Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

7 juillet 2005 (*)

«Manquement d'État - Substances nuisibles pour la couche d'ozone - Article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2037/2000 - Maintien de dérogations non prévues par le règlement»

Dans l'affaire C-214/04,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE, introduit le 19 mai 2004,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. U. Wölker et A. Aresu, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d'agent, assisté de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M^me R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. P. Kūris et J. Klučka (rapporteur), juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en maintenant, le régime autorisant l'utilisation des hydrochlorofluorocarbures (ci-'après les «HCFC») dans les systèmes de protection contre les incendies sans respecter les restrictions et les conditions fixées à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 29 juin 2000, relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (JO L 244, p. 1, ci-après le «règlement»), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit règlement.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 L'article 5, paragraphe 1, du règlement énonce une interdiction générale de l'utilisation des HCFC.

3 L'article 5, paragraphe 3, de ce règlement prévoit:

«Par dérogation au paragraphe 1, l'utilisation d'hydrochlorofluorocarbures comme agents de lutte contre les incendies dans les systèmes de protection existant en la matière peut être autorisée en remplacement des halons pour les applications énumérées à l'annexe VII [-�]»

4 En vertu de l'article 5, paragraphe 7, dudit règlement, la Commission peut, à la demande d'une autorité compétente d'un État membre, et conformément à la procédure visée à l'article 18, paragraphe 2, de ce même règlement, accorder, à titre temporaire, une dérogation au paragraphe 1 de cet article 5, afin de permettre la mise sur le marché et l'utilisation d-�HCFC, lorsqu'il est démontré que, pour une application particulière, il n'existe pas de technologies de remplacement techniquement et économiquement envisageables, ou qu'elles ne peuvent pas être utilisées.

5 L'annexe VII du règlement, relative aux utilisations critiques de halon, dispose:

«Utilisation du halon 1301:

[-�]

- pour la neutralisation des espaces occupés d'où un liquide inflammable et/ou un gaz pourrait s'échapper dans [...] les cargos existants,

- pour la neutralisation des centres existants de communication et de commande des forces armées équipés en personnel ou essentiels pour la sécurité nationale,

[-�].

Utilisation du halon 1211:

[-�]»

La réglementation nationale

6 L'article 5, paragraphe 1, du décret du ministre de l'Environnement et de la Protection du territoire, du 3 octobre 2001, relatif à la récupération, au recyclage, à la régénération et à la distribution des halons (GURI n° 249, du 25 octobre 2001, p. 20, ci après le «décret de 2001») prévoit que, conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement et dans les délais qui y sont fixés, l'utilisation des HCFC est autorisée en remplacement des halons pour les applications énumérées à l'annexe I de ce décret. Par ailleurs, l'article 5, paragraphe 2, dudit décret précise que l'utilisation des HCFC dans les systèmes qui, à la date du 1^er octobre 2001, fonctionnent avec ces substances, est interdite après le 31 décembre 2008.

7 L'annexe I du décret de 2001 dispose:

«Liste des utilisations autorisées des hydrochlorofluorocarbures (HCFC) en matière de protection contre les incendies.

a) En remplacement du halon 1301:

[-�]

3. pour la neutralisation des espaces occupés d'où un liquide inflammable et/ou un gaz pourrait s'échapper dans les secteurs militaire, pétrolier, gazier et pétrochimique, et dans les cargos,

4. pour la neutralisation des centres de communication et de commande des forces armées équipés en personnel ou essentiels pour la sécurité nationale, parmi lesquels:

- les centres de traitement des données et les salles de contrôle des infrastructures ferroviaires, des locomotives et du matériel roulant;

- les installations de production et de distribution d'énergie électrique, y compris les centres de traitement des données;

- les ports et les aéroports;

- les sièges, les archives et les centres de traitement des données des postes et télécommunications et du système bancaire;

- les archives, les bibliothèques, les collections revêtant une importance historique et culturelle, propriétés de l'État, des organismes publics et privés, essentiels pour la sécurité nationale,

[-�]

b) En remplacement du halon:

[-�]»

La procédure précontentieuse

8 À la suite de la notification qui lui a été faite, par les autorités italiennes, du décret de 2001, la Commission a estimé que ce dernier n'était pas compatible avec le règlement. Par conséquent, après avoir mis la République italienne en mesure de présenter ses observations, la Commission a, le 9 juillet 2003, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

9 Le gouvernement italien a répondu audit avis motivé par lettre du 25 septembre 2003. Ayant estimé que cette réponse n-�était pas satisfaisante, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.

Sur le recours

10 La Commission reproche à la République italienne de maintenir des dérogations à l'interdiction de l'usage des HCFC, qui ne seraient pas prévues à l'article 5, paragraphe 3, et à l'annexe VII du règlement. Elle fait valoir que, en droit communautaire, les dérogations et les exceptions doivent être interprétées de manière restrictive.

Sur les griefs tirés de l'omission, à l-�annexe I du décret de 2001, du terme «existants» au point 3 de la liste relative aux utilisations critiques du halon 1301 et de la mention «1201» précisant le type de halon en ce qui concerne la seconde liste d'utilisations autorisées des HCFC

11 L'omission du terme «existants» aurait pour effet, selon la Commission, d'autoriser l'usage des HCFC en remplacement du halon 1301 dans tous les cargos alors que, selon le libellé de la dérogation prévue par le règlement, l'objectif poursuivi était d'éviter l'utilisation des systèmes existants sur des cargos nouvellement construits. L'absence de précision du type de halon en ce qui concerne la seconde liste d'utilisations autorisées des HCFC aurait pour conséquence d'élargir cette dérogation à tous les types de halon, alors que la seconde liste figurant à l'annexe VII du règlement ne viserait que le halon 1211.

12 Le gouvernement italien conteste le bien-fondé de ces griefs. Il fait valoir que l'omission du terme «existants» au point 3 de la liste relative aux utilisations critiques du halon 1301, figurant à l-�annexe I du décret de 2001, ne constitue pas une méconnaissance du règlement, dès lors que l'article 5, paragraphe 1, de ce décret renvoie à l'article 5, paragraphe 3, dudit règlement. Par ailleurs, un décret ministériel modifiant le décret de 2001, afin d'y ajouter le terme «existants», ainsi que la spécification «halon 1211», serait en cours d'adoption.

13 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le maintien inchangé, dans la législation d'un État membre, d'un texte incompatible avec une disposition du droit communautaire, même directement applicable dans l'ordre juridique des États membres, donne lieu à une situation de fait ambiguë en maintenant les sujets de droit concernés dans un état d'incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire. Un tel maintien constitue, dès lors, dans le chef dudit État, un manquement aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE(voir, notamment, en ce qui concerne une disposition du traité, arrêt du 26 avril 1988, Commission/Allemagne, 74/86, Rec. p. 2139, point 10, et, s'agissant d'une disposition d'un règlement, arrêt du 13 juillet 2000, Commission/France, C-160/99, Rec. p. I-6137, point 22).

14 En outre, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C-111/00, Rec. p. I-7555, points 13 et 14).

15 Or, il est constant que les omissions relevées par la Commission ne sont pas contestées par le gouvernement italien. Dans ces conditions et dès lors qu'il n'avait pas été remédié à cette situation à l'expiration du délai prévu dans l'avis motivé, il y a lieu de considérer ces griefs comme fondés.

Sur le grief tiré de l'élargissement de la notion de «centres existants de communication et de commande des forces armées équipés en personnel ou essentiels pour la sécurité nationale»

16 La Commission considère que le point 4 de la première liste figurant à l'annexe I du décret de 2001 donne, en violation des dispositions pertinentes du règlement, une signification plus large à l'expression «centres de communication et de commande des forces armées équipés en personnel ou essentiels pour la sécurité nationale», en y incluant notamment des archives, des bibliothèques et des collections d'art.

17 Le gouvernement italien fait valoir que l'annexe VII du règlement laisse une importante marge d'appréciation aux États membres en utilisant, au quatrième tiret de la première liste, relative à l-�utilisation du halon 1301, les termes «ou essentiels», permettant ainsi d'interpréter la notion de «sécurité nationale» conformément à la terminologie juridico-administrative italienne, de façon à y inclure d'autres centres vitaux pour l'ordre public, la protection civile ou d'une importance stratégique pour l'État. De plus, en l'absence de solutions alternatives en ce qui concerne la protection des archives, des bibliothèques et des collections d'art, l'utilisation des HCFC s'avérerait nécessaire pour la bonne conservation et la pérennité de biens d'une valeur socio-'économique inestimable.

18 La Commission réplique qu'il n'est pas loisible au gouvernement italien d'élargir unilatéralement la portée de la notion de «centres existants de communication et de commande des forces armées équipés en personnel ou essentiels pour la sécurité nationale» afin de tenir compte d'une exigence interne. Il lui incomberait, dans ce cas, de saisir la Commission d'une demande de modification de l'annexe VII, selon la procédure de comité prévue à cet effet à l'article 5, paragraphe 7, du règlement.

19 À cet égard il convient de relever que les règlements sont, conformément à l'article 249, deuxième alinéa, CE, directement applicables dans tous les États membres et qu'il est donc, sauf disposition contraire, exclu que ceux-ci puissent, en vue d'en assurer l'application, prendre des mesures ayant pour objet d'en modifier la portée ou d'ajouter à leurs dispositions (arrêt du 18 février 1970, Bollmann, 40/69, Rec. p. 69, point 4).

20 Ainsi qu'il ressort du quatrième tiret de la liste relative à l-�utilisation du halon 1301, figurant à l'annexe VII du règlement, l'exception instaurée par cette disposition ne s'applique qu'aux centres existants de communication et de commande équipés en personnel, qui dépendent des forces armées ou qui sont autrement nécessaires pour la sécurité nationale. Cette lecture s'inspire de l'économie générale et de la finalité de la réglementation dont cette disposition constitue un élément. En outre, elle est confirmée par les versions allemande («für die Inertisierung von bestehenden bemannten Kommunikations- und Befehlszentren, die zur Verteidigung gehören oder anderweitig für die nationale Sicherheit wesentlich sind»), néerlandaise («voor het inert maken van bestaande, bemande communicatie- en commandoposten van de militaire sector of die om andere redenen essentieel zijn voor landsregeringen en voor de nationale veiligheid»), espagnole («para hacer inertes puestos tripulados de control y de comunicación de las fuerzas armadas o de otro modo esenciales para la seguridad nacional existentes») et danoise («til eksplosionsbeskyttelse af eksisterende bemandede kommunikations- og kommandocentraler for forsvarsstyrkerne eller enheder, der på anden måde er vigtige for landenes sikkerhed») de ladite disposition. Il s'ensuit que, afin de bénéficier de cette exception, les installations concernées doivent avoir le caractère de centres existants de communication et de commande équipés en personnel.

21 Dès lors, en qualifiant de «centres existants de communication et de commande équipés en personnel» des installations telles que notamment les archives, bibliothèques et collections d'art, la République italienne a manifestement méconnu la portée de l'exception énoncée au quatrième tiret de la liste relative à l-�utilisation du halon 1301, figurant à l'annexe VII du règlement.

22 De surcroît, ainsi que le relève à bon droit la Commission, les autorités italiennes n'ont pas utilisé la possibilité qui leur était offerte de saisir la Commission d'une demande de modification de ladite annexe, selon la procédure de comité prévue à cet effet à l'article 5, paragraphe 7, du règlement.

23 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le grief tiré de l'élargissement de la notion de «centres existants de communication et de commande des forces armées équipés en personnel ou essentiels pour la sécurité nationale» est fondé.

Sur le grief tiré de ce que le décret de 2001 autorise, jusqu'au 31 décembre 2008, l'utilisation des HCFC dans des systèmes qui contenaient déjà ces substances au 1^er octobre 2001

24 Selon la Commission, l'article 5, paragraphe 2, du décret de 2001, autorisant l'utilisation des HCFC jusqu'au 31 décembre 2008, dans les installations qui contenaient ces substances au 1^er octobre 2001, méconnaît le règlement, qui ne prévoit pas une telle dérogation. Elle fait valoir que, en dehors des cas prévus à l'article 5, paragraphe 3, du règlement, l'utilisation des HCFC dans les systèmes de protection contre les incendies est interdite sur tout le territoire communautaire sans exception.

25 Le gouvernement italien considère que le maintien en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2008 de la législation antérieure pour les systèmes contenant déjà des HCFC au 1^er octobre 2001 est justifié par le principe de proportionnalité, en raison des coûts élevés que devraient supporter les entreprises pour le renouvellement des systèmes existants, et des bénéfices insignifiants pour l-�environnement qui résulteraient de ce remplacement.

26 La Commission réplique que le principe de proportionnalité ne peut être invoqué pour justifier la prolongation de l-�application de la législation antérieure, dès lors que le règlement a procédé à une harmonisation complète du domaine des substances susceptibles d'appauvrir la couche d'ozone.

27 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en l'absence d'une clause expresse prévoyant une possibilité de dérogation, il n'est pas loisible aux autorités nationales chargées d'appliquer un règlement, d'accorder des exemptions aux conditions prescrites par ce dernier (arrêt du 13 février 1979, Granaria, 101/78, Rec. p. 623, point 8). Ces autorités ne sauraient non plus appliquer les dispositions d'un règlement d'une manière incomplète et sélective qui ferait échec à certains éléments de la législation communautaire qu'elles estimeraient contraires aux intérêts nationaux. Des difficultés d'application apparues au stade de l'exécution d'un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l'observation de ses obligations (arrêt du 7 février 1979, Commission/Royaume-Uni, 128/78, Rec. p. 419, points 9 et 10).

28 Or, le règlement unifie les règles d'utilisation des HCFC dans les États membres. Ainsi, son article 5 pose le principe de l'interdiction générale de l'utilisation des HCFC, assorti de périodes transitoires et d'exceptions limitativement énumérées, ne laissant aux autorités nationales aucune marge d'appréciation.

29 Dès lors, la République italienne ne peut invoquer les conséquences socio-'économiques qui découleraient de l'application de ces règles, afin de justifier, au regard du principe de proportionnalité, une prolongation générale de l'application de sa législation antérieure.

30 Il s'ensuit que le grief tiré de ce que le décret de 2001 autorise jusqu'au 31 décembre 2008 l'utilisation des HCFC dans les systèmes qui contenaient déjà ces substances au 1^er octobre 2001 est fondé.

31 Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, il convient de constater que, en maintenant le régime autorisant l'utilisation des HCFC dans les systèmes de protection contre les incendies sans respecter les restrictions et les conditions fixées à l'article 5, paragraphe 3, du règlement, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit règlement.

Sur les dépens

32 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:

1) En maintenant le régime autorisant l'utilisation des hydrochlorofluorocarbures dans les systèmes de protection contre les incendies sans respecter les restrictions et les conditions fixées à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 29 juin 2000, relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit règlement.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: l'italien.