Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

28 avril 2005 (*)

«Manquement d'État - Gestion des déchets - Directives 75/442/CEE, 91/689/CEE et 1999/31/CE - Décharges de Punta de Avalos et d'Olvera»

Dans l'affaire C-157/04,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE, introduit le 29 mars 2004 ,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. G. Valero Jordana et M. Konstantinidis, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume d'Espagne, représenté par M^me L. Fraguas Gadea, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M^me R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. C. Gulmann et J. Klučka (rapporteur), juges,

avocat général: M. M. Poiares Maduro,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:

- en n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer l'application des articles 4, 8, 9 et 13 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), de l'article 2 de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20) et de l'article 14 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO L 182, p. 1), le Royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives en ce qui concerne la décharge non contrôlée située dans la zone de Punta de Avalos, dans l'île de la Gomera (Communauté autonome des Canaries), et

- en n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer l'application des articles 4, 8, 9 et 13 de la directive 75/442, le Royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive en ce qui concerne la décharge non contrôlée d'Olvera, dans la province de Cadix (Communauté autonome d'Andalousie).

Le cadre juridique

La directive 75/442

2 L-�article 4 de la directive 75/442 prévoit:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l-�homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l-�environnement [-�].

Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l-�abandon, le rejet et l-�élimination incontrôlée des déchets.»

3 L-�article 8 de cette directive impose aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B ou en assure lui-même la valorisation ou l-�élimination en se conformant aux dispositions de ladite directive.

4 L-�article 9, paragraphe 1, de la directive 75/442 prévoit que, aux fins de l'application, notamment de l-�article 4 de celle-ci, tout établissement ou toute entreprise qui effectue des opérations d'élimination de déchets doit obtenir une autorisation de l'autorité compétente chargée de mettre en œuvre les dispositions de ladite directive. Le paragraphe 2 dudit article 9 précise que ces autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelables, être assorties de conditions et d'obligations, ou, notamment si la méthode d'élimination envisagée n'est pas acceptable du point de vue de la protection de l'environnement, être refusées.

5 Aux termes de l'article 13 de ladite directive, «[l]es établissements ou entreprises qui assurent les opérations visées aux articles 9 à 12 sont soumis à des contrôles périodiques appropriés des autorités compétentes».

La directive 91/689

6 L'article 2 de la directive 91/689 dispose:

«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour exiger que, sur chaque site de déversement (décharge) de déchets dangereux, ces déchets soient inventoriés et identifiés.

2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour exiger que les établissements et entreprises assurant l'élimination, la valorisation, la collecte ou le transport de déchets dangereux ne mélangent pas différentes catégories de déchets dangereux ou ne mélangent pas des déchets dangereux avec des déchets non dangereux.

3. Par dérogation au paragraphe 2, le mélange de déchets dangereux avec d'autres déchets dangereux ou d'autres déchets, substances ou matières, ne peut être admis que lorsqu'il est satisfait aux conditions prévues à l'article 4 de la directive 75/442/CEE et, notamment, dans le but d'améliorer la sécurité au cours de l'élimination ou de la valorisation de ces déchets. Une telle opération est soumise à une autorisation au titre des articles 9, 10 et 11 de la directive 75/442/CEE.

[-�]»

La directive 1999/31

7 Aux termes de l'article 14 de la directive 1999/31:

«Les États membres prennent les mesures afin que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si [...]

a) Dans un délai d-�un an à compter de la date fixée à l-�article 18, paragraphe 1, [soit au plus tard le 16 juillet 2002,] l'exploitant d'une décharge prépare et présente, pour approbation, un plan d'aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l'article 8, ainsi que toute mesure corrective qu'il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l'exception de celles exposées à l'annexe I, point 1.

[...]»

8 En vertu de l'article 18, paragraphe 1, de ladite directive, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard dans les deux ans à compter de son entrée en vigueur et en informent immédiatement la Commission.

La procédure précontentieuse

La décharge de Punta de Avalos

9 À la suite d'une plainte dénonçant l'existence, à proximité de Punta de Avalos, dans l'île de la Gomera, d'une décharge non contrôlée où les déchets étaient déversés sur des falaises, la Commission a, par lettre du 22 mars 2002, mis le Royaume d'Espagne en demeure de présenter ses observations sur cette situation.

10 Dans leur réponse du 19 août 2002, les autorités espagnoles ont, en substance, admis que la décharge de Punta de Avalos présentait des risques graves pour l'environnement, mais que l'Agence de protection du milieu urbain et de la nature du gouvernement des Canaries avait, par décision du 13 mars 2002, sanctionné les autorités municipales responsables de cette décharge en raison du maintien en exploitation de cette dernière, alors que les autorisations administratives requises n-�avaient pas été délivrées.

11 Considérant que les obligations découlant des directives susmentionnées n'étaient pas respectées, la Commission a émis, le 17 décembre 2002, un avis motivé invitant le Royaume d'Espagne à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

12 Les autorités espagnoles ont répondu audit avis motivé par lettres des 28 février et 31 mars 2003, dans lesquelles elles ont reconnu l'illégalité de la décharge de Punta de Avalos, en soutenant toutefois que les particularités géographiques et topographiques propres au site en cause rendaient l'application des directives 75/442 et 91/689 impossible.

La décharge d'Olvera

13 Après avoir reçu une plainte faisant état des conditions irrégulières dans lesquelles était exploitée la décharge d'Olvera, la Commission a adressé au gouvernement espagnol, le 18 juillet 2002, une lettre de mise en demeure.

14 Dans sa réponse du 11 octobre 2002, ledit gouvernement a fait valoir qu'il incombait à l'exploitant de ladite décharge, qui possédait d'ailleurs toutes les autorisations requises, de prendre les mesures nécessaires pour remédier à la situation évoquée par la Commission.

15 Estimant que les faits dont elle avait connaissance étaient constitutifs d'une violation de la directive 75/442, la Commission a émis, le 17 décembre 2002, un avis motivé invitant le Royaume d'Espagne à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

Sur le recours

16 N'ayant obtenu des autorités espagnoles aucune information permettant de conclure qu'il avait été mis fin aux manquements reprochés en ce qui concerne les décharges de Punta de Avalos et d'Olvera, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.

En ce qui concerne la décharge de Punta de Avalos

Sur le grief tiré de la violation de l'article 4 de la directive 75/442

17 Se fondant sur la réponse des autorités espagnoles à son avis motivé, la Commission soutient que les déchets urbains déposés de manière incontrôlée dans la décharge de Punta de Avalos présentent un danger pour la santé de l'homme et portent préjudice à l'environnement. Elle considère que les mesures prises sont insuffisantes pour assurer le respect des dispositions de l-�article 4 de la directive 75/442.

18 Le gouvernement espagnol fait état de la construction, en cours d-�achèvement, d'un nouveau complexe de traitement de déchets, ainsi que d'une décision du Juzgado de Primera Instancia de San Sebastian de la Gomera (Espagne), du 10 juillet 2003, ordonnant la fermeture de la décharge en cause.

19 À titre liminaire, il convient de rappeler que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour, quand bien même ils constitueraient une transposition correcte de la directive faisant l'objet du recours en manquement (voir, en ce sens, arrêts du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C-111/00, Rec. p. I-7555, points 13 et 14).

20 À cet égard, il suffit de constater que le gouvernement espagnol ne conteste pas que des déchets dangereux pour la santé de l'homme et susceptibles de porter préjudice à l'environnement étaient présents dans la décharge de Punta de Avalos. Or, cette situation a perduré pendant une période prolongée et, au terme du délai fixé dans l'avis motivé, il n-�y avait pas encore été mis fin.

21 Il s-�ensuit que, en ce qui concerne la décharge de Punta de Avalos, le grief tiré de la violation de l'article 4 de la directive 75/442 est fondé.

Sur le grief tiré de la violation de l'article 8 de la directive 75/442

22 Le gouvernement espagnol indique que l'île de la Gomera est composée d'un terrain d'origine volcanique très érodé présentant sur une grande surface des précipices abrupts et des reliefs élevés, qui se terminent en falaises. Or, cette orographie rendrait difficile le contrôle du stockage des déchets et favoriserait l'existence de décharges sauvages difficiles à localiser et à traiter.

23 Toutefois, la Commission soutient que, hormis les cas où la directive le prévoit expressément, les États membres ne sauraient se prévaloir de spécificités territoriales pour ne pas se conformer aux obligations imposées par cette dernière.

24 À cet égard, il suffit de rappeler que, un État membre ne saurait exciper de difficultés économiques, financières ou matérielles, rencontrées par une autorité locale, pour justifier l-�inobservation des obligations imposées par une directive (voir arrêt du 9 septembre 2004, Commission/Italie, C-375/02, non publié au Recueil, point 37). Il en va de même des particularités géographiques et topographiques.

25 En outre, le gouvernement espagnol ne conteste pas qu-�il a omis de prendre, à l-�expiration du délai fixé dans l-�avis motivé, les dispositions nécessaires pour que le détenteur des déchets, au sens de l-�article 8 de la directive 75/442, remette ceux-ci à un ramasseur ou à une entreprise, qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B de ladite directive, ou en assure lui-même la valorisation ou l-�élimination.

26 Il résulte de ce qui précède que, en ce qui concerne la décharge de Punta de Avalos, le grief tiré de la violation de l'article 8 de la directive 75/442 est fondé.

Sur le grief tiré de la violation des articles 9 de la directive 75/442 et 2 de la directive 91/689.

27 Se fondant sur les réponses du gouvernement espagnol à l'avis motivé, la Commission fait valoir:

- qu'aucune autorisation n'a été délivrée s'agissant de la décharge de Punta de Avalos, en violation de l'article 9 de la directive 75/442;

- que les autorités espagnoles n'ont pas pris les mesures nécessaires pour empêcher le mélange de différentes catégories de déchets dangereux ou le mélange de ces derniers avec des déchets non dangereux sur le site de Punta de Avalos, sans pour autant produire l'autorisation prévue à l'article 2, paragraphe 3, de la directive 91/689.

28 À cet égard, il suffit de constater que le gouvernement espagnol ne conteste pas les manquements qui lui sont reprochés. Il résulte ainsi des éléments du dossier, que, en ce qui concerne la décharge de Punta de Avalos, les griefs tirés de la violation des articles 9 de la directive 75/442 et 2 de la directive 91/689 sont fondés.

Sur le grief tiré de la violation de l'article 13 de la directive 75/442

29 La Commission soutient que les inspections effectuées par les autorités espagnoles et auxquelles l'exploitant de la décharge de Punta de Avalos a été soumis ont essentiellement eu pour objet de vérifier l-�évolution des travaux d-�amélioration et d-�aménagement destinés à prolonger l-�exploitation de cette décharge et qu'elles ne constituent pas, par conséquent, des contrôles périodiques appropriés.

30 Cependant, le gouvernement espagnol fait valoir que la condamnation de l-�exploitant de la décharge, pour défaut d-�autorisation administrative, prononcée le 13 mars 2002 par l'Agence de protection du milieu urbain et de la nature du gouvernement des Canaries, prouve qu-�une inspection a été effectuée.

31 La Commission réplique qu-�un contrôle ponctuel suivi d-�une condamnation ne suffit pas à établir que les autorités espagnoles ont effectué les contrôles périodiques prévus à l-�article 13 de la directive 75/442.

32 À cet égard, dès lors qu'il ressort clairement du dossier que les autorités espagnoles n'ont effectué qu'une seule inspection de la décharge de Punta de Avalos et qu'elles ne contestent pas l-�absence de périodicité des contrôles, il y a lieu de considérer que le grief tiré de la violation de l-�article 13 de la directive 75/442 est fondé.

Sur le grief tiré de la violation de l'article 14 de la directive 1999/31

33 La Commission soutient que les autorités espagnoles n-�ont pas pris les mesures nécessaires afin que l'exploitant de la décharge de Punta de Avalos prépare et présente, pour approbation, à l'autorité compétente, dans un délai d'un an à compter de la date fixée à l'article 18, paragraphe 1, de la directive 1999/31, soit au plus tard le 16 juillet 2002, un plan d'aménagement du site pour se conformer aux exigences de cette même directive.

34 Elle précise, notamment, que le plan intégré de gestion des déchets des Canaries, auquel se réfère le gouvernement espagnol dans ses réponses à l'avis motivé, et qui prévoit la construction d'un nouveau complexe de traitement des déchets sur l'île de la Gomera, ne décrit pas les modalités d-�aménagement de la décharge en cause.

35 Ledit gouvernement conteste l'application faite, en l'espèce, de l'article 14 de la directive 1999/31, au motif que ce dernier ne concernerait que les décharges existantes. Or, cette qualification ne saurait être retenue dans le cas de Punta de Avalos, qui ne serait qu'un site non contrôlé et clandestin de déversement de déchets.

36 Toutefois, la Commission réplique que le caractère clandestin d'une décharge ne saurait exonérer les autorités espagnoles de leurs obligations au titre de l'article 14.

37 Il convient de rappeler, ainsi qu'il ressort des points 10, 20 et 28 du présent arrêt, que les autorités municipales responsables de la décharge de Punta de Avalos ont maintenu celle-ci en exploitation sans qu'aucune autorisation n'ait été délivrée.

38 Or, ainsi que le soutient la Commission, l'article 14 de la directive 1999/31 vise toutes les décharges en exploitation y compris les décharges non autorisées.

39 Par ailleurs, le gouvernement espagnol ne conteste pas que le plan de construction d'un nouveau complexe de traitement des déchets dans l'île de la Gomera ne décrit pas les mesures destinées à aménager la décharge de Punta de Avalos.

40 Dans ces conditions, dès lors qu'il n-�avait pas été remédié à cette situation à l'expiration du délai prévu dans l'avis motivé, il y a lieu, de considérer que, en ce qui concerne la décharge de Punta de Avalos, le grief tiré de la violation de l'article 14 de la directive 1999/31 est fondé.

En ce qui concerne la décharge d'Olvera

Sur le grief tiré de la violation de l'article 4 de la directive 75/442

41 Selon la Commission, il résulte des informations qui lui ont été communiquées au cours de la procédure précontentieuse que le gouvernement espagnol avait eu connaissance des risques que présentait la décharge en raison du contexte géologique dans lequel elle est située. En particulier, des rapports du ministère de l'Environnement mettraient en évidence que la décharge ne disposait d-�aucun système de contrôle, de traitement ou d-�élimination des lixiviats, ni d-�installations permettant d-�éviter la pénétration de l-�eau dans le site, et que, par conséquent, la qualité de l-�eau s'était manifestement dégradée.

42 Le gouvernement espagnol reconnaît les dysfonctionnements liés à l-�exploitation de cette décharge et admet que les résultats des analyses présentés par les autorités concernées sont insatisfaisants. Il fait cependant valoir que la décharge d-�Olvera a été fermée au cours du mois de septembre 2003 et qu'un projet d'assainissement a été mis en place.

43 À cet égard, il importe de relever, d'une part, que ledit gouvernement admet que la dégradation de la qualité de l'eau est liée à l-�exploitation de la décharge en cause et, d'autre part, que cette situation a perduré et qu'il est constant que, au terme du délai fixé dans l'avis motivé, il n-�y avait pas été mis fin.

44 Il s'ensuit que, en ce qui concerne la décharge d-�Olvera, le grief tiré de la violation de l'article 4 de la directive 75/442 est fondé.

Sur les griefs tirés de la violation des articles 8, 9 et 13 de la directive 75/442.

45 Se fondant sur les informations communiquées par le gouvernement espagnol, la Commission fait valoir:

- que les mesures nécessaires à l'élimination ou à la valorisation des déchets conformément à l'article 8 de la directive 75/442 n-�ont pas été prises;

- que l'autorisation dont dispose l'exploitant de la décharge d-�Olvera ne saurait être conforme à l'article 9 de cette directive, dès lors qu'elle a été accordée à la condition que soient prises les mesures prévues à l'annexe et que ces dernières n'ont pas été mises en œuvre avant le début de l'exploitation de cette décharge;

- que les autorités espagnoles n'ont pas effectué les contrôles périodiques appropriés prévus à l'article 13 de la directive 75/442.

46 Le gouvernement espagnol ne conteste pas ces griefs, dont le bien-'fondé ressort clairement du dossier. Il y a lieu, dès lors, de considérer, en ce qui concerne la décharge d'Olvera, que les griefs tirés de la violation des articles 8, 9 et 13 de la directive 75/442 sont fondés.

47 Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, il convient de constater que:

- en n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer l'application des articles 4, 8, 9 et 13 de la directive 75/442, de l'article 2 de la directive 91/689, et de l'article 14 de la directive 1999/31, le Royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives en ce qui concerne la décharge non contrôlée située dans la zone de Punta de Avalos dans l'île de la Gomera, (Communauté autonome des Canaries) et,

- en n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer l'application des articles 4, 8, 9 et 13 de la directive 75/442, le Royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive en ce qui concerne la décharge non contrôlée d'Olvera, dans la province de Cadix (Communauté autonome d'Andalousie).

Sur les dépens

48 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d'Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:

1) En n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer l'application des articles 4, 8, 9, et 13 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, de l'article 2 de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux, et de l'article 14 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, le Royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives en ce qui concerne la décharge non contrôlée située dans la zone de Punta de Avalos dans l'île de la Gomera (Communauté autonome des Canaries).

2) En n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer l'application des articles 4, 8, 9 et 13 de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, le Royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive en ce qui concerne la décharge non contrôlée d'Olvera, dans la province de Cadix (Communauté autonome d'Andalousie).

3) Le Royaume d'Espagne est condamné aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: l'espagnol.