Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

12 janvier 2006 (*)

"FEOGA - Décision 2003/102/CE - Dépenses exclues du financement communautaire - Secteur des cultures arables"

Dans l'affaire C-183/03,

ayant pour objet un recours en annulation au titre de l'article 230 CE, introduit le 24 avril 2003,

République fédérale d'Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing et M^me A. Tiemann, en qualité d'agents,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. M. Niejahr et G. Braun, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. J. Malenovský, S. von Bahr (rapporteur), A. Borg Barthet et A. Ó Caoimh, juges,

avocat général: M. A. Tizzano,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la République fédérale d'Allemagne demande l'annulation de la décision 2003/102/CE de la Commission, du 14 février 2003, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "Garantie" (JO L 42, p. 47, ci-après la "décision attaquée"), en tant qu'elle porte sur des dépenses d'un montant de 26 446 505 euros dans le secteur des cultures arables.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire générale relative au FEOGA

2 L'article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), dispose:

"La Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire [...] lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.

Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l'État membre concerné font l'objet de notifications écrites, à l'issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.

à défaut d'accord, l'État membre peut demander l'ouverture d'une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l'objet d'un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu'elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement.

La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l'importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.

[...]"

3 Conformément à son article 20, le règlement n° 1258/1999 s'applique aux dépenses effectuées à partir du 1^er janvier 2000. Les dépenses effectuées antérieurement à cette date sont soumises au règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1, ci-après le "règlement n° 729/70"). Le libellé de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 est en substance identique à celui de l'article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999.

4 Le document n° VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, contient les orientations que cette dernière se propose de suivre pour l'application des corrections financières dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA.

5 Selon l'annexe 2 de ce document, lorsque le niveau réel des dépenses irrégulières résultant de carences des contrôles effectués par les États membres ne peut pas être déterminé et que, par conséquent, il n'est pas possible de quantifier le montant exact des pertes financières subies par la Communauté, la Commission applique des corrections forfaitaires s'élevant à 2 %, 5 %, 10 % ou 25 %, et pouvant atteindre 100 % des dépenses déclarées, en fonction de l'ampleur du risque de perte.

6 En particulier, cette annexe définit les contrôles-clés et précise les cas d'application du taux de correction de 5 %:

"Les contrôles-clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l'objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.

[...]

Lorsque tous les contrôles-clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements il convient alors d'appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n'offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de perte pour le FEOGA était significatif.

[...]

Le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Lorsque la carence résulte de la non-adoption, par un État membre, d'un système de contrôle approprié, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses auxquelles ce système de contrôle était applicable. Lorsqu'il y a des raisons de supposer que la carence est limitée à la non-application du système de contrôle adopté par l'État membre dans un département ou une région, la correction doit être appliquée aux dépenses gérées par ledit département ou ladite région. [...]"

La réglementation communautaire relative au système intégré de gestion et de contrôle

7 Le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 355, p. 1), qui s'applique notamment au régime de soutien financier dans le secteur des cultures arables, vise à renforcer l'efficacité et la rentabilité des mécanismes de gestion et de contrôle.

8 Le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 391, p. 36), dispose à son article 6, paragraphes 1, 3 et 5:

"1. Les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l'octroi des aides et primes.

3. Les contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes. Cet échantillon doit représenter au moins:

[...]

- 5 % des demandes d'aides -˜surfaces' [...]

Au cas où des visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent des contrôles supplémentaires dans l'année en cours et augmentent le pourcentage des demandes à contrôler l'année suivante pour cette région ou partie de région.

5. Les contrôles sur place sont effectués d'une manière inopinée et portent sur l'ensemble des parcelles agricoles ou des animaux couverts par une (ou plusieurs) demande(s). [...]"

9 Le règlement n° 3887/92 a été modifié par le règlement (CE) n° 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999 (JO L 340, p. 29, ci-après le "règlement n° 3887/92 modifié"), qui s'applique aux demandes présentées au titre des campagnes de commercialisation ou des périodes de versement des primes à partir du 1^er janvier 2000.

10 L'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié dispose:

"Les contrôles sur place sont effectués d'une manière inopinée. Un préavis limité au délai strictement nécessaire, qui en règle générale ne peut dépasser les quarante-huit heures, peut toutefois être donné.

Les contrôles sur place portent sur l'ensemble des parcelles agricoles faisant l'objet d'une demande d'aide au titre des régimes communautaires au sens de l'article 1^er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3508/92. Toutefois, l'inspection effective sur le terrain réalisée dans le cadre du contrôle sur place peut être limitée à un échantillon d'au moins la moitié des parcelles agricoles pour lesquelles des demandes ont été présentées. Les États membres établissent et appliquent les critères de sélection de l'échantillon. En cas de détection d'erreurs, la base de l'échantillon doit être élargie.

[...]"

11 L'article 9 du règlement n° 3887/92 contient des règles applicables lorsque la superficie déclarée dans une demande d'aides dépasse la superficie déterminée. Dans ce cas, la superficie effectivement déterminée peut être diminuée de deux fois l'excédent constaté ou de 30 % selon l'ampleur de l'excédent. Si l'excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n'est en principe octroyée. Les diminutions prévues audit article 9 ne sont toutefois pas appliquées si, pour la détermination de la superficie, l'exploitant prouve qu'il s'est correctement fondé sur des informations reconnues par l'autorité compétente.

Les faits et la procédure précontentieuse

12 Du 10 au 14 juillet 2000, les services de la Commission ont effectué des contrôles (ci-après les "contrôles de juillet 2000") portant sur les mesures de soutien financier aux producteurs du secteur des cultures arables dans les circonscriptions de Märkisch-Oderland et d'Uckermark situées dans le Land de Brandebourg. Ces contrôles, qui ont concerné les campagnes 1999-2000, correspondant aux exercices financiers 2000-2001, étaient fondés sur les articles 5, paragraphe 2, du règlement n° 729/70 et 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999.

13 Selon le résumé présenté par la République fédérale d'Allemagne dans sa requête et non contesté par la Commission, les principaux éléments de faits sont les suivants.

14 Les circonscriptions de Märkisch-Oderland et d'Uckermark représentent, à elles deux, 25 % de l'ensemble de la surface exploitée en cultures arables du Land de Brandebourg.

15 Les services de la Commission ont inspecté 4 exploitations représentant un total de 49 parcelles agricoles qui avaient déjà fait l'objet d'un contrôle par les inspecteurs nationaux.

16 La Commission a relevé que, parmi ces parcelles, 33 ne correspondaient pas à une ou plusieurs parcelles cadastrales. La Commission en a déduit que, dans une proportion importante des cas, il n'était pas possible de se fier aux références faites au cadastre pour déterminer la taille exacte des parcelles agricoles pour lesquelles une aide était demandée.

17 De plus, la Commission a examiné les résultats d'un mesurage effectué par les autorités nationales au moyen d'un GPS (Global Positioning System) de 11 des 49 parcelles agricoles concernées. La Commission a noté des écarts importants, tant positifs que négatifs, par rapport aux superficies déclarées, y compris dans le cas de 4 parcelles dont la superficie déclarée correspondait pourtant exactement à la superficie d'une ou plusieurs parcelles cadastrales.

18 Au cours de ces contrôles de juillet 2000, les inspecteurs de la Commission ont mesuré 5 parcelles faisant partie des 4 exploitations en cause. Seul l'un des exploitants concernés avait déclaré une surface nettement supérieure à la surface mesurée justifiant l'application d'une sanction. Les autres cas ont révélé soit des déclarations légèrement supérieures à la superficie mesurée, mais se situant dans la marge de tolérance admise, soit des déclarations nettement au-dessous de la superficie mesurée et donc sans risque pour le FEOGA.

19 La Commission a communiqué ses constatations aux autorités allemandes par lettre du 27 février 2001. Dans cette dernière, elle fait part de ses doutes quant à la fiabilité des références au cadastre, relève les difficultés qui en découlent en ce qui concerne la vérification des superficies déclarées et soutient que, à son avis, les autorités nationales n'ont pas procédé au contrôle sur place de 50 % au moins des surfaces utilisées à des fins agricoles, ainsi que l'exigerait l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié.

20 Selon la Commission, les instructions des services compétents du Land de Brandebourg n'auraient pas été correctement suivies au cours des années 1999-2000. Il ressortirait en particulier de ces instructions que le nombre des mesurages devait être augmenté lorsque les cartes ne semblaient pas exactes ou que les indications figurant dans la demande étaient trop imprécises ou encore lorsque les données relatives à la situation, à la taille ou à l'utilisation des parcelles agricoles ne paraissaient pas plausibles. Ces instructions auraient également prescrit d'effectuer un mesurage lorsque la parcelle utilisée ne correspondait pas exactement à une ou plusieurs parcelles cadastrales ou lorsque les bornes avaient été enlevées, ce qui, selon la Commission, s'était produit dans la majorité des cas, rendant difficile l'examen à l'œil nu des parcelles cadastrales.

21 La Commission reproche également auxdits services de ne pas avoir effectué un mesurage de toutes les autres parcelles composant les quatre exploitations contrôlées bien que tous les relevés de superficies aient mis au jour des écarts positifs ou négatifs considérables.

22 S'agissant de la production de cultures non alimentaires sur surfaces gelées, la Commission a constaté que, dans la circonscription d'Uckermark, le rendement moyen des cultures non alimentaires ne correspondait qu'à un pourcentage compris entre 40 et 50 % du rendement des cultures alimentaires, ce qui serait insuffisant.

23 Par lettre du 4 mai 2001, les autorités allemandes ont rejeté toutes les objections émises par la Commission. Cette lettre a été suivie d'autres échanges et une réunion bilatérale s'est tenue le 17 septembre 2001. Par une communication formelle du 7 mars 2002, la Commission a fait part aux autorités allemandes de son intention d'appliquer une correction forfaitaire de 5 %. Les autorités allemandes ont alors saisi l'organe de conciliation. Dans son rapport du 4 octobre 2002, celui-ci a constaté qu'il n'avait pas été possible de rapprocher les points de vue.

24 Par lettre du 29 novembre 2002, la Commission a indiqué qu'elle maintenait sa position, puis a adopté la décision attaquée sur le fondement du point B.7.2 du rapport de synthèse DOC-AGRI-63802, du 14 octobre 2002.

Les conclusions des parties

25 Par le présent recours, la République fédérale allemande demande à la Cour:

- de déclarer le recours fondé et d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle concerne la correction financière d'un montant de 26 446 505 euros à la charge de la République fédérale d'Allemagne;

- de condamner la Commission aux dépens.

26 La Commission conclut au rejet du recours et à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne aux dépens.

Sur le recours

27 Le gouvernement allemand soulève sept moyens à l'appui de son recours. Le premier est tiré de vices de procédure. Les deuxième, troisième et quatrième moyens sont fondés sur les erreurs qu'aurait commises la Commission dans l'appréciation de la fiabilité du système d'identification des surfaces et du mécanisme des contrôles sur place y compris l'obligation d'accroître ces contrôles dans certains cas. Le cinquième moyen est tiré d'une erreur d'appréciation portant sur les rendements des cultures non alimentaires sur superficies gelées. Par son sixième moyen, ledit gouvernement invoque une imprécision de la Commission quant aux exercices concernés. Enfin, le septième moyen est tiré d'une évaluation incorrecte du risque pour le FEOGA.

Sur le premier moyen, tiré de l'existence de vices de procédure

Argumentation des parties

28 Le gouvernement allemand soutient que la Commission a mentionné tardivement un certain nombre de griefs fondamentaux et que, par conséquent, il n'a pas pu se défendre pleinement au cours de la procédure administrative.

29 Les griefs en cause portaient sur:

- l'absence de données fiables ou actualisées dans le registre cadastral;

- l'impossibilité de déceler les doubles demandes;

- l'absence ou l'insuffisance de liens entre les parcelles cadastrales et les parcelles agricoles;

- l'absence de cartes accompagnant les demandes d'aides;

- l'insuffisance du mesurage, et

- la gravité de l'infraction et du préjudice financier.

30 Selon le gouvernement allemand, le grief portant sur l'absence de fiabilité du registre cadastral, qui constitue un reproche essentiel, n'a été présenté pour la première fois qu'au stade du rapport de synthèse, à savoir, le 14 octobre 2002. Le grief relatif à la gravité de l'infraction et à ses conséquences sur l'évaluation du risque financier figurerait pour la première fois dans la communication formelle de la Commission du 7 mars 2002. Les autres griefs n'auraient été présentés pour la première fois qu'au stade de cette communication, voire, ultérieurement. En invoquant ces griefs tardivement, la Commission aurait enfreint les dispositions procédurales des articles 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section "garantie" (JO L 158, p. 6), et porté atteinte au droit de la défense ainsi qu'au principe de bonne administration.

31 La Commission rétorque qu'elle a, dès le début de la procédure, informé la République fédérale d'Allemagne des doutes qu'elle nourrissait sur la possibilité de se fier au registre cadastral pour contrôler les demandes d'aides relatives aux parcelles agricoles. Elle lui aurait fait part, notamment, du risque résultant de l'insuffisance de mesurage des parcelles agricoles. Aucun de ses griefs n'aurait été présenté tardivement. Simplement, au cours de la procédure, la Commission aurait pu être amenée à préciser la formulation des doutes exprimés initialement, en fonction des éléments nouveaux produits par les autorités allemandes en réponse à ses questions.

Appréciation de la Cour

32 Il ressort des différentes communications échangées entre la Commission et la République fédérale d'Allemagne ainsi que des rencontres entre ces deux parties que les autorités allemandes ont été informées dès le début de la procédure des griefs essentiels sur lesquels repose la décision attaquée.

33 En effet, dans sa lettre du 27 février 2001, faisant suite aux contrôles de juillet 2000, la Commission avait déjà informé le gouvernement allemand du peu de concordance entre les parcelles cadastrales et les parcelles agricoles constaté dans le Land de Brandebourg et des doutes qu'elle nourrissait, par conséquent, en l'absence de mesurage, sur la véracité des déclarations souscrites par les demandeurs d'aide. Les craintes de la Commission concernant la difficulté, voire l'impossibilité, de déceler les doubles demandes découlent de cette considération. Par ailleurs, la Commission avait expressément mentionné dans cette lettre que les demandes d'aide n'étaient pas accompagnées de cartes.

34 La Commission avait également indiqué dans la même lettre qu'elle pourrait être amenée à exclure certaines dépenses du financement communautaire sur le fondement de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et avait mentionné que les déficiences constatées pourraient constituer un manquement à un contrôle-clé.

35 La Commission n'a donc pas attendu le stade de la communication formelle ou du rapport de synthèse pour faire part au gouvernement allemand de ses préoccupations essentielles et indiquer les conséquences financières qui pourraient en résulter si elles étaient confirmées. Lors de l'envoi de la lettre du 27 février 2001, la Commission n'était pas tenue d'indiquer de manière plus précise le montant des dépenses qu'elle pourrait être amenée à exclure du financement communautaire.

36 Il s'ensuit que, dès le début de la procédure, ledit gouvernement a eu la possibilité de présenter ses observations sur les principaux griefs invoqués par la Commission. Par conséquent, le moyen tiré d'un prétendu retard de la Commission dans la présentation de ses griefs, qui constituerait une violation des règles de procédure et une atteinte au droit de la défense ainsi qu'au principe de bonne administration, n'est pas fondé.

37 Le premier moyen doit par conséquent être écarté.

Sur le deuxième moyen, tiré d'erreurs d'appréciation relatives à la fiabilité du système d'identification des parcelles

Argumentation des parties

38 Le gouvernement allemand soutient que le système d'identification des parcelles agricoles est fiable. Il explique que ce système est fondé sur les données informatisées du registre cadastral ("Allgemeines Liegenschaftsbuch") qui est actualisé chaque année. Ce gouvernement reconnaît qu'une parcelle agricole est composée en moyenne de 10 à 15 parcelles cadastrales et que la ventilation des différentes parties d'une parcelle cadastrale selon le type d'utilisation (terres arables, prairies, eaux, etc.) n'est pas encore à jour. Cela ne serait cependant pas déterminant, car les parcelles agricoles seraient mises en concordance avec les parcelles cadastrales figurant au registre cadastral général.

39 Le gouvernement allemand précise que l'exploitant agricole doit indiquer dans sa demande d'aide la superficie brute de la parcelle telle qu'elle figure au registre cadastral général ainsi que la surface concrètement utilisée. Ces différentes données seraient informatisées et permettraient de déceler toutes les doubles demandes. Lors du contrôle administratif, les autorités compétentes vérifieraient si la parcelle déclarée figure dans ce registre et si une prime a été demandée plusieurs fois pour une même parcelle. Elles compareraient la taille de la parcelle déclarée par rapport à celle de la parcelle figurant audit registre.

40 Le gouvernement allemand ajoute que, lors de la première demande de soutien agricole, les services compétents ont procédé à un inventaire rigoureux des parcelles déclarées en requérant de chaque demandeur qu'il fournisse les cartes cadastrales ainsi que les justificatifs de propriété et d'éventuels contrats de fermage.

41 Les écarts constatés entre, d'une part, les superficies agricoles déclarées, fondées sur les superficies mentionnées au registre cadastral, et, d'autre part, les superficies mesurées lors d'un contrôle pourraient résulter de tolérances lors du mesurage ou être dus à des corrections accompagnées, le cas échéant, de sanctions. Ces dernières prendraient, en effet, la forme d'une diminution des superficies acceptées, conformément aux dispositions de l'article 9 du règlement n° 3887/92, lorsque le contrôle sur place révèle que la superficie effectivement utilisée est moins importante que la superficie déclarée ou que certaines normes de production ou d'entretien n'ont pas été respectées.

42 Le gouvernement allemand soutient que, même si un grand nombre de parcelles agricoles a pu être concerné par une suppression de bornes lors de l'extension des surfaces cultivées, toutes les bornes des parcelles figurant au registre cadastral n'ont pas été enlevées. De plus, en l'absence de bornes, les cartes officielles permettraient d'identifier les parcelles agricoles.

43 La Commission fait valoir que la description du système d'identification des parcelles faite par le gouvernement allemand n'indique pas la manière dont peut être établie, à partir des données cadastrales, la taille d'une parcelle agricole faisant l'objet d'une demande d'aide, lorsque cette parcelle ne présente pas de limites communes avec les parcelles cadastrales ou présente de telles limites uniquement de manière partielle.

Appréciation de la Cour

44 Le système d'identification des parcelles mis en place dans le Land de Brandebourg repose sur l'existence d'un rapport entre les parcelles agricoles et les parcelles cadastrales.

45 Cependant, dans la mesure où, ainsi qu'il ressort du dossier présenté devant la Cour, les parcelles agricoles sont en général composées de nombreuses parcelles cadastrales, voire même de portions de parcelles cadastrales, et que ces dernières ne sont pas toujours entièrement cultivées, il n'existe souvent pas de concordance entre la superficie des parcelles cadastrales et celle des parcelles agricoles. Il en résulte que les données figurant au registre cadastral ne permettent pas, dans la plupart des cas, d'identifier la taille exacte des parcelles agricoles.

46 Dans ces conditions et au vu des écarts constatés entre les parcelles agricoles et les parcelles cadastrales lors des contrôles de juillet 2000, la Commission a pu nourrir un doute sérieux sur l'exactitude des surfaces déclarées et sur l'efficacité des contrôles réalisés.

47 Or, il convient de rappeler que la Commission est tenue, non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'insuffisance des contrôles effectués par les États membres, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard des contrôles exercés par les autorités nationales. Cet allégement de la charge de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l'inexactitude des affirmations de la Commission (voir, notamment, arrêt du 18 septembre 2003, Royaume-Uni/Commission, C-346/00, Rec. p. I-9293, point 35).

48 à cet égard, le gouvernement allemand n'a pas apporté la preuve que le système d'identification des parcelles permettait de vérifier que les surfaces déclarées correspondaient aux surfaces éligibles.

49 Il ressort, en effet, d'une part, des informations fournies par ledit gouvernement dans son mémoire en réplique que la superficie d'une parcelle agricole pouvait être moins importante mais aussi dans certains cas plus importante que la superficie de l'ensemble des parcelles cadastrales composant cette parcelle. D'autre part, il n'a pas été démontré que d'autres éléments permettaient de pallier les difficultés de contrôle résultant de l'absence de concordance entre les parcelles cadastrales et les parcelles agricoles. Au contraire, la Commission a pu constater que l'enlèvement de nombreuses bornes, l'absence fréquente de production de cartes au soutien des demandes d'aides ainsi que le défaut de mesurage des parcelles agricoles par les demandeurs rendaient encore plus difficile la vérification des surfaces déclarées.

50 Il s'ensuit que la Commission n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le système d'identification des parcelles n'était pas fiable en ce qu'il ne permettait pas de déterminer la taille des parcelles déclarées. Ce deuxième moyen doit, par conséquent, être écarté.

Sur le troisième moyen, tiré d'erreurs d'appréciation de la fiabilité des contrôles sur place

Argumentation des parties

51 Le gouvernement allemand soutient que, dans la mesure où, contrairement aux allégations de la Commission, le système d'identification des parcelles fonctionnait de manière fiable, il est erroné d'affirmer qu'il convenait de remédier aux faiblesses du registre cadastral par de nombreux mesurages lors des contrôles sur place.

52 Ce gouvernement fait valoir que les constatations de la Cour dans l'arrêt du 19 septembre 2002, Allemagne/Commission (C-377/99, Rec. p. I-7421, point 99), selon lesquelles la Commission avait pu considérer que le risque de pertes pour le FEOGA, en l'absence de mesurage de certaines parcelles agricoles, était significatif, ne sont pas pertinentes en l'espèce. Contrairement aux faits à l'origine de cet arrêt, les parcelles agricoles en cause dans la présente affaire n'étaient soumises qu'à un seul type de culture, ce qui aurait rendu les vérifications plus faciles.

53 En soutenant que les autorités allemandes auraient dû procéder à un mesurage portant sur 50 % au moins des parcelles faisant l'objet de contrôles sur place, le gouvernement allemand considère que la Commission a interprété l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié de manière erronée. Selon ce gouvernement, cette disposition requiert uniquement une inspection effective sur le terrain portant sur la moitié des parcelles agricoles pour lesquelles des demandes ont été présentées. Elle n'exige pas un mesurage de toutes les parcelles agricoles lors de chacune de ces inspections.

54 Le gouvernement allemand souligne que, lors des inspections sur le terrain, chaque parcelle est soit mesurée, soit vérifiée quant à sa taille par comparaison avec les documents cadastraux, des cartes officielles et d'autres documents appropriés. Seules les parcelles dont les données semblent plausibles feraient l'objet d'une acceptation et tous les cas douteux devraient faire l'objet d'un mesurage. Un tel contrôle serait conforme aux exigences dudit article 6, paragraphe 5.

55 Selon ce gouvernement, le résultat du mesurage des cinq parcelles en cause effectué par la Commission lors des contrôles de juillet 2000, dont deux d'entre elles n'avaient pas déjà été mesurées par les autorités nationales compétentes, étaye son analyse. Le gouvernement allemand fait valoir que les surfaces déclarées pour ces deux dernières parcelles étaient soit inférieures à la surface mesurée, soit légèrement supérieures à celle-ci, tout en demeurant dans les limites de tolérance fixées par la réglementation. Le gouvernement allemand en conclut que les contrôles administratifs et sur place ont été correctement réalisés. Il affirme que l'absence de mesurage des deux parcelles en cause n'a entraîné aucun risque pour le FEOGA et ne peut donc donner lieu à aucun reproche.

56 La Commission soutient que l'absence de fiabilité du système d'identification des parcelles agricoles rendait nécessaire le mesurage de celles-ci lors des contrôles sur place. Elle estime que les constatations de la Cour dans l'arrêt Allemagne/Commission, précité, sont pertinentes, même si dans la présente affaire les parcelles agricoles ne sont pas soumises à la polyculture, dès lors que, comme c'était le cas pour ces dernières, il n'existe pas de concordance entre les parcelles agricoles et les parcelles cadastrales.

57 La Commission maintient son interprétation de l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié en faisant valoir qu'il ne résulte pas de cette disposition qu'un mesurage soit toujours nécessaire en cas d'inspection sur le terrain. En revanche, lorsqu'il apparaît, comme c'était alors le cas dans le Land de Brandebourg, que, eu égard à la structure du registre cadastral, la vérification de la taille des parcelles agricoles n'est pas possible à l'œil nu, le contrôle d'un échantillonnage impliquerait également un mesurage. Les autorités allemandes n'auraient procédé qu'au mesurage d'environ 16 % des échantillons vérifiés et non de 50 % de ceux-ci comme l'exigeraient les dispositions dudit article 6, paragraphe 5.

Appréciation de la Cour

58 Ainsi qu'il a été constaté au point 48 du présent arrêt, il convient tout d'abord de relever que le gouvernement allemand n'a pas apporté la preuve de la prémisse sur laquelle il se fonde, à savoir, la fiabilité du système d'identification des parcelles.

59 C'est à la lumière de cette considération qu'il convient ensuite de vérifier l'affirmation de la Commission selon laquelle il convenait d'effectuer des mesurages dans 50 % des contrôles sur place, et non dans 16 % de ceux-ci seulement, afin d'assurer une inspection effective sur le terrain conformément aux dispositions de l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié.

60 à cet égard, il y a lieu de relever que les termes "inspection effective sur le terrain" impliquent que l'inspection doit permettre d'atteindre l'objectif recherché, à savoir, vérifier l'exactitude des demandes d'aide qui ont été déposées. Le contenu précis de l'inspection, qui n'est pas défini dans le règlement n° 3887/92 modifié, est, par conséquent, susceptible de varier dans chaque cas en fonction notamment du système de contrôle mis en place.

61 En l'espèce, la Commission a constaté qu'il n'existait pas de concordance entre les superficies déclarées et celles figurant au registre cadastral et le gouvernement allemand n'est pas parvenu à prouver que le système d'identification des parcelles était fiable. Dans ces conditions, la Commission a pu considérer, sans commettre d'erreur, que, aux fins de permettre une inspection effective sur le terrain au sens de l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié, les autorités compétentes devaient, lors du contrôle sur place, mesurer au moins la moitié des parcelles agricoles pour lesquelles les demandes d'aide étaient présentées.

62 Par ailleurs, la Commission a également pu faire référence à l'arrêt Allemagne/Commission, précité. Il ressort en effet du point 48 de cet arrêt, qui concernait un autre Land allemand, que des parcelles agricoles situées dans des espaces consacrés à la monoculture, mais ne correspondant pas aux parcelles cadastrales, ne pouvaient pas être vérifiées visuellement et, en l'absence de mesurage, pouvaient présenter des risques de surdéclaration.

63 Enfin, contrairement à ce que soutient le gouvernement allemand, le résultat du mesurage des cinq parcelles agricoles en cause, effectué par la Commission lors des contrôles de juillet 2000, ne permet pas de considérer que les autorités allemandes avaient procédé à des mesurages en nombre suffisant. Certes, le mesurage des deux parcelles agricoles qui n'avaient pas été précédemment mesurées par les autorités nationales n'a pas révélé de cas de surdéclaration au-delà des marges de tolérance autorisées, mais cette constatation ne suffit aucunement à justifier l'absence de nécessité de mesurer, lors des contrôles sur place, 50 % des parcelles agricoles pour lesquelles des demandes étaient présentées.

64 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient d'écarter le troisième moyen.

Sur le quatrième moyen, tiré d'une erreur d'appréciation quant à une prétendue nécessité d'élargir les échantillons lors des contrôles sur place

Argumentation des parties

65 Le gouvernement allemand soutient que les écarts constatés entre les parcelles déclarées et les parcelles mesurées n'entraînaient pas une obligation d'augmenter l'échantillon des parcelles à mesurer par les inspecteurs nationaux, dès lors que ces écarts ne présentaient pas de risque pour le FEOGA. En effet, l'obligation d'augmenter cet échantillon ne s'imposerait que lorsque des erreurs au sens de l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 modifié ont été commises, c'est-à-dire en cas de surdéclaration. Or, le mesurage des cinq parcelles agricoles effectué par la Commission lors des contrôles de juillet 2000 n'aurait révélé qu'un cas de forte surdéclaration qui aurait d'ailleurs été sanctionné. Il s'agirait d'une situation exceptionnelle et, en tout état de cause, le mesurage précédemment effectué par les inspecteurs nationaux n'ayant révélé aucune surdéclaration, ces derniers n'avaient aucune raison d'accroître le nombre de leurs inspections.

66 La Commission fait valoir qu'elle ne s'est nullement fondée sur le résultat du mesurage de ces cinq parcelles pour conclure à la nécessité de contrôler et de mesurer un nombre plus important de parcelles agricoles, mais sur les écarts considérables révélés par les autorités allemandes elles-mêmes.

Appréciation de la Cour

67 à cet égard et contrairement à ce que soutient le gouvernement allemand, il ressort du passage du rapport de synthèse consacré à la question de l'accroissement du nombre des contrôles ainsi que des faits résumés au point 17 du présent arrêt que les écarts considérables auxquels la Commission fait allusion sont ceux constatés à la lecture des résultats des contrôles effectués par les autorités allemandes elles-mêmes.

68 Ainsi qu'il a été relevé au point 50 du présent arrêt, la Commission a pu tirer de ces écarts la conclusion que le système d'identification des parcelles n'était pas fiable. Dans de nombreux cas, les superficies déclarées n'ont pas été retenues et une superficie moindre, présentant un écart significatif par rapport aux superficies déclarées, a été acceptée.

69 Dans ces conditions, la Commission a pu considérer que de tels écarts constituaient des erreurs au sens de l'article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 et de cette même disposition dans sa rédaction résultant du règlement n° 3887/92 modifié, pouvant présenter des risques pour le FEOGA et justifiant un accroissement du nombre de contrôles.

70 Il y a lieu, par conséquent, d'écarter le quatrième moyen.

Sur le cinquième moyen, tiré d'une absence de manquement à la réglementation en matière de rendements représentatifs sur surfaces gelées

Argumentation des parties

71 Le gouvernement allemand soutient que la Commission a, de manière erronée, considéré que, dans plusieurs circonscriptions du Land de Brandebourg, la réglementation en matière de rendements représentatifs sur surfaces gelées de cultures destinées à des fins non alimentaires n'avait pas été correctement appliquée. Ce gouvernement estime nécessaire, à titre conservatoire, de dénoncer cette erreur de la Commission même si cette dernière n'a pas appliqué de sanction financière au titre de ce prétendu manquement, au motif que le risque financier pour le FEOGA était négligeable.

72 La Commission souligne que les observations du gouvernement allemand sont inexactes et, en tout état de cause, non pertinentes, puisque le manquement éventuel auquel le gouvernement allemand fait allusion n'a pas été pris en compte aux fins de la décision attaquée.

Appréciation de la Cour

73 à cet égard, il suffit de constater, ainsi que le gouvernement allemand le reconnaît, que la Commission n'a pas tenu compte du manquement allégué aux fins de l'application d'une sanction financière.

74 Il s'ensuit que le cinquième moyen est inopérant et doit être écarté.

Sur le sixième moyen, tiré d'une imprécision quant aux exercices concernés

Argumentation des parties

75 Selon le gouvernement allemand, la décision attaquée est imprécise et, pour cette raison, nulle en tant qu'elle applique à la République fédérale d'Allemagne une correction financière d'un montant de 26 446 505 euros fondée sur un taux de correction de 5 % au titre des exercices 1999-2000. Selon ce gouvernement, le montant de la correction applicable à ces deux exercices et se rapportant aux campagnes 1999-2000 devrait être limité à 13 519 398 euros.

76 La Commission rétorque qu'une erreur s'est glissée dans l'annexe de la décision attaquée. La mention des années 1999-2000, figurant dans la colonne relative aux exercices financiers, se rapporterait en réalité aux campagnes des années 1999-2000 et les exercices financiers pertinents seraient ceux de 2000-2001. La Commission fait valoir que les deux campagnes en cause sont correctement citées dans le rapport de synthèse et qu'il n'y aurait eu aucun doute, au cours de la procédure administrative, quant à l'objet de celle-ci.

Appréciation de la Cour

77 Ainsi que la Commission le reconnaît, la mention des exercices financiers 1999-2000 figure à tort dans l'annexe de la décision attaquée aux lieu et place de celle des exercices financiers 2000-2001. Il convient de constater, cependant, qu'il s'agit là d'une simple erreur de plume ne portant pas atteinte à la validité de la décision attaquée (voir arrêt du 2 octobre 2003, Aristrain/Commission, C-196/99 P, Rec. p. I-11005, point 115), dans la mesure où le gouvernement allemand n'a jamais eu aucun doute sur le fait que la procédure portait sur les campagnes 1999-2000 correspondant aux exercices financiers 2000-2001.

78 Le sixième moyen doit, par conséquent, être écarté.

Sur le septième moyen, tiré d'une évaluation incorrecte du risque pour le FEOGA

Argumentation des parties

79 Le gouvernement allemand soutient que la méthode de calcul utilisée par la Commission pour évaluer le risque de pertes financières pour le FEOGA, ayant conduit cette institution à appliquer une correction forfaitaire s'élevant à 5 % des dépenses déclarées, est erronée. Ce gouvernement explique que la Commission s'est fondée sur des tableaux établis par les autorités allemandes faisant ressortir les différences entre les superficies déclarées par les demandeurs d'aides et les superficies acceptées dans les circonscriptions de Märkisch-Oderland et d'Uckermark. Lorsque l'écart constaté semblait justifier l'application d'une sanction, la Commission aurait ensuite diminué les superficies acceptées dans les conditions prévues à l'article 9 du règlement n° 3887/92. Le gouvernement allemand ajoute que la différence relevée par la Commission entre les superficies déclarées et les superficies ainsi diminuées après application de sanctions virtuelles aurait atteint 4,7 %.

80 Le gouvernement allemand soutient cependant que cette approche de la Commission ne tient pas compte du fait que de nombreux cas de surdéclaration n'étaient pas passibles de sanctions en raison de circonstances relevant notamment de la force majeure ou d'erreurs contenues dans les documents transmis à l'exploitant par les autorités nationales elles-mêmes. De plus, seules les parcelles agricoles présentant le plus de risque pour le FEOGA auraient fait l'objet de mesurage et figureraient sur les tableaux en cause. En appliquant les données portées sur ces tableaux à l'ensemble du land de Brandebourg et par conséquent aux parcelles ne présentant pas ou seulement peu de risques pour le FEOGA, la Commission se serait livrée à une extrapolation totalement injustifiée.

81 Quant aux mesurages des cinq parcelles effectués par la Commission lors des contrôles de juillet 2000, le gouvernement allemand souligne de nouveau qu'ils ne sont pas représentatifs.

82 Enfin, le gouvernement allemand fait observer que les statistiques globales définitives du Land de Brandebourg pour les années 2000, 2001 et 2002 font apparaître un risque de surdéclaration de 0,5 % sans tenir compte des sanctions et de 1,5 % en tenant compte des sanctions hypothétiques.

83 La Commission soutient que le taux de correction de 5 % ne correspond pas à un calcul précis du risque de pertes financières pour le FEOGA. C'est précisément parce qu'un tel calcul n'était pas réalisable qu'elle aurait procédé à une correction forfaitaire. Elle n'aurait eu recours aux tableaux présentés par les autorités allemandes que pour faire apparaître que des écarts importants existaient, en ce qui concerne le Land de Brandebourg, entre les surfaces qui avaient fait l'objet d'une demande et celles dont les demandes avaient été acceptées.

Appréciation de la Cour

84 Il ressort des explications fournies par le gouvernement allemand et non contestées par la Commission que cette dernière a accentué les écarts relevés dans les tableaux communiqués par les autorités allemandes en diminuant les superficies acceptées du montant de la sanction prévue à l'article 9 du règlement n° 3887/92 sans toutefois tenir compte des exceptions éventuellement applicables. Il y a lieu de constater que, en recalculant ainsi les superficies acceptées, la Commission a augmenté artificiellement les écarts relevés par les autorités allemandes.

85 De plus, l'extrapolation à l'ensemble du Land de Brandebourg des résultats de ces calculs n'était pas non plus justifiée dans la mesure où celle-ci aboutissait à traiter les parcelles agricoles pour lesquelles il n'existait, à première vue, pas de risque de surdéclaration de la même manière que celles pour lesquelles un tel risque existait.

86 Il s'ensuit que la Commission s'est livrée à une utilisation erronée des tableaux que lui ont fournis les autorités allemandes.

87 Il convient, toutefois, de rappeler que les lacunes constatées par la Commission, à savoir, l'absence de fiabilité du système d'identification des parcelles ainsi que l'insuffisance des mesurages, ont un impact direct sur la vérification de l'objet de la demande d'aide et portent, de ce fait, sur un contrôle-clé au sens de l'annexe 2 du document n° VI/5330/97. Or, ainsi qu'il est mentionné dans cette annexe, lorsque les contrôles-clés sont effectués mais ne respectent pas la fréquence ou la rigueur préconisées par les règlements, il convient d'appliquer une correction à hauteur de 5 %.

88 Il en résulte que les carences constatées par la Commission dans le système de contrôle mis en place dans le Land de Brandebourg et examinées dans le présent arrêt justifiaient, à elles seules, l'application d'une correction forfaitaire de 5 %. En outre, les mesurages des cinq parcelles effectués par la Commission lors des contrôles de juillet 2000 ont révélé une surdéclaration de 4,5 %.

89 Il s'ensuit que le reproche formulé par le gouvernement allemand, relatif au caractère erroné des calculs effectués par la Commission à partir des tableaux de données qui lui avaient été fournis, pour juste qu'il soit, ne suffit pas à remettre en cause l'évaluation par la Commission du risque de pertes pour le FEOGA et la détermination d'un taux de correction forfaitaire de 5 %.

90 Il s'ensuit que le septième moyen soulevé par le gouvernement allemand doit être écarté.

91 Aucun des moyens invoqués par la République fédérale d'Allemagne n'ayant prospéré, il convient de rejeter le recours.

Sur les dépens

92 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: l'allemand.