European Court of Human Rights

CINQUIÈME SECTION

AFFAIRE KRUSHEV c. BULGARIE

(Requête no 8389/10)

ARRÊT

STRASBOURG

25 janvier 2018

Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant en un comité composé de :

Erik Møse, président,
Yonko Grozev,
Gabriele Kucsko-Stadlmayer, juges,
et de Anne-Marie Dougin, greffière adjointe de section f.f.,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 19 décembre 2017,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. À l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 8389/10) dirigée contre la République de Bulgarie et dont un ressortissant de cet État, M. Ilarion Ivanov Krushev (« le requérant »), a saisi la Cour le 22 décembre 2009 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Le requérant a été représenté par Mes M. Ekimdzhiev et K. Boncheva, avocats à Plovdiv. Le gouvernement bulgare (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. V. Obretenov, du ministère de la Justice.

3. Le requérant alléguait en particulier avoir été privé du droit d'accès à un tribunal en raison de son impossibilité à contester devant les juridictions internes les décisions du directeur adjoint de la direction nationale de l'inspection du bâtiment lui infligeant des sanctions pécuniaires prises à son encontre. Il invoquait à cet égard les articles 6 et 13 de la Convention, ainsi que l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

4. Le 20 mai 2016, la requête a été communiquée au Gouvernement.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

5. Le requérant est né en 1959 et réside à Gabrovo.

6. Il exerce à son compte, sous le statut de commerçant (едноличен търговец), le métier d'installateur de réseaux de télécommunication pour les services de radio et de télévision.

7. Par trois décisions (наказателни постановления) datées, pour la première, du 1er juillet 2009, et, pour les deux autres, du 15 juillet 2009, le directeur adjoint de la direction nationale de l'inspection du bâtiment (Дирекция за национален строителен контрол) (« le directeur adjoint ») constata que le requérant avait installé des structures de câbles de télécommunication et qu'il les utilisait sans avoir obtenu les permis exigés à cet égard par la loi de 2001 sur l'aménagement du territoire (Закон за устройство на територията) (« la loi sur l'aménagement du territoire »). Il estima, dès lors, que l'intéressé avait commis des infractions à l'article 137, alinéa 3, à l'article 148, à l'article 177, alinéa 3, et à l'article 178, alinéa 1, de cette loi et il lui infligea trois sanctions administratives distinctes de nature pécuniaire d'un montant de 5 000 levs bulgares (BGN) (soit environ 2 500 euros (EUR)) chacune.

8. Le requérant contesta la légalité de ces décisions devant le tribunal de district (районен съд) de Kazanlak (« le tribunal de district »).

9. Le 15 décembre 2009, le tribunal de district déclara irrecevable le recours formé par le requérant contre la décision du 1er juillet 2009. Par une décision définitive du 29 décembre 2009, le tribunal administratif (административен съд) de Stara Zagora (« le tribunal administratif ») confirma la décision du tribunal de district. Les deux juridictions s'appuyaient sur l'article 239, alinéa 4, de la loi sur l'aménagement du territoire, tel qu'en vigueur à l'époque des faits, selon lequel étaient exclues du contrôle juridictionnel les décisions administratives infligeant des sanctions pécuniaires d'un montant inférieur ou égal à 5 000 BGN aux particuliers ayant le statut de commerçant.

10. Par ailleurs, selon les éléments versés au dossier devant la Cour, au cours du mois de novembre ou décembre 2009, le tribunal de district déclara également irrecevable le recours formé par le requérant contre les deux décisions du directeur adjoint du 15 juillet 2009, pour le même motif.

Le requérant ne contesta pas cette décision du tribunal de district devant le tribunal administratif.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. La loi de 2001 sur l'aménagement du territoire

11. La loi sur l'aménagement du territoire, dans sa version en vigueur à l'époque des faits, comportait les dispositions suivantes.

D'après l'article 137, alinéa 3, et l'article 148, la réalisation de toute construction nécessitait l'obtention d'un permis délivré dans le respect des conditions prévues par cette loi, ainsi que dans le respect des prévisions du plan territorial détaillé et des projets d'investissement coordonnés et approuvés selon les modalités et les procédures prévues par cette même loi. D'après l'article 237, alinéa 1, point 1, le non-�respect de cette exigence par des personnes morales ou par des particuliers ayant le statut de commerçant était puni d'une sanction pécuniaire allant de 5 000 à 50 000 BGN.

12. L'article 178, alinéa 1, combiné avec l'article 177, alinéa 3, interdisait l'usage des constructions, en tout ou partie, tant qu'un permis d'exploitation n'avait pas été délivré par l'organe ayant autorisé la réalisation de celles-ci. L'article 237, alinéa 1, point 4, disposait que toute infraction à cette règle par une personne morale ou par un particulier ayant le statut de commerçant était punie d'une sanction pécuniaire d'un montant compris entre 1 000 et 10 000 BGN.

13. Conformément aux articles 220 et 237, ces sanctions étaient imposées par la direction nationale de l'inspection du bâtiment, une structure rattachée au ministère du Développement régional et des Travaux publics, chargée de constater et de réprimer les infractions administratives aux règles de construction et d'usage des constructions.

14. D'après l'article 233, l'infraction à l'une des règles susmentionnées commise par un particulier n'ayant pas le statut de commerçant était punie d'une amende d'un montant compris entre 100 et 500 BGN (voir, entre autres, решение от 29.02.2012 г. на АдмС - Стара Загора по к. а. н. д. № 13/2012 г. ; реш. от 9.01.2009 г. на АдмС - София по к. н. а. х. д. № 6594/2008 г., 6-ти кас. с-в ; реш. от 21.04.2011 г. на РС - Ивайловград по а. н. д. № 37/2011 г. ; реш. № 190 от 28.12.2011 г. на АдмС - Кърджали по к. а. н. д. № 184/2011 г.).

Il est précisé que, en 2009, le salaire minimum mensuel en Bulgarie s'élevait à 240 BGN (environ 120 EUR).

15. D'après l'article 239, alinéas 3 et 4, les décisions administratives prises en application de la loi sur l'aménagement du territoire et infligeant une sanction administrative consistant en une amende inférieure ou égale à 100 BGN n'étaient pas susceptibles de recours juridictionnel, et la légalité des décisions imposant des sanctions pécuniaires d'un montant inférieur ou égal à 5 000 BGN aux personnes morales et aux particuliers ayant le statut de commerçant ne pouvait pas non plus faire l'objet d'un recours auprès des juridictions internes.

16. Toutefois, au début de l'année 2011, des tribunaux internes ont accepté d'examiner au fond, malgré l'interdiction légale explicite, des recours formés contre les décisions administratives visées par les dispositions susmentionnées de la loi sur l'aménagement du territoire. En effet, ces tribunaux ont considéré que l'impossibilité prévue par la loi de contester les décisions en question était contraire à l'article 6 § 1 de la Convention et que les recours introduits devaient être examinés au fond, au motif que cette disposition était applicable sous son volet pénal (voir, entre autres, опред. от 1.04.2011 г. на АдмС - Велико Търново по адм. д. № 10078/2011 г., кас. с-в ; опред. № 11 от 13.04.2011 г. на АдмС - Велико Търново по к. н. а. х. д. № 10090/2011 г., кас. с-в ; реш. от 19.04.2011 г. на РС - Козлодуй по а. н. д. № 34/2011 г. ; реш. от 29.04.2011 г. на РС - Силистра по а. н. д. № 229/2011 г.).

17. Les alinéas 3 et 4 de l'article 239 de la loi sur l'aménagement du territoire ont été abrogés le 9 octobre 2012.

B. Le code de procédure administrative de 2006

18. Selon l'article 239, alinéa 6, du code de procédure administrative, toute partie intéressée peut demander la réouverture d'une procédure administrative dans le cas où « un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme a conclu à la violation de la [Convention] ».

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 DE LA CONVENTION

19. Le requérant allègue que l'exclusion par l'effet de la loi d'un examen juridictionnel des trois décisions lui infligeant des sanctions pécuniaires prises par le directeur adjoint l'a empêché de faire entendre équitablement sa cause par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, et qu'elle a ainsi constitué une atteinte à ses droits protégés par les articles 6 et 13 de la Convention.

La Cour estime que ce grief doit être examiné sur le seul terrain de l'article 6 de la Convention, ainsi libellé en ses parties pertinentes en l'espèce :

« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) »

20. Le Gouvernement conteste la thèse du requérant.

A. Sur la recevabilité

21. Constatant que ce grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 a) de la Convention et qu'il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d'irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.

B. Sur le fond

22. Le requérant considère que, en l'espèce, l'article 6 § 1 de la Convention est applicable aussi bien sous son volet pénal que sous son volet civil. Dans ses observations soumises à la suite de la communication de la présente requête au Gouvernement, il estime que, compte tenu en particulier du montant des sanctions lui ayant été imposées - qu'il qualifie d'élevé par rapport à la situation économique en Bulgarie -�, cette disposition de la Convention doit s'appliquer à sa cause sous son volet pénal. Il indique que, depuis 2011, des tribunaux internes admettent que les décisions administratives visées par l'article 239, alinéas 3 et 4, de la loi sur l'aménagement du territoire relèvent de la branche pénale de l'article 6 de la Convention (paragraphes 15 et 16 ci-dessus). Il soutient que son impossibilité à faire vérifier la légalité des décisions du directeur adjoint par les juridictions internes suffit à constituer une violation de cette disposition, précisant à cet égard que celle-ci garantit l'accès à un tribunal aux fins de l'obtention d'une décision sur le bien-fondé de toute accusation en matière pénale.

23. Le Gouvernement ne conteste pas l'applicabilité de l'article 6 de la Convention en l'espèce. Il ne conteste pas non plus le fait que le requérant n'a pu bénéficier d'un contrôle juridictionnel des décisions administratives litigieuses. Il justifie cette situation par l'état de la législation applicable à l'époque des faits et précise que l'article 239, alinéa 4, de la loi sur l'aménagement du territoire a été abrogé le 9 octobre 2012 (paragraphe 17 ci-dessus). Il ajoute que, depuis cette date, le contrôle juridictionnel des actes en question est rétabli, et ce, selon lui, conformément à l'ordre constitutionnel interne et aux exigences de l'article 6 de la Convention.

24. En l'espèce, la Cour observe que les parties s'accordent pour dire que l'article 6 de la Convention est applicable à la présente affaire sous son volet pénal. Elle rappelle que, selon sa jurisprudence constante, il convient, afin de déterminer l'existence d'une « accusation en matière pénale », d'avoir égard à trois critères : la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci, et la nature et le degré de sévérité de la « sanction » (Escoubet c. Belgique [GC], no 26780/95, § 32, CEDH 1999-�VII). Ces critères sont par ailleurs alternatifs et non cumulatifs : pour que l'article 6 § 1 de la Convention s'applique au titre des mots « accusation en matière pénale », il suffit que l'infraction en cause soit, par nature, pénale au regard de la Convention, ou qu'elle ait exposé l'intéressé à une sanction qui, par sa nature et son degré de gravité, relève en général de la « matière pénale ». Cela n'empêche pas l'adoption d'une approche cumulative si l'analyse séparée de chaque critère ne permet pas d'aboutir à une conclusion claire quant à l'existence d'une accusation en matière pénale (Jussila c. Finlande [GC], no 73053/01, §§ 30 et 31, CEDH 2006-�XIII, et Zaicevs c. Lettonie, no 65022/01, § 31, CEDH 2007-�IX (extraits)).

25. À cet égard, la Cour constate d'abord que, même si la loi interne ne qualifie pas de pénales les infractions qui ont valu trois sanctions pécuniaires au requérant - le législateur ayant choisi de dépénaliser certains actes -�, peu de temps après les faits en cause, à savoir au début de l'année 2011, des tribunaux internes devant lesquels avaient été contestées des décisions administratives de même nature que celles prises en l'espèce ont, au début de leur examen de la légalité de ces décisions, qualifié celles-ci de « pénales » (paragraphe 16 ci-�dessus).

26. La Cour note ensuite, en ce qui concerne la nature des infractions en cause, que l'obligation d'obtenir des permis afin de procéder à des travaux de construction - y compris à des travaux d'installation de réseaux de télécommunication - et de faire usage des constructions réalisées doit s'analyser en une réglementation de l'usage des biens ayant pour finalité la conduite d'une politique d'urbanisme et de télécommunication équilibrée. La sanction du manquement à une telle obligation constitue une mesure punitive s'appliquant de manière générale à tous les citoyens (paragraphes 11 et 12 ci-dessus). Le montant de la sanction infligée n'est pas perçu comme équivalant à la réparation pécuniaire d'un préjudice : en effet, il a principalement pour objectif de punir pour empêcher la réitération des agissements incriminés. Dès lors, la Cour conclut qu'en l'espèce les sanctions imposées au requérant étaient fondées sur des normes poursuivant un but à la fois préventif et répressif (voir, mutatis mutandis, Albert c. Roumanie, no 31911/03, § 32, 16 février 2010).

27. Pour ce qui est de la nature et de la sévérité des décisions litigieuses, la Cour observe que le requérant s'est vu infliger des sanctions pécuniaires d'un montant de 5 000 BGN chacune, soit 15 000 BGN au total, pour avoir installé et utilisé des structures de câbles de télécommunication en violation de la loi applicable. Il est vrai que le montant de chacune des trois sanctions, infligées pour des infractions différentes correspondait, non pas à la valeur maximale prévue par la loi, mais à la valeur minimale légalement prévue ou à la valeur médiane (paragraphes 7, 11 et 12 ci-dessus). Par ailleurs, une peine privative de liberté ne pouvait pas être substituée auxdites sanctions en cas de non-acquittement du montant de celles-ci (voir, mutatis mutandis, Jussila, précité, §§ 35 et 38). Toutefois, il convient de noter que le salaire minimum mensuel en Bulgarie était de 240 BNG à l'époque des faits et que le montant de chacune des sanctions infligées au requérant, particulier ayant le statut de commerçant, équivalait à plus de vingt fois cette somme (paragraphe 14 ci-dessus). Dans ces conditions, la Cour estime que, eu égard à leur montant, ces sanctions étaient relativement sévères (Albert, précité, § 33).

28. Partant, la Cour considère que les sanctions imposées au requérant avaient un caractère pénal et que, en conséquence, l'article 6 § 1 de la Convention s'applique en l'espèce sous son volet pénal. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner le présent grief sous l'angle du volet civil de cette disposition.

29. La Cour constate ensuite que la direction nationale de l'inspection du bâtiment, structure relevant du ministère du Développement régional et des Travaux publics, était chargée de constater et de réprimer les infractions administratives aux règles de construction et d'usage des constructions (paragraphe 13 ci-dessus). Elle rappelle que, selon sa jurisprudence, confier une telle tâche aux autorités administratives n'est pas incompatible avec la Convention, pour autant que les intéressés puissent saisir de toute décision prise en la matière à leur encontre un tribunal offrant les garanties de l'article 6 de la Convention (Öztürk, précité, § 56).

30. Or, en l'occurrence, la Cour observe que le requérant n'a pas pu faire examiner les décisions du directeur adjoint par un tribunal indépendant et impartial, cette possibilité ayant été exclue par l'article 239, alinéas 3 et 4, de la loi sur l'aménagement du territoire, applicable à l'époque des faits, comme le démontrent les décisions des juridictions internes relatives aux recours introduits par l'intéressé (paragraphes 9, 10 et 15 ci-dessus).

31. Par ailleurs, si la Cour prend note que la disposition légale en question a été abrogée le 9 octobre 2012, elle relève que ce changement, n'ayant pas d'effet rétroactif, n'a pas bénéficié au requérant (paragraphes 17 et 23 ci-dessus).

32. Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure qu'il y a eu méconnaissance du droit du requérant à faire entendre sa cause par un tribunal indépendant et impartial.

33. Partant, la Cour conclut qu'il y a eu violation de l'article 6 de la Convention.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE NO 1 À LA CONVENTION

34. Le requérant allègue que les décisions administratives qui lui ont imposé les sanctions pécuniaires en cause constituent également une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens et qu'il ne peut faire valoir ce grief devant les juridictions internes. Il invoque l'article 1 du Protocole no 1, seul et combiné avec l'article 13 de la Convention. Ces dispositions sont libellées comme suit :

Article 1 du Protocole no 1 à la Convention

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Article 13 de la Convention

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »

35. Le Gouvernement conteste cette thèse.

36. Eu égard à la conclusion à laquelle est parvenue sur le terrain de l'article 6 de la Convention et aux éléments en sa possession, la Cour estime qu'aucune question distincte ne se pose au regard de l'article 1 du Protocole no 1, pris isolément et/ou combiné avec l'article 13 de la Convention, et qu'il n'est donc pas nécessaire d'examiner ce grief.

III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

37. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A. Dommage

38. Le requérant réclame 22 395,71 BGN (soit environ 11 197 EUR) au titre du préjudice matériel qu'il dit avoir subi, correspondant selon lui au montant cumulé des trois sanctions pécuniaires infligées augmenté des intérêts calculés à partir de la date du paiement. Il demande aussi 15 000 EUR au titre du préjudice moral qu'il estime avoir subi en relation avec les griefs exposés dans la présente requête.

39. Le Gouvernement considère que, le cas échéant, un arrêt de la Cour concluant à une violation de la Convention constituerait, en lui-même, une réparation satisfaisante du préjudice moral allégué et que, en tout état de cause, les prétentions du requérant sont excessives et dénuées de fondement.

40. La Cour relève que le seul fondement à retenir pour l'octroi d'une satisfaction équitable réside en l'espèce dans le fait que le requérant n'a pas pu faire contrôler les décisions administratives prises à son encontre par les juridictions internes. Elle admet que l'intéressé a subi un tort moral à raison du manquement relevé par le présent arrêt (voir, mutatis mutandis, I.D. c. Bulgarie, no 43578/98, § 59, 28 avril 2005, Fazliyski c. Bulgarie, no 40908/05, § 75, 16 avril 2013, et Myriana Petrova c. Bulgarie, no 57148/08, § 49, 21 juillet 2016). Statuant en équité, comme le veut l'article 41 de la Convention, la Cour lui alloue donc la somme de 4 000 EUR pour préjudice moral.

41. Pour ce qui est du préjudice matériel allégué, la Cour ne saurait spéculer sur ce qu'aurait été l'issue de la procédure si les juridictions internes avaient examiné au fond les recours du requérant contre les décisions administratives ayant infligé à ce dernier les sanctions pécuniaires en cause. Il n'y a donc pas lieu d'accorder une somme pour préjudice matériel (voir, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB c. Suède, 7 juillet 1989, § 66, série A no 159, Capital Bank AD c. Bulgarie, no 49429/99, § 144, CEDH 2005-�XII, et Martinie c. France [GC], no 58675/00, § 59, CEDH 2006-�VI).

B. Frais et dépens

42. Le requérant demande également 1 355 EUR en remboursement des frais et dépens qu'il dit avoir engagés devant la Cour. Il présente des justificatifs correspondant à des frais de conseil et de représentation, ainsi qu'à des frais de traduction et de courrier, dont le montant équivaut à celui réclamé.

43. Le Gouvernement conteste ces prétentions.

44. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l'espèce, compte tenu des documents dont elle dispose et de sa jurisprudence, la Cour estime raisonnable la somme de 1 355 EUR demandée pour la procédure devant elle et l'accorde au requérant.

C. Intérêts moratoires

45. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,

1. Déclare le grief tiré de l'article 6 recevable ;

2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 6 de la Convention ;

3. Dit qu'il n'y a pas lieu d'examiner les griefs tirés de l'article 1 du Protocole no 1, pris isolément et/ou combiné avec l'article 13 de la Convention ;

4. Dit

a) que l'État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, les sommes suivantes, à convertir en levs bulgares, au taux applicable à la date du règlement :

i. 4 000 EUR (quatre mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt, pour dommage moral ;

ii. 1 355 EUR (mille trois cent cinquante-cinq euros), plus tout montant pouvant être dû par le requérant à titre d'impôt, pour frais et dépens ;

b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ces montants seront à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 25 janvier 2018, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.

Anne-Marie DouginErik Møse
              Greffière adjointe f.f.Président