Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

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Cite as: [2005] EUECJ C-332/03, [2005] EUECJ C-332/3

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ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

26 mai 2005(*)

«Manquement d-�État - Pêche - Conservation et gestion des ressources - Règlements (CEE) n°s 3760/92 et 2847/93 - Mesures de contrôle des activités de pêche»

Dans l-�affaire C-332/03,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l-�article 226 CE, introduit le 29 juillet 2003,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. T. van Rijn et M^me A.-'M. Alves Vieira, en qualité d-�agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République portugaise, représentée par M. L. Fernandes et M^me M.J. Policarpo, en qualité d-�agents,

partie défenderesse,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. J.-P. Puissochet (rapporteur), S. von Bahr, J. Malenovský et U. Lõhmus, juges,

avocat général: M^me C. Stix-Hackl,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l-�avocat général entendu, de juger l-�affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:

- en n-�ayant pas arrêté de modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui avaient été attribués pour les campagnes de pêche 1994 à 1996;

- en n-�ayant pas veillé au respect de la législation communautaire en matière de conservation au moyen d-�un contrôle suffisant des activités de pêche et de l-�inspection adéquate de la flotte de pêche, ainsi que des débarquements et du registre des captures, au cours des campagnes de pêche 1994 à 1996;

- en n-�ayant pas interdit provisoirement la pêche exercée par les navires battant son pavillon ou enregistrés sur son territoire, lorsque le quota attribué était réputé épuisé, et en n-�ayant finalement interdit la pêche que lorsque le quota avait déjà été largement dépassé au cours des campagnes de pêche 1994 à 1996;

- en n-�ayant pas engagé de poursuites pénales ou administratives contre les capitaines ou tous autres responsables de la surpêche;

- en n-�ayant pas assuré le fonctionnement effectif d-�un système de validation comportant, notamment, des vérifications par recoupement des données et un contrôle des données au moyen d-�une base de données informatique,

la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en matière de gestion et de contrôle des quotas de pêche susmentionnés, relatifs aux années 1994, 1995 et 1996, en vertu de l-�article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l-�aquaculture (JO L 389, p. 1), ainsi que des articles 2, 19, paragraphes 1 et 2, 21, paragraphes 1 et 2, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261, p. 1).

Le cadre juridique

2 Le règlement n° 3760/92 vise, ainsi qu-�il est défini à son article 2, à établir un cadre pour la conservation et la protection des ressources de la pêche et de l-�aquaculture.

3 Aux termes de l-�article 9, paragraphe 2, de ce règlement:

«Chaque année, les États membres informent la Commission des critères qu-�ils ont adoptés pour la répartition des disponibilités de pêche qui leur ont été allouées et pour les modalités de leur utilisation, conformément au droit communautaire et à la politique commune de la pêche.»

4 Le règlement n° 2847/93 impose des obligations spécifiques aux États membres en matière d-�inspection et de contrôle des activités de pêche et de gestion des quotas, de régulation et de fermeture des activités de pêche, ainsi que de sanctions en cas de violations de la réglementation en vigueur.

5 Aux termes de l-�article 2 de ce règlement:

«1. Afin d-�assurer le respect de l-�ensemble de la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, chaque État membre contrôle, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, l-�exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les navires de pêche et contrôle toutes les activités, notamment les activités de débarquement, de vente, de transport et de stockage du poisson et l-�enregistrement des débarquements et des ventes, permettant ainsi la vérification de la mise en œuvre du présent règlement.

2. Les navires de pêche susceptibles d-�exercer des activités de pêche, battant pavillon d-�un pays tiers et évoluant dans les eaux maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction d-�un État membre sont soumis à un régime de communication des mouvements et des captures détenues à bord.

Les États membres communiquent à la Commission les mesures prises pour assurer le respect de ces procédures.

3. Chaque État membre contrôle, en dehors de la zone de pêche communautaire, les activités de ses navires dans les cas où ce contrôle est nécessaire pour assurer le respect de la réglementation communautaire applicable dans ces eaux.

4. Afin d-�assurer une inspection aussi efficace et économique que possible, les États membres coordonnent leurs activités de contrôle. Ils peuvent à cet effet établir des programmes d-�inspection communs qui leur permettent de contrôler les navires de pêche communautaires dans les eaux visées aux paragraphes 1 et 3. Ils prennent des mesures permettant à leurs autorités compétentes et à la Commission de se tenir périodiquement et mutuellement informées de l-�expérience acquise.»

6 Aux termes de l-�article 19, paragraphes 1 et 2, dudit règlement:

«1. Afin d-�assurer le respect des obligations définies aux articles 3, 6, 8, 9, 10, 14 et 17, chaque État membre établit un système de validation comportant notamment des vérifications par recoupement et un contrôle des données résultant de ces obligations.

2. Pour faciliter ces vérifications, chaque État membre crée une base de données informatique où sont enregistrées les données visées au paragraphe 1.

Les États membres peuvent créer des bases de données décentralisées à condition que ces bases ainsi que les méthodes de collecte et d-�enregistrement des données soient uniformisées de manière à être compatibles entre elles sur l-�ensemble du territoire d-�un État membre.»

7 Aux termes de l-�article 21, paragraphes 1 et 2, du même règlement:

«1. Toutes les captures d-�un stock ou d-�un groupe de stocks soumis à quota, effectuées par des navires de pêche communautaires, sont imputées sur le quota applicable à l-�État membre du pavillon pour le stock ou groupe de stocks en question, quel que soit le lieu du débarquement.

2. Chaque État membre fixe la date à partir de laquelle les captures d-�un stock ou d-�un groupe de stocks soumis à quota, effectuées par les navires de pêche battant son propre pavillon ou enregistrés sur son territoire, sont réputées avoir épuisé le quota qui lui est applicable pour ce stock ou groupe de stocks. Il interdit provisoirement, à compter de cette date, la pêche de poissons de ce stock ou de ce groupe de stocks par lesdits navires ainsi que la conservation à bord, le transbordement et le débarquement de poissons pêchés après cette date et fixe une date jusqu-�à laquelle les transbordements et les débarquements ou les déclarations définitives de captures sont permis. Cette mesure est notifiée sans délai à la Commission, qui en informe les autres États membres.»

8 Aux termes de l-�article 31, paragraphes 1 et 2, de ce même règlement:

«1. Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l-�ouverture d-�une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu-�il est établi, notamment à l-�issue d-�un contrôle ou d-�une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n-�ont pas été respectées.

2. Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l-�infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l-�infraction de façon à décourager efficacement d-�autres infractions de même nature.»

La procédure précontentieuse

9 Considérant que les autorités portugaises n-�avaient pas interdit la pêche en temps utile, au moment où les quotas attribués à la République portugaise étaient réputés épuisés, la Commission a adressé à ces mêmes autorités trois lettres datant des 10 novembre 1995, 3 février 1997 et 11 novembre 1997, en attirant leur attention sur le fait qu-�elles avaient manqué à leurs obligations de contrôle des quotas de pêche pour les années 1994, 1995 et 1996.

10 En réponse à ces lettres, le gouvernement portugais a transmis à la Commission, les 22 décembre 1995, 13 mars 1997 et 15 décembre 1997, des explications au sujet de la surpêche en cause. Il souligne les difficultés rencontrées dans la gestion des quotas correspondants, soit pour des motifs en rapport avec la nature et le comportement de certaines espèces, soit en raison de la connaissance tardive des débarquements des navires portugais sur le territoire d-�autres Etats membres ou de l-�absence de données dans les journaux de bord des navires concernés.

11 Estimant insatisfaisantes les explications fournies par les autorités portugaises, la Commission a, par lettre du 9 mars 1999, ouvert la procédure visée à l-�article 226 CE en mettant la République portugaise en demeure de se conformer à ses obligations en matière de gestion et contrôle des quotas.

12 Dans ses observations présentées le 19 mai 1999, le gouvernement portugais a déclaré avoir pris diverses mesures en vue du contrôle global de l-�activité de pêche et de la gestion des quotas alloués. Il a également reproché à la Commission d-�avoir effectué un double comptage des captures débarquées par des navires portugais en Espagne.

13 En outre, le gouvernement portugais a contesté les conclusions de la Commission concernant la pêche du cabillaud en 1994 dans les zones Norvège, au nord du 62^ème parallèle Nord, dans la zone 11.II a/b, et NAFO 3M, la pêche de la plie canadienne dans la zone NAFO 3M en 1994, la pêche du sébaste dans la zone NAFO 3M, la pêche de l-�anchois dans les zones CIEM IX, X et COPACE 34.1.1 en 1995, la pêche de la baudroie dans la zone VII en 1995 et 1996, ainsi que la pêche de la cardine dans les zones VIIIc, IX, X et COPACE 34.1.1.

14 N-�étant pas davantage satisfaite par ces nouvelles explications, la Commission a émis un avis motivé le 30 octobre 2001, auquel les autorités portugaises ont répondu le 4 avril 2002 en réitérant les mêmes arguments.

15 Dans ces conditions, la Commission a décidé d-�introduire le présent recours.

Sur le recours

Sur l-�absence de modalités de répartition pour les quotas attribués au titre des campagnes de pêche 1994 à 1996 et sur l-�absence de contrôle

Argumentation des parties

16 Selon la Commission, la République portugaise n-�a pas fixé de modalités de répartition pour les quotas qui lui avaient été alloués au titre des campagnes de pêche 1994 à 1996 et n-�a pas non plus mis en œuvre de manière efficace les mesures de contrôle nécessaires pour éviter la surpêche, comme le démontreraient les dépassements des quotas systématiques et importants: en 1994, quatre cas de surpêche, dont deux de respectivement 25 % et 40 % des quotas alloués, et deux sans quota attribué (350 tonnes et 6 581 tonnes); en 1995, deux cas de surpêche, l-�un de 10 % au-dessus du quota, l-�autre sans quota; en 1996, deux cas de surpêche, l-�un de 107 tonnes en l-�absence de quota et l-�autre de 6 % au-dessus du quota.

17 La République portugaise soutient que ni les chiffres ni la répétition des cas de surpêche ne démontrent le manquement. Les cas évoqués seraient isolés et n-�auraient aucune valeur quantitative ou qualitative, la Commission ayant dans certains cas effectué un double comptage des captures débarquées par des navires portugais en Espagne.

Appréciation de la Cour

18 L-�article 226 CE permet à la Commission d-�intenter une procédure en manquement chaque fois qu-�elle estime qu-�un État membre a méconnu l-�une de ses obligations communautaires, sans qu-�il y ait lieu de distinguer selon la nature ou l-�importance de l-�infraction, une telle procédure reposant sur la constatation objective du non-'respect par un État membre des obligations que lui impose le traité CE ou un acte de droit dérivé (voir arrêt du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni, C-'140/00, Rec. p. I-'10379, point 34).

19 Selon l-�article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92, il appartient aux États membres de déterminer les critères pour la répartition des disponibilités de pêche qui leur ont été allouées et pour les modalités de leur utilisation. Dans ce contexte, l-�article 2 du règlement n° 2847/93 prévoit, pour les États membres, l-�obligation de prendre des mesures de contrôle aptes à assurer le respect de toute réglementation adoptée dans le contexte du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de la pêche.

20 Or, sur les huit cas de surpêche ou de pêche hors quota reprochés, le gouvernement portugais, le plus souvent, ne conteste que le montant des dépassements. Ce n-�est qu-�en ce qui concerne la cardine dans les zones VIIIc, IX, X et COPACE 34.1.1, ainsi que le cabillaud dans la zone Norvège, au nord du 62^ème parallèle Nord, qu-�il n-�y a aucune surpêche, comme l-�admet implicitement la Commission, celle-ci n-�ayant pas répliqué à la contestation dudit gouvernement.

21 En tout état de cause, même en se limitant aux dépassements de quotas admis par la République portugaise, il ressort de leur nombre et de la répétition sur les trois années considérées que les cas de surpêche n-�ont pu être que la conséquence, d-�une part, de l-�absence de modalités appropriées d-�utilisation des quotas de pêche et, d-�autre part, d-�un manquement aux obligations de contrôle de l-�État membre concerné (arrêts du 1^er février 2001, Commission/France, C-333/99, Rec. p. I-'1025, point 35; du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-'Uni, C-'454/99, Rec. p. I-'10323, point 31, et du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-'Uni, C-'140/00, précité, point 40).

22 Il y a donc lieu de constater que, pour les années 1994, 1995 e t 1996, en ayant omis d-�arrêter les modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui avaient été alloués et de procéder aux inspections et aux autres contrôles requis par les règlements communautaires applicables, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92 et 2 du règlement n° 2847/93.

Sur la fermeture tardive de la pêche

Argumentation des parties

23 La Commission fait valoir que la République portugaise a méconnu ses obligations en édictant tardivement ou en n-�édictant pas des interdictions provisoires de pêche quand les quotas alloués au titre des campagnes 1994 à 1996 étaient épuisés, en violation de l-�article 21, paragraphe 2, du règlement n° 2847/93.

24 Les autorités portugaises affirment qu-�elles ont toujours agi avec diligence, en interdisant la pêche dès que possible. Elles admettent, toutefois, qu-�elles n-�ont pas pris de mesures d-�interdiction, d-�une part, pour les captures de sébaste en zone NAFO 3M et d-�anchois en zones CIEM IX, X et COPACE 34.1.1, car ces captures auraient été imprévisibles et inespérées et, d-�autre part, pour les captures de cabillaud dans la zone Norvège, au nord du 62^ème parallèle Nord, de cardine dans les zones CIEM VIII, IX, X et COPACE 34.1.1, car, pour ces stocks, la surpêche aurait été inexistante.

Appréciation de la Cour

25 L-�article 21, paragraphe 2, du règlement n° 2847/93 oblige les États membres à prendre des mesures contraignantes pour interdire provisoirement toute activité de pêche avant même que les quotas ne soient épuisés. Il résulte de ces dispositions que les États membres sont tenus d-�adopter en temps utile toutes mesures nécessaires pour prévenir le dépassement des quotas en cause afin d-�assurer le respect des quotas qui leur sont alloués dans le but de la conservation des ressources de la pêche [arrêts précités Commission/France, point 44; du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-'Uni (C-454/99), point 38, et du 14 novembre 2002, Commission/Royaume Uni (C-140/00), point 46].

26 En l-�occurrence, en ne contestant pas six cas de surpêche sur les huit constatés par la Commission et alors même que la surpêche concernée aurait revêtu un caractère imprévisible, la République portugaise admet implicitement ne pas avoir édicté d-�interdictions ou de les avoir édictées tardivement (notamment pour la pêche de sébaste en zone NAFO 3M et d-�anchois en zones CIEM IX, X et COPACE 34.1.1).

27 Il s-�ensuit que, en n-�ayant pas adopté en temps utile toutes les mesures nécessaires pour prévenir le dépassement des quotas, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l-�article 21, paragraphe 2, du règlement n° 2847/93.

Sur l-�absence de poursuites pénales ou administratives

Argumentation des parties

28 La Commission fait valoir dans sa requête que les autorités portugaises n-�ont pas engagé de poursuites pénales ou administratives contre les responsables de la surpêche et n-�ont pas non plus dévolu aux autorités irlandaises l-�affaire concernant le navire Ilha Brava, qui avait été arraisonné en Irlande pour des infractions au droit de la pêche.

29 La République portugaise conteste les conclusions de la Commission en soulignant que les autorités nationales ont engagé plusieurs procédures administratives contre les responsables de la surpêche en vertu du décret-'loi n° 278/87, du 7 juillet 1987, relatif au régime de contrôle et de sanctions applicable en cas de surpêche. Plus précisément, en 1994, douze procédures d-�infraction auraient été engagées et jugées. Ces procédures auraient été au nombre de quinze en 1995 et de trois en 1996.

30 En outre, en ce qui concerne le navire Ilha Brava, le gouvernement portugais estime avoir agi avec diligence, ainsi que le reconnaît finalement la Commission dans sa réplique. Les autorités portugaises auraient tout d-�abord demandé à la Commission des explications sur la procédure à adopter, et elles auraient suivi auprès des autorités irlandaises l-�évolution de l-�affaire, qui s-�est conclue par la condamnation du propriétaire du navire.

Appréciation de la Cour

31 En application de l-�article 31 du règlement n° 2847/93, en cas de violation de la réglementation communautaire en matière de conservation et de contrôle des ressources de la pêche, les autorités compétentes sont tenues d-�intenter une action pénale ou administrative contre le capitaine du bateau concerné ou toute autre personne responsable.

32 En effet, si les autorités compétentes d-�un État membre s-�abstenaient de poursuivre les responsables de telles infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de la pêche que l-�application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises [arrêt du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni (C-'140/00) précité, point 57].

33 En l-�espèce, la Commission reproche à la République portugaise un manquement général à cette obligation pour l-�ensemble des stocks de poissons et l-�ensemble des campagnes de pêche 1994 à 1996.

34 Or, il ressort des pièces versées au dossier que les autorités portugaises ont engagé de nombreuses procédures administratives contre les responsables, certaines d-�entre elles, comme dans l-�affaire Ilha Brava ayant conduit à une condamnation.

35 Le manquement reproché par la Commission, qui ne réplique pas utilement à la République portugaise, n-�est ainsi ni délimité ni démontré.

36 Il convient dès lors de rejeter le moyen.

Sur l-�absence d-�un fonctionnement effectif du système de validation comportant des vérifications par recoupement des données et un contrôle des données au moyen d-�une base de données informatique

Argumentation des parties

37 La Commission fait valoir que, pour la période 1994 à 1996 la République portugaise n-�avait pas établi un système de validation comportant des vérifications par recoupement et un contrôle des données de la pêche. Elle conforte son affirmation en faisant état de ce que les autorités nationales venaient de lancer un appel d-�offres international pour mettre en place un système intégré d-�informations relatif au domaine de la pêche.

38 La République portugaise soutient, en revanche, que son système de validation était adéquat, dès lors que, depuis 1994, les services nationaux recevaient toutes les semaines les communications des captures effectuées par chaque navire, que ces communications étaient traitées de manière informatisée et que, à partir de 1995, le système garantissait une couverture totale des débarquements effectués dans les ports nationaux.

39 Selon la Commission, la couverture des débarquements n-�était pas totale, car elle ne visait que les débarquements en provenance de la zone NAFO. De plus, la République portugaise aurait dû se conformer aux dispositions communautaires concernant les modalités de contrôle, le contrôle croisé et l-�application des facteurs de conversion.

Appréciation de la Cour

40 En application de l-�article 19 du règlement n° 2847/93, chaque État membre est tenu d-�établir un système de validation comportant, notamment, des vérifications par recoupement et un contrôle des données résultant de ces vérifications. Pour faciliter ces dernières, chaque État membre doit créer une base de données informatique où sont enregistrées les données susvisées.

41 Or, la République portugaise ne conteste pas l-�affirmation, exposée dans son mémoire en réplique par la Commission, selon laquelle, pendant la période en cause, le système de validation des données ne couvrait que les débarquements en provenance de la zone NAFO. Ainsi, elle ne peut prétendre que ledit système répondait totalement aux objectifs de l-�article 19 du règlement n° 2847/93. Le gouvernement portugais reconnaît, d-�ailleurs, qu-�un système plus performant est à l-�étude.

42 En tout état de cause, il ressort du nombre important de cas de surpêche que le système adopté par les autorités portugaises n-�est pas suffisamment fiable et, de ce fait, ne répond pas aux objectifs des dispositions communautaires.

43 Par conséquent, en n-�ayant pas adopté un système efficace de validation comportant des vérifications par recoupement des données et un contrôle des données au moyen d-�une base de données informatique, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l-�article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93.

44 En ayant omis, pour les campagnes de pêche 1994 à 1996:

- d-�arrêter des modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui avaient été attribués,

- de veiller au respect de la législation communautaire en matière de conservation au moyen d-�un contrôle suffisant des activités de pêche et de l-�inspection adéquate de la flotte de pêche, ainsi que des débarquements et du registre des captures,

- d-�interdire provisoirement la pêche exercée par les navires battant son pavillon ou enregistrés sur son territoire, lorsque le quota attribué était réputé épuisé, et en n-�ayant finalement interdit la pêche que lorsque le quota avait déjà été largement dépassé,

- d-�assurer le fonctionnement effectif d-�un système de validation comportant, notamment, des vérifications par recoupement des données et un contrôle des données au moyen d-�une base de données informatique,

Sur les dépens

45 En vertu de l-�article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s-�il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et cette dernière ayant succombé en la quasi-totalité de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1) En ayant omis, pour les campagnes de pêche 1994 à 1996:

- d-�arrêter des modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui avaient été attribués,

la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en matière de gestion et de contrôle des quotas de pêche susmentionnés, relatifs aux années 1994, 1995 et 1996, en vertu de l-�article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l-�aquaculture, ainsi que des articles 2, 19, paragraphes 1 et 2, et 21, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) La République portugaise est condamnée aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: le portugais.