European Court of Human Rights

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n^o 77363/01
présentée par Antonino PELLEGRITI
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant le 26 mai 2005 en une chambre composée de :

MM. B.M. Zupančič, président,
J. Hedigan,
L. Caflisch,
C. Bîrsan,

V. Zagrebelsky,
E. Myjer,
David Thór Björgvinsson, juges,

et de M. V. Berger, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 16 juillet 2001,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, M. Antonino Pellegriti, est un ressortissant italien, né en 1936 et résidant à Catane. Il est représenté devant la Cour par M^e G. Bosco, avocat à Milan. Le gouvernement défendeur était représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant est un médecin, spécialisé en endocrinologie, qui à partir de 1964 a crée dans plusieurs villes d'Italie six cliniques privées.

Ces cliniques emploient, en moyenne, dix médecins, trente assistants et quinze cadres administratifs. Elles sont situées au centre des villes, dans des locaux d'une ampleur compris entre 200 et 300 mètres carrées. Ceci entraînait des frais journaliers s'élevant à environ 2 000 000 lires (soit 1 032 euros) par clinique.

Par une décision du 29 septembre 1994, le conseil de l'Ordre des médecins de Catane infligea au requérant la sanction disciplinaire de la suspension de l'exercice de la profession pour une durée de trois mois. Le conseil de l'ordre observa que le requérant avait publié des annonces publicitaires dans plusieurs journaux, ainsi que, dans les annuaires téléphoniques, des annonces non conformes aux prescriptions de la loi n^o 175 de 1992, qui avait interdit certaines formes de publicité pour les médecins (voir ci-après, sous « droit interne pertinent »). Il estima également que la « réglementation européenne » ne pouvait pas entraîner la non-application de la loi nationale.

Le 21 novembre 1994, cette décision fut communiquée au requérant, qui interjeta ensuite appel devant la commission centrale pour les personnes exerçant les professions sanitaires (Commissione centrale degli Esercenti la Professione Sanitaria, « la commission centrale »). Il observa que le conseil de l'Ordre n'avait pas accordé à ses demandes de régularisation l'importance qu'elles méritaient. Il contesta en outre l'applicabilité de la loi n^o 175 de 1992, son caractère raisonnable et sa conformité au droit communautaire.

Le 23 novembre 1996, le requérant adressa une lettre au président du conseil de l'Ordre des médecins de Catane, sollicitant la révocation de la sanction qui lui avait été infligée. Il observa qu'à la lumière d'un arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 novembre 1992, la loi n^o 175 de 1992 ne pouvait pas être appliquée dès son entrée en vigueur. En effet, les organes régionaux compétents auraient préalablement dû prendre des dispositions relatives aux modalités d'octroi des autorisations qui y étaient mentionnées. En outre, le ministre de la Santé devait adopter un règlement d'exécution afin d'éclaircir certains doutes concernant l'interprétation et l'application de la loi. Dans ces conditions, le requérant soutenait que son comportement, conforme aux dispositions antérieures (à savoir, à l'article 201 du Texte Unique des Lois Sanitaires, « le TULS »), était régulier et ne pouvait pas être sanctionné. Le requérant rappela que par un arrêt n^o 480 du 3 mars 1993, la Cour de cassation avait établi le principe selon lequel, malgré l'adoption de la loi n^o 175 de 1992, l'article 201 du TULS restait en vigueur. Par conséquent, les annonces publicitaires autorisées aux termes de ce dernier étaient conformes au droit national.

Par une décision du 5 juillet 2000, déposée au greffe le 2 janvier 2001 et communiquée au requérant le 16 janvier 2001, la commission centrale réduisit la sanction infligée. Elle appliqua, à la place de la suspension, un simple blâme, prévu par la loi n^o 42 de 1999, qui avait entre-temps modifié de manière plus favorable au requérant certaines dispositions de la loi n^o 175 de 1992 (voir ci-après, sous « Droit interne pertinent »).

Le requérant ne se pourvut pas en cassation contre cette décision, qui devint définitive le 17 mars 2001.

B.  Le droit interne pertinent

L'article 1 § 1 de la loi n^o 175 de 1992 se lit comme suit :

« La publicité concernant l'exercice des professions sanitaires et des professions sanitaires auxiliaires prévues et réglementées par les lois en vigueur est permise seulement par moyen de plaques [targhe] apposées sur [la façade de] l'immeuble à l'intérieur duquel l'activité professionnelle a lieu, ainsi que par moyen d'annonces sur les annuaires téléphoniques. »

La loi n^o 42 de 1999 a modifié l'article précité, ajoutant, après le mot « téléphoniques », une virgule et les mots « sur les listes générales de la catégorie et au moyen de journaux et périodiques destinés exclusivement aux personnes exerçant les professions sanitaires ».

L'article 2 de la loi n^o 175 de 1992 prévoit que la publicité permise par l'article 1 doit être autorisée par la mairie, après avis favorable de l'ordre professionnel dans lequel le demandeur est inscrit.

Aux termes de l'article 3 de la loi n^o 175 de 1992, la publicité non autorisée ou faite avec des moyens différents par rapport à ceux prévus par l'article 1 est punie par la suspension de l'exercice de la profession sanitaire pour une période allant de deux mois à un an. La loi n^o 42 de 1999 a modifié cette disposition, spécifiant qu'en cas de publicité non autorisée, la sanction peut consister aussi en un blâme.

GRIEF

Invoquant l'article 10 de la Convention, le requérant se plaint des limitations introduites par la loi n^o 175 de 1992 et de sanctions disciplinaires qui lui ont été infligées.

EN DROIT

Le requérant considère que les limitations imposées à sa faculté de faire des annonces publicitaires, doublées des sanctions disciplinaires dont il a fait l'objet, ont constitué une ingérence injustifiée dans sa liberté d'expression, telle que garantie par l'article 10 de la Convention.

Cette disposition se lit comme suit :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.

2.  L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. »

Le Gouvernement excipe tout d'abord du non épuisement des voies de recours internes, au motif que le requérant ne s'est pas pourvu en cassation contre la décision de la commission centrale du 5 juillet 2000. Il s'agirait d'un recours accessible, adéquat et efficace, car la Cour de cassation aurait pu annuler la décision litigieuse et la priver de tout effet.

Quant aux chances de succès de ce remède, le Gouvernement note que, dans sa lettre du 23 novembre 1996, le requérant a soutenu que la loi n^o 175 de 1992 ne pouvait être appliquée à défaut de l'adoption des mesures d'exécution et d'autres conditions techniques, et que son comportement, autorisé aux termes de la législation antérieure, était légitime. A l'appui de ses thèses, le requérant cita un arrêt de la Cour de cassation de 1993. Ces mêmes arguments juridiques auraient pu être soulevés dans le cadre d'un pourvoi en cassation. De plus, les faits n'étant pas controversés, la décision de la commission centrale ne portait que sur des points de droit, susceptibles d'être contestés sous l'angle du vice de motivation et/ou de la violation de la loi.

A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement considère que la thèse du requérant, selon laquelle la Cour de cassation ne pouvait que se conformer à la loi n^o 175 de 1992, est en contradiction avec la position que l'intéressé a soutenue au niveau interne.

Le requérant s'oppose à l'exception du Gouvernement. Il observe que le point au cœur de son affaire n'est pas le non-respect du principe de la non rétroactivité de la loi, question qui aurait pu être soulevée, avec des chances de succès, dans le cadre d'un pourvoi en cassation. Le requérant se plaint principalement du préjudice qu'il a souffert et qu'il continue à souffrir du fait de ne pas pouvoir informer le grand public quant aux activités de ses centres de soins, qu'il a été contraint de fermer pour manque de clientèle. Ses griefs ne visent pas les décisions judicaires prises à son encontre, mais les effets de la loi n^o 175 de 1992, qui serait en elle-même incompatible avec l'article 10 de la Convention. Si cette doléance avait été soumise à la Cour de cassation, celle-ci n'aurait pu que répondre : « dura lex sed lex ». Attendre l'issue d'un pourvoi en cassation aurait donc provoqué un préjudice supplémentaire.

La Cour rappelle que la règle de l'épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux Etats contractants l'occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d'autres, Selmouni c. France [GC], n^o 25803/94, § 74, CEDH 1999-V, et Remli c. France, 23 avril 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-II, p. 571, § 33). Cette règle se fonde sur l'hypothèse, objet de l'article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d'étroites affinités –, que l'ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (Selmouni, précité, ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l'homme (Akdivar et autres c. Turquie, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1210, § 65).

Ainsi, le grief dont la Cour est saisie doit d'abord être soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées. Cependant, l'obligation découlant de l'article 35 se limite à celle de faire un usage normal des recours vraisemblablement efficaces, suffisants et accessibles (Sofri et autres c. Italie (déc.), n^o 37235/97, CEDH 2003-VIII). En particulier, la Convention ne prescrit l'épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues (Akdivar et autres, précité, p. 1210, § 66). Cependant, le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d'un recours donné qui n'est pas de toute évidence voué à l'échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (Akdivar et autres, précité, p. 1212, § 71 ; voir aussi Brusco c. Italie (déc.), n^o 69789/01, CEDH 2001-IX).

La Cour rappelle également que le pourvoi en cassation figure parmi les voies de recours à épuiser en principe pour se conformer à l'article 35 (Remli, précité, p. 572, § 42). A cet égard, la Cour a déjà eu l'occasion d'insister sur le rôle crucial de l'instance en cassation (Civet c. France [GC], n^o 29340/95, § 41, CEDH 1999-VI, et Omar et Guérin c. France, arrêts du 29 juillet 1998, Recueil 1998 V, respectivement p. 1841, § 41, et p. 1869, § 44).

En l'espèce, le requérant ne s'est pas pourvu en cassation contre la décision du 5 juillet 2000, par laquelle la commission centrale a confirmé que les annonces publicitaires publiées par l'intéressé constituaient une violation de la loi n^o 175 de 1992, ce qui a entraîné l'application d'une sanction disciplinaire.

La Cour relève qu'aucun obstacle n'empêchait le requérant de saisir la Cour de cassation. Ce recours lui était donc accessible.

Il convient ensuite de noter que si elle avait accueilli un éventuel pourvoi du requérant, la haute juridiction italienne aurait pu casser la décision de la commission centrale, annulant ainsi la sanction disciplinaire infligée à l'intéressé. Elle aurait pu également déclarer l'inapplicabilité de la loi n^o 175 de 1992. Cela aurait privé d'efficacité les dispositions critiquées par le requérant. Il s'ensuit que le recours indiqué par le Gouvernement était susceptible de faire cesser l'ingérence dénoncée à Strasbourg.

Quant aux chances de succès du pourvoi, la Cour observe que, comme le Gouvernement l'a à juste titre souligné, l'intéressé aurait pu soulever en cassation les arguments juridiques indiqués dans sa lettre du 23 novembre 1996, tendant à démontrer, d'un côté, que la loi n^o 175 de 1992 était inapplicable et, de l'autre, que les annonces autorisées aux termes des règles antérieures (à savoir, l'article 201 du TULS) étaient conformes au droit national. Il aurait également pu insister sur son moyen, écarté par la commission centrale, que la loi n^o 175 de 1992 était déraisonnable et contraire au droit communautaire.

Il n'appartient pas à la Cour de spéculer sur la réponse que la Cour de cassation aurait pu donner à ces moyens. Aux fins de l'examen de l'exception du Gouvernement, elle se borne à observer que le requérant fondait ses thèses sur une jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation elle-même, qui semblait aller dans le sens souhaité par l'intéressé. Dans ces conditions, on ne saurait conclure que la saisine de la haute juridiction italienne était dénuée de toute perspective raisonnable de succès.

En résumé, le requérant, en n'utilisant pas la voie du pourvoi en cassation, n'a pas donné aux juridictions italiennes l'occasion que l'article 35 a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux (voir, mutatis mutandis, Civet, précité, §§ 42-44).

Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour non épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Vincent Berger Boštjan M. Zupančič Greffier Président