ordonnances du 29 mars 2007, le président de la deuxième chambre du Tribunal a fait droit aux demandes en intervention. Mobistar ayant informé le Tribunal qu’elle n’avait pas d’objections à soulever à l’encontre des modifications apportées à la requête pour protéger la confidentialité de certaines informations, une version non confidentielle lui a été transmise.

24      Suite au renouvellement partiel du Tribunal, l’affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur. Celui-ci a ensuite été affecté à la huitième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.

25      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

-        déclarer son recours recevable ;

-        annuler l’acte attaqué ;

-        condamner la Commission aux dépens.

26      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

-        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;

-        condamner la requérante aux dépens.

27      Dans son mémoire en intervention, le Royaume des Pays-Bas conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer le recours en annulation irrecevable.

28      Dans son mémoire en intervention, Mobistar conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

-        déclarer le recours recevable ;

-        annuler l’acte attaqué ;

-        condamner la Commission aux dépens, y compris les siens.

 En droit

29      En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal.

30      Le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.

31      En l’espèce, la Commission soulève deux fins de non-recevoir. En premier lieu, elle estime que l’acte attaqué ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, puisqu’il ne produit pas d’effets juridiques. En deuxième lieu, l’acte attaqué, adressé à l’IBPT, ne concernerait pas directement la requérante au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE. Par conséquent, il y a lieu d’examiner d’abord la nature de l’acte attaqué dans la présente espèce, à savoir une lettre établie sur le fondement de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, et ensuite la qualité pour agir de la requérante.

1.     Sur la nature de l’acte attaqué

 Arguments des parties

32      La Commission fait valoir, en ce qui concerne le contexte de l’acte attaqué, que la requérante méconnaît la nature de la procédure prévue à l’article 7 de la directive cadre, qui serait une procédure de coopération et non d’autorisation.

33      En effet, l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre ne contiendrait pas de base juridique pour émettre des « observations » contraignantes. Les observations de la Commission sur les remèdes proposés par l’IBPT et son silence sur les autres aspects du projet de décision n’auraient eu aucune conséquence sur l’adoption du projet par l’IBPT, celle-ci n’étant pas subordonnée à son approbation par la Commission, ni par une autre ARN.

34      Selon la Commission, lorsque le délai prévu à l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre a expiré sans qu’une période supplémentaire de statu quo ait été imposée au titre de l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, une ARN peut adopter librement la mesure ; son pouvoir d’agir en ce sens ne découlerait pas d’une autorisation présumée ou implicite de la Commission.

35      La possibilité pour la Commission, conformément à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre d’examiner plus avant une notification et, si elle le juge approprié, de demander à l’ARN de retirer son projet de décision ne transformerait pas le rôle de la Commission en celui d’un organisme dont l’autorisation serait nécessaire pour l’adoption des mesures envisagées par les ARN.

36      La Commission ajoute que l’obligation de tenir « le plus grand compte » de ses observations (article 7, paragraphe 5, de la directive cadre) ne signifie pas que celles-ci ont un effet contraignant pour l’IBPT. En outre, l’IBPT devant tenir compte de toutes les observations formulées, dont celles de toutes les autres ARN, sa décision ne pourrait pas être subordonnée aux observations de la Commission, étant donné que ces dernières peuvent être contredites par les observations des autres ARN.

37      La Commission est d’avis que son comportement dans le cadre de la procédure de l’article 7 de la directive cadre est de nature discrétionnaire. Elle compare ce pouvoir discrétionnaire avec celui dont elle dispose dans le cadre des procédures prévues par l’article 226 CE et par l’article 86, paragraphe 3, CE. Elle ne serait donc pas obligée de se prononcer sur la compatibilité des projets nationaux avec le droit communautaire.

38      Elle ne serait pas non plus tenue d’ouvrir la phase d’examen prévue par l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre. Si elle ne le faisait pas, cela ne voudrait pas dire qu’elle autorise les mesures envisagées. Dans le cas présent, elle n’aurait juridiquement, en tout état de cause, pas été en mesure d’ouvrir ladite phase, celle-ci n’étant pas prévue pour des questions relatives aux remèdes proposés en l’espèce. Dans ce contexte, la Commission expose que la procédure en cause n’est pas comparable aux procédures dans le domaine du contrôle des concentrations ou dans celui des aides d’État, dans lesquels elle a un pouvoir propre et exclusif.

39      En ce qui concerne le contenu de l’acte attaqué, la Commission souligne que celui-ci ne produit pas d’effets juridiques, étant donné que la Commission n’y formule que des observations sur deux remèdes proposés par l’IBPT. Par ailleurs, l’IBPT n’aurait pas modifié son projet à la suite de ces observations.

40      Le Royaume des Pays-Bas ajoute que la requérante a choisi, en l’espèce, la mauvaise voie de recours. Son véritable objectif serait l’annulation de la décision de l’IBPT. Or, cet objectif ne pourrait pas être atteint par le présent recours visant à l’annulation d’une lettre d’observations de la Commission. La requérante ne pourrait réaliser son objectif que devant le juge national. Pour autant que le présent recours doive être interprété en ce sens qu’il vise le fait pour la Commission d’avoir négligé d’introduire une procédure au titre de l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, la requérante aurait dû introduire un recours en carence sur le fondement de l’article 232 CE.

41      La requérante s’oppose à l’argumentation de la Commission et considère que l’acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires, de sorte que le Tribunal est compétent pour se prononcer, au titre de l’article 230 CE, sur la légalité de cette lettre.

42      La requérante relève, premièrement, que l’acte attaqué produit des effets de droit, car la Commission aurait autorisé l’IBPT à adopter définitivement les mesures qu’elles lui avaient notifiées, ce qu’il aurait fait en adoptant sa décision du 11 août 2006. L’IBPT n’aurait pas pu adopter cette décision sans avoir au préalable obtenu l’aval de la Commission qui constituerait une conditio sine qua non pour son adoption.

43      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante précise que, dans l’acte attaqué, la Commission s’est contentée de formuler des observations sur les remèdes proposés par l’IBPT. Toutefois, le fait que l’acte attaqué ne contienne aucun commentaire ou aucune objection sur les conclusions de l’IBPT relatives à la définition du marché et à la puissance significative sur le marché des opérateurs mobiles belges ne signifierait pas pour autant que la Commission se soit abstenue d’apprécier la compatibilité avec le marché commun de l’analyse de marché de l’IBPT. Au contraire, en ne formulant aucune objection ou aucun commentaire sur ce point, la Commission aurait approuvé telle quelle l’analyse de marché que l’IBPT lui avait notifiée à l’état de projet et aurait, partant, autorisé l’IBPT à adopter une décision finale sur les remèdes.

44      Contrairement à ce que soutient la Commission, l’IBPT aurait bien modifié le contenu du projet de mesure qu’il avait notifié à la Commission. En vue de se conformer aux commentaires de la Commission, l’IBPT se serait en effet formellement engagé, dans sa décision du 11 août 2006, à revoir les adaptations tarifaires prévues en 2008 par une décision complémentaire, qu’il aurait prise au plus tard en 2007, en vue d’atteindre en 2008 les objectifs de symétrie tarifaire imposés par la Commission.

45      Deuxièmement, la requérante fait valoir que si la Commission avait ouvert une procédure approfondie d’examen au titre de l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, l’adoption du projet de mesure aurait été retardée de deux mois supplémentaires, à l’issue desquels l’IBPT aurait pu être contraint de retirer son projet de mesure. Ce droit de veto démontrerait que la Commission exerce une fonction décisionnelle dans le cadre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre.

46      Troisièmement, la requérante établit un parallèle entre la présente affaire et celle ayant donné lieu à l’arrêt du Tribunal du 15 décembre 2005, Infront WM/Commission (T-33/01, Rec. p. II-5897), dans laquelle le Tribunal a qualifié d’acte attaquable une lettre de la Commission informant un État membre de sa position quant à la compatibilité avec le droit communautaire de mesures nationales que ce dernier lui avait notifiées conformément à l’article 3 bis de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l’exercice d’activités de radiodiffusion télévisuelle (JO L 298, p. 23).

47      Quatrièmement, la requérante fait valoir que, en tout état de cause, l’acte attaqué produit des effets juridiques dans la mesure où il constitue un refus d’adopter une décision, fondée sur l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, d’ouvrir une procédure approfondie pouvant déboucher sur une décision de veto.

48      D’après la requérante, la formulation des observations et l’ouverture de la procédure approfondie d’examen prévue par l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre ne relèvent pas d’un pouvoir discrétionnaire. Une telle interprétation aboutirait à priver d’effet utile le mécanisme d’examen de l’article 7 qui vise à garantir une mise en œuvre harmonisée du cadre réglementaire. Elle ajoute que, jusqu’alors, la Commission avait formulé des observations dans tous les cas. De plus, l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre contiendrait une obligation de se prononcer dans les cas prévus.

49      À cet égard, contrairement à la thèse de la Commission, il pourrait être établi un parallèle entre la présente procédure et celle en matière d’aides d’État. Dans les deux procédures, la Commission disposerait de réels pouvoirs d’enquête ainsi que d’une compétence décisionnelle propre et exclusive. Ainsi, en application de la directive cadre, elle pourrait demander des informations supplémentaires et ouvrir la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre en cas d’insuffisance des informations recueillies au cours de la phase d’examen de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre. En revanche, la Commission ne saurait comparer, d’après la requérante, les pouvoirs qui lui sont conférés au titre de l’article 226 CE avec ceux qu’elle détient au titre de la procédure d’examen prévue par l’article 7 de la directive cadre, dans la mesure où ces deux procédures poursuivraient des buts fondamentalement différents et seraient régies par des règles également différentes. Pareillement, l’argument de la Commission tiré de l’article 4 de la directive cadre, selon lequel il appartient aux seules juridictions nationales de contrôler la légalité au fond des décisions prises par les ARN, serait dépourvu de pertinence, car le mécanisme de recours national ne viserait pas les décisions prises par la Commission dans le cadre de la procédure établie à l’article 7 de la directive cadre.

50      Cinquièmement, la requérante ajoute que cette analyse ne saurait être contredite par le fait que l’acte attaqué prenne la forme d’une simple lettre adressée à l’IBPT ou que l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre ne fasse pas mention du terme « décision », ni par l’examen des débats législatifs ayant conduit à l’adoption de la directive cadre. En effet, la nature juridique de l’acte attaqué pourrait être déduite des termes utilisés par la Commission dans deux communiqués de presse (IP/06/685, du 29 mai 2006, et IP/05/958, du 18 juillet 2005) et dans sa communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 6 février 2006, sur les analyses de marché en application du cadre réglementaire communautaire - Consolidation du marché intérieur pour les communications électroniques [COM (2006) 28 final], dans laquelle elle parlerait explicitement de « décisions ».

51      En outre, pendant les débats législatifs, la Commission se serait opposée résolument à la position du Conseil en soulignant que la publication d’un avis non contraignant n’aurait pas « l’efficacité voulue pour empêcher que des décisions nationales contraires au droit communautaire soient adoptées ». Pour ces raisons, elle aurait initialement proposé un mécanisme dans lequel elle disposait de la possibilité d’exiger qu’une ARN retire ou modifie un projet de mesure, y compris les remèdes proposés, dès lors que ledit projet s’avérait incompatible avec la législation communautaire et les objectifs visés par la directive cadre.

52      Mobistar reconnaît que les observations de la Commission émises en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre et portant sur les remèdes que l’IBPT entendait imposer n’ont pas de force contraignante. En effet, seules les observations formulées par l’ARN à propos de la définition du marché pertinent et de la désignation d’une entreprise comme disposant d’une puissance significative sur le marché (paragraphe 4 dudit article) auraient une force contraignante, caractéristique d’un droit de veto. En revanche, lorsque la Commission émet des observations portant sur les remèdes à imposer aux opérateurs au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, l’ARN devrait en tenir compte, mais pourrait choisir de ne pas les suivre.

53      Selon Mobistar, il n’en reste pas moins que les observations de la Commission émises en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre produisent certains effets juridiques obligatoires, dans la mesure où l’ARN concernée doit, conformément au paragraphe 5 dudit article, tenir « le plus grand compte » de ces observations. Dès lors, ces observations imposeraient aux ARN une obligation de motivation. Les ARN seraient ainsi tenues soit d’adopter les mesures requises par les observations de la Commission, soit, si elles devaient décider de ne pas les adopter, de motiver cette position différente.

54      En outre, ces observations seraient de nature à affecter les intérêts de la requérante et de Mobistar en l’espèce, dans la mesure où elles comporteraient une appréciation de la Commission relative à la compatibilité avec le marché commun d’un régime asymétrique des tarifs de terminaison d’appel, tel que celui prévu par l’IBPT sur le marché belge. À cet égard, la Commission aurait estimé à tort qu’un tel système n’était pas compatible avec les principes de droit communautaire.

55      Enfin, la Commission aurait, en violation du cadre réglementaire, exclu toute marge de discrétion de l’IBPT, en lui « recommandant fortement » d’adopter des tarifs de terminaison symétriques.

 Appréciation du Tribunal

56      Selon une jurisprudence constante, constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 230 CE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci. Pour déterminer si un acte attaqué produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance. La forme dans laquelle des actes ou des décisions sont pris est, en principe, indifférente en ce qui concerne la possibilité de les attaquer par un recours en annulation (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9 ; ordonnance de la Cour du 17 octobre 1984, F. B./Commission, 135/84, Rec. p. 3577, point 6 ; arrêts du Tribunal du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C-147/96, Rec. p. I-4723, point 27, et du 30 septembre 2003, Eurocoton e.a./Conseil, C-76/01 P, Rec. p. I-10091, point 54 ; arrêt du Tribunal du 10 mai 2000, SIC/Commission, T-46/97, Rec. p. II-2125, point 44).

57      Afin d’apprécier, à la lumière des principes susmentionnés, la nature juridique de l’acte attaqué et de déterminer s’il produit des effets juridiques obligatoires, il convient dès lors d’examiner à la fois son contenu et le contexte dans lequel il a été adopté (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 13 juin 1991, Sunzest/Commission, C-50/90, Rec. p. I-2917, point 13).

 Sur le contexte juridique dans lequel l’acte attaqué a été adopté

58      L’acte attaqué dans la présente espèce est une lettre d’observations de la Commission fondée sur l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre. La requérante estime qu’un tel acte produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter ses intérêts au sens de la jurisprudence citée au point 56 ci-dessus. À l’appui de sa position, elle invoque cinq arguments principaux.

-       Sur l’argument selon lequel l’acte attaqué porte approbation du projet de mesure belge

59      En premier lieu, la requérante affirme que, en adoptant l’acte attaqué, la Commission a approuvé le projet de mesure BE/2006/0433.

60      À cet égard, il doit être rappelé que, certes, l’intervention de la Commission et des autres ARN dans le cadre de la procédure de l’article 7 de la directive cadre « vis[e] à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire dans l’ensemble de la Communauté » (article 1^er, paragraphe 1, de la directive cadre).

61      Toutefois, cette circonstance n’implique pas que des observations formulées par la Commission au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre produisent des effets juridiques contraignants.

62      Premièrement, d’une part, s’il est vrai que la directive cadre attribue à la Commission un rôle important dans le cadre des procédures visant à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire dans l’ensemble de la Communauté, il n’en demeure pas moins que, conformément à l’article 7, paragraphe 2, et à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive cadre, les ARN veillent à l’application cohérente du cadre réglementaire en coopérant entre elles et avec la Commission, de manière transparente. Les ARN ont donc également une responsabilité clé pour assurer l’application cohérente du cadre réglementaire dans la Communauté sur la base d’une coopération avec la Commission et les autres ARN.

63      D’autre part, il doit être constaté que les effets juridiques d’une lettre au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre sont clairement précisés au paragraphe 5 de ladite disposition aux termes duquel l’ARN notifiante « tient le plus grand compte des observations formulées par les autres [ARN] et la Commission ». Cette formulation met en exergue le caractère non contraignant d’une lettre de la Commission au titre de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive. Ainsi, il importe de relever, comme la Commission l’a fait, que l’article 7, paragraphe 5, de la directive cadre ne prévoit aucune prédominance des observations de la Commission par rapport à celles exposées par les autres ARN. Dès lors, dans l’hypothèse où les observations d’une ARN et de la Commission seraient contradictoires, l’ARN notifiante ne violerait pas l’article 7, paragraphe 5, de la directive cadre en suivant, après examen attentif des différentes observations, l’approche proposée par l’autre ARN au lieu de celle proposée par la Commission.

64      Par ailleurs, si, comme le prétend la requérante, la Commission avait la compétence d’autoriser la mesure nationale notifiée dans le cadre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, il ne suffirait pas, dans une telle hypothèse, pour l’ARN de tenir « le plus grand compte » de la « décision » de la Commission dès lors que conformément à l’article 249 CE une telle décision serait obligatoire dans tous ses éléments pour son destinataire.

65      Contrairement aux affirmations de Mobistar, l’obligation de tenir « le plus grand compte » des observations formulées par la Commission ne saurait être considérée comme produisant un effet juridique obligatoire de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci. En effet, une telle argumentation dénature non seulement les termes, mais également le but de la disposition en cause. Par ailleurs, si les ARN doivent, en principe, motiver toute divergence par rapport aux observations de la Commission, la directive cadre ne prévoit pas d’obligation formelle de motivation. En tout état de cause, une telle obligation, qui incomberait aux ARN, ne serait pas de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci.

66      Deuxièmement, le fait que la Commission peut, dans les circonstances visées par l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, ouvrir la deuxième phase de la procédure, laquelle peut aboutir à une décision de veto, n’implique pas pour autant que c’est la lettre d’observations de la Commission au titre de l’article 7, paragraphe 3, de ladite directive qui confère à l’ARN concernée le droit d’adopter la mesure nationale envisagée.

67      Il importe de rappeler à cet effet que le projet de mesure BE/2006/0433 que l’IBPT a notifié dans la présente espèce à la Commission et aux autres ARN constitue une mesure visée par l’article 16, paragraphe 4, de la directive cadre. Or, cette disposition autorise directement l’ARN concernée à adopter la mesure en question en ce qu’elle prévoit qu’une ARN qui détermine qu’un marché n’est pas effectivement concurrentiel « identifie les entreprises puissantes sur ce marché » et « impose à ces entreprises les obligations réglementaires spécifiques appropriées ».

68      Même si, dans des circonstances spécifiées à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, la Commission peut demander à l’ARN concernée de retirer un projet de mesure notifié lorsque la mesure entraverait le marché unique ou serait incompatible avec le droit communautaire et en particulier avec les objectifs politiques que les ARN devraient respecter, l’exercice par l’ARN des compétences qu’elle tire directement de l’article 16, paragraphe 4, de la directive cadre ne requiert aucune « autorisation » de la part de la Commission. Par ailleurs, aucune disposition de cette directive ne prévoit que le fait que la Commission n’ouvre pas la deuxième phase de la procédure serait assimilé à une approbation du projet de mesure notifié autorisant l’ARN à agir.

69      Troisièmement, eu égard au rôle consultatif attribué à la Commission et aux autres ARN dans le cadre de la procédure de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, une lettre d’observations de la Commission au titre de ladite disposition constitue un acte communautaire préparatoire dans le cadre d’une procédure qui conduit à l’adoption d’une mesure nationale par l’ARN concernée. Or, il ressort d’une jurisprudence constante que les actes préparatoires pris par les institutions communautaires ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation autonome (arrêt Pays-Bas/Commission, point 56 supra, point 35 ; arrêt du Tribunal du 19 octobre 2006, Buendía Sierra/Commission, T-311/04, Rec. p. II-4137, point 98).

70      Il importe de relever dans ce contexte que l’article 4 de la directive cadre oblige les États membres à établir un mécanisme de recours contre les décisions de leur ARN devant un organisme indépendant. Il y est précisé que lorsque cet organisme de recours n’est pas de nature juridictionnelle, « sa décision peut être réexaminée par une juridiction au sens de l’article 234 du traité ».

71      La directive cadre organise ainsi un système de protection juridictionnelle complet.

72      D’une part, lorsque, comme en l’espèce, le rôle de la Commission est limité à une consultation dans le cadre d’une procédure de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre qui conduit, en principe, à l’adoption d’une décision par l’ARN concernée, un droit de recours est ouvert devant la juridiction nationale concernée, qui, conformément à l’article 234 CE, peut adresser des questions préjudicielles à la Cour sur l’interprétation du cadre réglementaire communautaire applicable. Il importe de souligner que la requérante a introduit un recours devant la cour d’appel de Bruxelles contre la décision de l’IBPT. Dès lors que le renvoi préjudiciel de l’article 234 CE peut porter également sur des actes communautaires non contraignants (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 13 décembre 1989, Grimaldi, C-322/88, Rec. p. 4407, point 8, et du 8 avril 1992, Wagner, C-94/91, Rec. p. I-2765, points 16 et 17), la juridiction nationale concernée, grâce à un tel renvoi, pourrait notamment vérifier si la lettre d’observations de la Commission au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre repose sur une interprétation correcte du droit communautaire.

73      D’autre part, si la Commission exerce son droit de veto au titre de l’article 7, paragraphe 4, la procédure n’aboutit pas à une décision nationale, mais à l’adoption d’un acte communautaire ayant des effets juridiques obligatoires et une voie de recours est ouverte devant le Tribunal.

-       Sur l’argument tiré du droit de veto au titre de l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre

74      En deuxième lieu, la requérante cherche à établir la nature contraignante d’une lettre de la Commission au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre en mettant en exergue le droit de veto dont dispose la Commission au titre de l’article 7, paragraphe 4, de ladite directive, lequel démontrerait qu’elle exerce une fonction décisionnelle dans le cadre de l’article 7.

75      À cet égard, il doit être rappelé que l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre permet à la Commission de « prendre la décision de demander à l’[ARN] concernée de retirer son projet de mesure ». Même si l’exercice effectif du droit de veto engendre des effets juridiques obligatoires en ce que l’ARN en cause ne serait plus en droit d’adopter la mesure envisagée, il doit être considéré que le non-exercice du droit de veto est assimilable à une non-adoption de décision qui n’engendre aucun effet juridique obligatoire (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 13 juillet 2004, Commission/Conseil, C-27/04, Rec. p. I-6649, points 31 à 34).

76      En effet, le seul silence d’une institution ne peut pas produire d’effets juridiques obligatoires, sauf lorsque cette conséquence est expressément prévue par une disposition du droit communautaire fixant un délai et définissant le contenu de la mesure implicite réputée intervenir à l’expiration de ce délai (arrêt du Tribunal du 13 décembre 1999, SGA/Commission, T-189/95, T-39/96 et T-123/96, Rec. p. II-3587, points 26 et 27).

77      Il s’ensuit que si la Commission, comme elle l’a fait en l’espèce, se limite à formuler des observations conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre et n’exerce pas son droit de veto prévu à l’article 7, paragraphe 4, l’intervention de la Commission reste dépourvue d’effets juridiques contraignants. Si l’ARN décide d’adopter la mesure nationale, les effets juridiques contraignants découlant de cette mesure sont attribuables à l’ARN en question et non aux observations de la Commission ou à la non-ouverture de la procédure de l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre.

78      Sur ce point, les procédures de l’article 7, paragraphes 3 et 4, de la directive cadre se distinguent d’ailleurs des procédures en matière d’aides d’État et de contrôle de concentrations, pour lesquelles le cadre juridique applicable prévoit explicitement que le non-exercice par la Commission de ses compétences dans un certain délai équivaut à une décision implicite d’autorisation [voir article 10, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 24, p. 1) et article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1)]. En revanche, aucune disposition de la directive cadre ne prévoit que le non-exercice par la Commission de la compétence qu’elle tire de l’article 7, paragraphe 4, de ladite directive, équivaut à une décision implicite d’autorisation de la mesure nationale.

-       Sur l’argument tiré de l’arrêt Infront WM/Commission

79      En troisième lieu, la requérante s’appuie sur l’arrêt Infront WM/Commission, point 46 supra, au soutien de son argumentation selon laquelle la lettre du 4 août 2006 constitue un acte attaquable au sens de l’article 230 CE.

80      Le fait que le recours a été déclaré recevable par le Tribunal dans l’arrêt Infront WM/Commission, point 46 supra, ne permet cependant pas de conclure à la recevabilité du présent recours.

81      En effet, il doit être rappelé d’abord que dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Infront WM/Commission, point 46 supra, l’acte attaqué était une lettre de la Commission fondée sur l’article 3 bis de la directive 89/552, modifiée par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997 (JO L 202, p. 60). La directive 89/552 visait à faciliter la libre circulation des émissions télévisées à l’intérieur de la Communauté tout en tenant compte des spécificités, notamment culturelles et sociologiques, des programmes audiovisuels. Elle permettait notamment aux États membres de prendre des mesures destinées à protéger le droit à l’information et à assurer un large accès du public aux retransmissions télévisées d’événements nationaux ou non, d’une importance majeure pour la société. Dans ce contexte, il était prévu que les États membres conservent le droit de prendre des mesures, compatibles avec le droit communautaire, en vue de réglementer l’exercice, par les organismes de radiodiffusion télévisuelle relevant de leur compétence, des droits exclusifs de retransmission de tels événements. Aux fins de leur reconnaissance mutuelle par les autres États membres en application de l’article 3 bis, paragraphe 3, de la directive 89/552, les mesures prises ou envisagées par un État membre devaient être notifiées à la Commission. L’article 3 bis, paragraphe 2, de la directive prévoyait, à cet égard, que la Commission vérifie, dans un délai de trois mois après leur notification, que ces mesures étatiques étaient compatibles avec le droit communautaire. Les mesures ainsi approuvées par la Commission étaient publiées au Journal officiel.

82      L’acte attaqué dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Infront WM/Commission, point 46 supra, était une lettre de la Commission dans laquelle elle avait constaté la compatibilité de mesures au Royaume-Uni qui lui avaient été notifiées sur la base de l’article 3 bis de la directive 89/552. Selon le Tribunal, cette « lettre produi[sait] […] des effets juridiques dans le chef des États membres dans la mesure où elle prévo[yait] la publication au Journal officiel des mesures étatiques en cause, cette publication ayant pour effet de déclencher le mécanisme de reconnaissance mutuelle prévu à l’article 3 bis, paragraphe 3, de la directive [89/552] » (point 95). Le Tribunal souligne à cet effet que, conformément à l’article 3 bis, paragraphes 2 et 3, de la directive 89/552, « la reconnaissance mutuelle des mesures nationales notifiées [était] subordonnée à la vérification de la compatibilité de celles-ci avec le droit communautaire » (point 101).

83      En revanche, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7 de la directive cadre, il ne s’agit pas pour l’ARN notifiante d’obtenir un effet juridique dans les autres États membres par sa notification. Celle-ci est effectuée dans le cadre de la procédure de consultation et de coopération entre les ARN et la Commission, dans le but d’assurer l’application cohérente du cadre réglementaire. Les observations formulées par la Commission dans une lettre au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, telle que l’acte attaqué dans la présente affaire, ne produisent aucun effet juridique contraignant ni à l’égard de l’ARN notifiante ni à l’égard des autres ARN. Il s’agit uniquement d’observations dont, à l’instar des observations reçues des autres ARN, l’ARN notifiante est invitée à tenir « le plus grand compte ».

-       Sur l’argument selon lequel l’acte attaqué contient une décision implicite de ne pas ouvrir la deuxième phase de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre

84      En quatrième lieu, l’argument de la requérante selon lequel la lettre du 4 août 2006 constitue une décision implicite de ne pas ouvrir la deuxième phase de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre, doit également être rejeté.

85      Même si, exceptionnellement, la Cour a été amenée à qualifier d’acte attaquable une décision d’ouvrir une procédure (voir, en ce qui concerne la décision d’ouvrir la procédure de l’article 88, paragraphe 2, CE, arrêt de la Cour du 9 octobre 2001, Italie/Commission, C-400/99, Rec. p. I-7303), force est de constater que, jusqu’à présent, le juge communautaire n’a jamais qualifié d’acte attaquable une décision de ne pas ouvrir une procédure.

86      À supposer même que la sauvegarde des droits procéduraux d’une partie intéressée puisse être de nature à influencer le caractère attaquable d’une décision de ne pas ouvrir une procédure particulière, il importe d’examiner encore si, en vertu de la directive cadre, la requérante bénéficie de droits procéduraux que le Tribunal devrait sauvegarder.

87      À cet égard, il doit être rappelé, d’abord, que l’article 6 de la directive cadre prévoit que les ARN, lorsqu’elles ont l’intention, en application de ladite directive, de prendre des mesures ayant des incidences importantes sur le marché pertinent, doivent donner « aux parties intéressées l’occasion de présenter leurs observations sur le projet de mesures dans un délai raisonnable ».

88      Ensuite, l’article 4, paragraphe 1, de cette directive établit un droit de recours effectif devant les juridictions nationales contre les décisions des ARN.

89      Les droits procéduraux que l’article 6 de la directive cadre accorde aux parties intéressées dans le cadre de la procédure devant l’ARN doivent ainsi être sauvegardés devant les juridictions nationales.

90      L’article 7, paragraphe 3, de ladite directive n’accorde pas de droits procéduraux supplémentaires aux parties intéressées. En effet, la procédure de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre concerne exclusivement les relations entre l’ARN concernée, d’une part, et les autres ARN et la Commission, d’autre part, qui peuvent lui soumettre des observations, même si, dans le contexte de cette procédure, la Commission, pour qu’elle puisse utilement prendre position, est informée des observations des parties intéressées qui ont été soumises pendant la procédure nationale. En effet, conformément au point 6, sous f), de la recommandation 2003/561, l’ARN notifiante soumet à la Commission « les résultats de consultation publique préalable effectuée par l’[ARN] ».

91      L’approche du législateur communautaire, qui vise à faire respecter les droits procéduraux des parties intéressées au niveau national, s’explique par le fait que, dans le cadre juridique établi par la directive cadre, les mesures affectant les intérêts des entreprises actives sur les marchés des communications électroniques, notamment celles visées par l’article 16 de la directive, sont prises par les ARN et non par la Commission.

92      S’agissant de la procédure applicable lorsque la Commission exprime de graves doutes quant à la compatibilité avec le droit communautaire d’une mesure notifiée, il convient de constater, tout d’abord, que l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre reste muet quant à une éventuelle participation des parties intéressées à cette procédure. Même si la Commission affirme que l’ouverture de la deuxième phase de la procédure, au titre de l’article 7, paragraphe 4, de ladite directive, est publiée sur le site Internet de la Commission en invitant les parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai de cinq jours ouvrables, la non-ouverture d’une telle procédure n’affecte pas les droits procéduraux d’une partie intéressée. En effet, la non-ouverture de la procédure au titre de l’article 7, paragraphe 4, de cette directive implique que la décision finale dans le dossier sera prise au niveau national. Or, les droits procéduraux dont les parties intéressées bénéficient lorsque la Commission se limite à formuler des observations au titre de l’article 7, paragraphe 3, de ladite directive sont sauvegardés devant les juridictions nationales.

93      Les règles en matière de contrôle des concentrations et en matière d’aides d’État auxquelles se réfère la requérante sont sans pertinence dans la présente espèce.

94      À cet égard, il importe de relever que le contrôle des aides d’État et des concentrations ayant une dimension communautaire relève de la compétence exclusive de la Commission, conformément, respectivement, à l’article 88, paragraphe 3, CE (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 22 mars 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, point 9), et à l’article 21, paragraphe 2, du règlement n° 139/2004. Sous réserve du contrôle du juge communautaire, elle seule peut donc se prononcer sur la compatibilité d’une telle concentration ou d’une aide d’État avec le marché commun. Il s’ensuit que ce n’est qu’au niveau communautaire que les parties intéressées peuvent utilement faire valoir leurs éventuelles observations. En l’espèce, toutefois, eu égard au fait que les mesures visées par la directive cadre sont en principe prises au niveau national et non par la Commission, il suffit que les parties intéressées soient entendues au niveau national, à tout le moins si la Commission se limite à formuler des observations au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre. En effet, rien n’empêche les parties intéressées d’invoquer devant les autorités et juridictions nationales la question de la compatibilité de la mesure projetée avec le droit communautaire.

95      Les arguments de la requérante tirés d’une prétendue décision implicite de ne pas ouvrir la deuxième phase de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre ne permettent donc pas non plus de qualifier l’acte attaqué d’acte susceptible de recours au sens de l’article 230 CE.

-       Sur les arguments tirés de la terminologie employée par la Commission et de la procédure d’adoption de la directive cadre

96      En cinquième lieu, la requérante souligne que dans différents documents la Commission qualifie de « décision » les lettres établies au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre. Elle se réfère à cet effet à la communication COM (2006) 28 final et aux communiqués de presse des 29 mai 2006 et 18 juillet 2005.

97      Force est toutefois de constater que l’utilisation du terme « décision » par la Commission dans ces documents, dont certains étaient destinés au grand public, ne se rapporte pas au terme juridique de décision tel que défini à l’article 249 CE. En effet, dans aucun des documents cités au point précédent, la Commission n’affirme que ses observations au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre produiraient des effets juridiques contraignants ou lieraient les ARN.

98      Au contraire, dans le communiqué de presse du 29 mai 2006, la Commission a mis en exergue la différence entre la procédure prévue au paragraphe 3 et celle prévue au paragraphe 4 de l’article 7 de la directive cadre. À cet égard, elle a expliqué ce qui suit :

« La Commission ainsi que d’autres ARN peuvent formuler des observations sur les projets de mesure notifiés dans un délai d’un mois (‘première phase’). Si la Commission informe l’ARN concernée qu’elle considère que le projet de mesure notifié peut créer un obstacle au marché intérieur, ou si elle a des doutes graves quant à sa compatibilité avec le droit communautaire, elle peut alors, à la suite d’une seconde période d’investigation de deux mois supplémentaires (‘deuxième phase’), prendre une décision exigeant de l’ARN le retrait du projet de mesures (‘décision de veto’). »

99      En tout état de cause, même si les documents cités au point 96 ci-dessus faisaient apparaître une perception erronée par la Commission de son rôle dans le cadre de la procédure de l’article 7 de la directive cadre, ce qui n’est pas le cas, cette circonstance n’affecterait pas le cadre réglementaire applicable selon lequel la Commission ne formule que des « observations » au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre dont l’ARN notifiante « tient le plus grand compte ».

100    S’agissant de l’argument tiré de la procédure d’adoption de la directive cadre, il suffit de rappeler que, indépendamment du contenu de la proposition initiale de la Commission, dans la version de la directive cadre finalement adoptée, la Commission ne dispose d’un droit de veto que dans les deux situations prévues à l’article 7, paragraphe 4, de cette directive, ainsi d’ailleurs que la requérante l’a expressément reconnu dans ses observations.

101    Il s’ensuit que le contexte dans lequel l’acte attaqué a été adopté fait apparaître que celui-ci ne produit pas d’effets juridiques contraignants.

 Sur le contenu de l’acte attaqué

102    Il importe encore d’examiner le contenu de l’acte attaqué afin d’apprécier si celui-ci, malgré le cadre réglementaire applicable, viserait néanmoins à produire des effets juridiques contraignants.

103    Il ressort du contenu de la lettre du 4 août 2006 que la Commission n’a nullement eu l’intention de lui conférer des effets juridiques contraignants.

104    Ainsi, dans un premier commentaire de l’acte attaqué relatif à l’obligation de contrôle tarifaire, la Commission a noté qu’elle partageait l’objectif de l’IBPT d’éliminer l’asymétrie des tarifs de terminaison d’appel dans un délai raisonnable, sur la base des coûts d’un opérateur efficace. En outre, elle a expressément reconnu que l’IBPT disposait d’une marge d’interprétation pour établir ce délai. Ensuite, la Commission a « invit[é] » l’IBPT à mettre en oeuvre plus vite qu’il n’avait été envisagé le principe d’efficacité économique prospective et de réduire davantage les tarifs de terminaison que devaient pratiquer Mobistar et Base au cours de la période d’analyse. Enfin, la Commission a « invit[é] » l’IBPT à définir le niveau des tarifs de terminaison de chaque opérateur afin d’atteindre la symétrie entre Belgacom Mobile et Mobistar au cours de la période de la présente analyse et afin d’atteindre la symétrie entre tous les opérateurs peu après la période de la présente analyse.

105    Dans un deuxième commentaire de l’acte attaqué, qui concerne l’obligation de non-discrimination, la Commission a noté que l’obligation de non-discrimination interne proposée par l’IBPT n’était pas en désaccord avec la directive 2002/19/CE du Parlement et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive « accès ») (JO L 108, p. 7). Elle a néanmoins « invit[é] » l’IBPT à davantage motiver les risques sous-jacents de distorsion de concurrence justifiant que la mesure proposée soit imposée.

106    Il ressort du libellé de ces commentaires, qu’il s’agit de recommandations ou de conseils qui n’affectent pas la position juridique de l’IBPT en ce qui concerne le projet de mesure qu’il avait notifié à la Commission et aux autres ARN et encore moins la position de la requérante. Contrairement aux arguments de Mobistar, il ressort également de ces commentaires que la Commission n’a pas imposé la symétrie des tarifs de terminaison à l’IBPT et qu’elle ne s’est donc pas écartée du cadre réglementaire.

107    Par ailleurs, dans les faits, l’IBPT n’a pas modifié son projet à la suite des observations de la Commission. Certes, il a indiqué qu’il envisageait une modification des tarifs dans le sens indiqué par la Commission pour 2007, afin de tenir « le plus grand compte » des observations formulées par celle-ci. Toutefois, dans sa décision du 11 août 2006, l’IBPT a choisi de ne pas imposer immédiatement des tarifs de terminaison symétriques pour Proximus et Mobistar et de ne pas réduire davantage les tarifs de terminaison de Base.

108    L’analyse des différents commentaires formulés par la Commission dans l’acte attaqué ne fait donc pas apparaître que celui-ci vise à produire des effets juridiques contraignants.

109    Il s’ensuit que ni le contenu de l’acte attaqué ni le contexte juridique dans lequel il a été adopté ne démontrent que celui-ci constituerait un acte produisant des effets juridiques obligatoires. Il ne s’agit donc pas d’un acte susceptible de recours au sens de l’article 230 CE. Partant, le présent recours doit être déclaré irrecevable.

110    En tout état de cause, le Tribunal estime que, dans l’hypothèse où l’acte attaqué constituerait un acte attaquable, la requérante n’aurait pas, pour les raisons exposées ci-après, qualité pour agir.

2.     Sur la qualité pour agir de la requérante

 Arguments des parties

111    La Commission soutient que l’acte attaqué, une lettre adressée à l’IBPT, ne concerne pas directement la requérante. Seule la décision de l’IBPT produirait des effets juridiques sur la position de la requérante. Cette décision, qui fait l’objet d’un recours devant la cour d’appel de Bruxelles, ne serait cependant pas la conséquence directe et automatique de l’acte attaqué.

112    Selon la Commission, c’est l’IBPT qui, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, ouvre et clôt la procédure d’analyse de marché et décide des remèdes appropriés. Même si la Commission avait effectivement participé à cet exercice, tout comme les autres ARN, Base n’aurait pas été directement concernée par cette participation.

113    En outre, on ne saurait, selon elle, prétendre que la possibilité pour l’ARN notifiante de ne pas donner suite aux observations de la Commission serait purement théorique. En fait, en l’occurrence, l’IBPT n’aurait pas modifié le projet de mesure notifié dans le sens indiqué par les observations de la Commission.

114    La requérante estime qu’elle est directement concernée, l’acte attaqué affectant sa situation juridique. En effet, ce ne serait qu’à la suite de l’avis favorable de la Commission dans l’acte attaqué que l’IBPT aurait adopté sa décision.

115    À cet égard, l’argument selon lequel les ARN disposeraient de la prérogative d’adopter les projets de mesures réglementaires dans tous les cas où, à l’expiration de la période de status quo, la Commission n’aurait pas formulé d’observations, serait purement théorique. La possibilité pour l’ IBPT de ne pas adopter de remèdes ou d’adopter des mesures différentes de celles qui avaient été préalablement notifiées et avalisées par la Commission aurait également été purement théorique.

116    Mobistar ajoute que l’IBPT se considère manifestement, bien qu’erronément, lié par les « objectifs imposés par la Commission », ainsi qu’il ressort du texte même de sa décision du 11 août 2006. Il ne ferait donc aucun doute que l’IBPT veut agir dans un certain sens, conforme aux observations de la Commission.

117    En outre, la Commission aurait, en violation du cadre réglementaire, exclu toute marge de discrétion de l’IBPT, en lui « recommandant fortement » d’adopter des tarifs de terminaison symétriques. Bien que les observations de la Commission ne puissent être contraignantes en vertu du cadre réglementaire, la Commission se serait ainsi écartée du cadre réglementaire et aurait imposé la symétrie à l’IBPT.

 Appréciation du Tribunal

118    Il est de jurisprudence constante que, au titre de l’article 230, quatrième alinéa, CE, les particuliers ne peuvent attaquer un acte ou une décision produisant des effets juridiques à leur égard que s’ils sont à la fois directement et individuellement concernés par cet acte ou par cette décision (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, p. 223, et du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C-50/00 P, Rec. p. I-6677, point 44 ; voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 3 avril 2003, Royal Philips Electronics/Commission, T-119/02, Rec. p. II-1433, points 272 et 291).

119    Pour concerner directement une personne physique ou morale, l’acte communautaire entrepris doit produire directement des effets sur la situation juridique de la personne concernée et sa mise en oeuvre doit revêtir un caractère purement automatique et découler de la seule réglementation communautaire, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C-386/96 P, Rec. p. I-2309, point 43 ; arrêt Royal Philips Electronics/Commission, point 118 supra, point 272, et ordonnance du Tribunal du 9 janvier 2007, Lootus Teine Osaühing/Conseil, T-127/05, non publiée au Recueil, point 39).

120    Tel est, notamment, le cas lorsque la possibilité pour les destinataires de ne pas donner suite à cet acte est purement théorique, leur volonté de tirer des conséquences conformes à celui-ci ne faisant aucun doute (arrêts de la Cour du 17 janvier 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commission, 11/82, Rec. p. 207, points 8 à 10, et Dreyfus/Commission, point 119 supra, point 44 ; arrêts du Tribunal du 15 septembre 1998, Oleifici Italiani et Fratelli Rubino/Commission, T-54/96, Rec. p. II-3377, point 56, et Royal Philips Electronics/Commission, point 118 supra, point 273).

121    Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, eu égard au rôle central exercé par les ARN en vue d’atteindre les objectifs de la directive cadre (voir point 62 ci-dessus). La procédure de l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre constitue, en effet, une procédure de consultation et de coopération entre les ARN et la Commission dans le cadre de laquelle non seulement la Commission, mais également les autres ARN peuvent, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, formuler des observations sur un projet de mesure notifié. Même si conformément à l’article 7, paragraphe 5, l’IBPT doit tenir « le plus grand compte des observations formulées par les autres [ARN] et par la Commission », il dispose d’une marge de manœuvre pour déterminer le contenu de la mesure finale de sorte que l’acte communautaire fondé sur l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre ne saurait être considéré comme produisant directement des effets sur la situation juridique des entreprises concernées.

122    La requérante ne saurait prétendre que la possibilité pour l’ARN de ne pas adopter le projet de mesure une fois présentées les observations de la Commission ne serait que théorique. En effet, même s’il y a de fortes probabilités pour que l’ARN concernée adopte effectivement le projet de mesure, c’est à elle seule que revient la décision d’adopter cette mesure et d’en déterminer le contenu.

123    Les effets juridiques de l’acte attaqué en l’espèce - dans la mesure où il constituerait un acte attaquable - diffèrent donc fondamentalement des effets juridiques d’une décision de la Commission déclarant une aide d’État ou une concentration compatible avec le marché commun. En effet, le destinataire d’une telle décision ne dispose plus d’aucune marge de manœuvre pour déterminer le contenu de la mesure finale, alors que le destinataire d’observations conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive cadre, conserve une telle marge de manœuvre.

124    La situation de l’IBPT dans le cas d’espèce diffère aussi fondamentalement de celle des autorités allemandes dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de la Cour du 23 novembre 1971, Bock/Commission (62/70, Rec. p. 897). Dans cette affaire, en effet, les autorités allemandes avaient demandé l’autorisation à la Commission pour refuser l’octroi d’une licence d’importation. Les autorités allemandes avaient fait savoir à la requérante dans ladite affaire que sa demande serait rejetée dès qu’elles seraient en possession de l’autorisation de la Commission. L’autorisation octroyée par la Commission affectait ainsi directement la situation juridique de cette requérante. En l’espèce, toutefois, au vu de la marge de manœuvre dont dispose l’IBPT dans la mise en oeuvre de l’acte attaqué, même si elle peut être réduite, il doit être considéré que celui-ci n’a pas directement affecté la situation juridique de la requérante.

125    L’argument de Mobistar, selon lequel l’IBPT se considère manifestement, bien qu’erronément, lié par les objectifs imposés par la Commission, ne saurait davantage prospérer. À cet égard, il suffit de rappeler que, dans sa décision du 11 août 2006, l’IBPT a différé la mise en œuvre des observations de la Commission (voir point 107 ci-dessus).

126    Il y a donc lieu de conclure que la requérante n’est pas directement concernée par l’acte attaqué au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.

127    Il s’ensuit que, à supposer même que l’acte attaqué constituerait un acte susceptible de recours au sens de l’article 230 CE, la requérante n’aurait pas la qualité pour agir requise par le quatrième alinéa de cette disposition.

128    Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent recours comme irrecevable.

 Sur les dépens

129    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

130    Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Le Royaume des Pays-Bas supportera donc ses propres dépens.

131    Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, troisième alinéa, le Tribunal peut ordonner qu’une partie intervenante supportera ses propres dépens. En l’espèce, la partie intervenue au soutien de la requérante supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (huitième chambre)

ordonne :

1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.

2)      Base NV supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission.

3)      Mobistar SA et le Royaume des Pays-Bas supporteront leurs propres dépens.

Fait à Luxembourg, le 22 février 2008.

Table des matières

Cadre juridique

1.  Directive cadre/CE

2.  Recommandation 2003/561/CE

Faits à l’origine du litige

Procédure et conclusions des parties

En droit

1.  Sur la nature de l’acte attaqué

Arguments des parties

Appréciation du Tribunal

Sur le contexte juridique dans lequel l’acte attaqué a été adopté

-  Sur l’argument selon lequel l’acte attaqué porte approbation du projet de mesure belge

-  Sur l’argument tiré du droit de veto au titre de l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre

-  Sur l’argument tiré de l’arrêt Infront WM/Commission

-  Sur l’argument selon lequel l’acte attaqué contient une décision implicite de ne pas ouvrir la deuxième phase de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive cadre

-  Sur les arguments tirés de la terminologie employée par la Commission et de la procédure d’adoption de la directive cadre

Sur le contenu de l’acte attaqué

2.  Sur la qualité pour agir de la requérante

Arguments des parties

Appréciation du Tribunal

Sur les dépens

* Langue de procédure : le français.